毛振華 袁海霞 劉心荷 王秋鳳 汪苑暉

一、我國(guó)地方政府債務(wù)的形成與演化

我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)端于上世紀(jì)70年代末，部分省及地級(jí)市開始嘗試通過舉債彌補(bǔ)資金缺口以更好履行政府職能，但受限于地方政府自主權(quán)，該階段地方政府債務(wù)規(guī)模整體較小。此后，伴隨我國(guó)財(cái)稅體制變化、地方投融資模式變遷，地方政府債務(wù)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。

（一）階段一：1994年《預(yù)算法》頒布及分稅制改革后，融資平臺(tái)成為地方政府財(cái)政收支矛盾下的融資代理人

1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》審議通過，明確要求地方政府不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在地方政府無(wú)法獨(dú)立舉債的情況下，同年分稅制改革則進(jìn)一步加劇地方財(cái)政收支矛盾。地方政府在事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的情況下，由于財(cái)政收入約束及通過財(cái)政部代發(fā)代還債券獲取的資金較為有限，無(wú)法滿足地方發(fā)展所需資金，于是嘗試成立各類城市投資公司作為融資平臺(tái)，以獨(dú)立企業(yè)法人形式代替政府進(jìn)行直接或間接融資，從而彌補(bǔ)政府投資項(xiàng)目的資金不足。同時(shí)，以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核機(jī)制與政府競(jìng)爭(zhēng)模式，促使地方政府往往重投資規(guī)模輕投資質(zhì)量，粗放型的財(cái)政支出行為也一定程度上加速了融資平臺(tái)這個(gè)地方政府融資“創(chuàng)新”渠道的快速發(fā)展。

圖1 我國(guó)地方財(cái)政收支矛盾逐年擴(kuò)大

（二）階段二：2008年金融危機(jī)后，四萬(wàn)億政策推動(dòng)融資平臺(tái)第一輪債務(wù)擴(kuò)張

為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，國(guó)家出臺(tái)“四萬(wàn)億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬(wàn)億元。2009年3月，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)共同出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。在四萬(wàn)億配套資金需求、國(guó)家政策支持、地方政府資金缺口等多因素推動(dòng)下，地方融資平臺(tái)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。2008年上半年，全國(guó)共有融資平臺(tái)約3000家，貸款余額約1.7萬(wàn)億元；2010年末，融資平臺(tái)數(shù)量已升至6576家，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，融資平臺(tái)債務(wù)中僅納入政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到4.08萬(wàn)億元。地方融資平臺(tái)數(shù)量與債務(wù)規(guī)模均成倍增長(zhǎng)。

（三）階段三：2011年后依托影子銀行，融資平臺(tái)第二輪債務(wù)擴(kuò)張

伴隨前期四萬(wàn)億政策的負(fù)面影響顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)關(guān)注，國(guó)家出臺(tái)一系列政策對(duì)地方融資平臺(tái)銀行信貸融資進(jìn)行規(guī)范。同階段，國(guó)內(nèi)利率市場(chǎng)化持續(xù)推進(jìn)，存款脫媒促使大量資金流向影子銀行，如信托、基金子公司、P2P平臺(tái)等，成為地方融資平臺(tái)繼銀行信貸之后的重要融資來(lái)源。與此同時(shí)，商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管將表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出表，通過表外理財(cái)、銀信合作等形式為地方融資平臺(tái)提供資金支持。借助影子銀行的“逆周期”擴(kuò)張，融資平臺(tái)呈現(xiàn)新一輪債務(wù)擴(kuò)張。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國(guó)融資平臺(tái)債務(wù)余額達(dá)到6.97萬(wàn)億元，較2010年底增長(zhǎng)40.22%。同期，伴隨直接融資渠道的快速發(fā)展，融資平臺(tái)公開市場(chǎng)債券融資規(guī)?？焖倥噬?012至2016年城投債凈融資額年均達(dá)到1.18萬(wàn)億元。

（四）階段四：2014年以來(lái)地方債務(wù)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期，債務(wù)呈現(xiàn)隱性化特點(diǎn)

融資平臺(tái)依托政府信用迅速擴(kuò)張債務(wù)的同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患持續(xù)積聚，地方政府“債務(wù)—投資”的驅(qū)動(dòng)模式難以為繼。以2014年新《預(yù)算法》與43號(hào)文（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)為標(biāo)志，地方債務(wù)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。一方面開前門，賦予地方政府舉債權(quán)，并納入全口徑預(yù)算管理實(shí)行規(guī)?？刂?，且以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)于企事業(yè)單位舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換；另一方面堵后門，明確政府與企業(yè)的責(zé)任邊界，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。2017年以來(lái)一系列文件（表1），對(duì)于各類違法違規(guī)舉債行為進(jìn)一步細(xì)化，各類試圖仍以政府隱性信用背書的融資行為得到有效遏制。

在疏堵結(jié)合的政策導(dǎo)向下，地方政府債務(wù)納入規(guī)范化管理軌道，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但未納入地方債務(wù)審計(jì)范圍的存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍未消除且不容忽視。一方面，地方政府存量債務(wù)中非政府債券形式債務(wù)均以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，但該次審計(jì)工作各省份融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)債務(wù)納入政府負(fù)有償還、擔(dān)保及救助責(zé)任三類的統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，或?qū)е虏糠值胤絺鶆?wù)未顯性化且被低估；另一方面，地方政府在事權(quán)與支出責(zé)任不匹配且債務(wù)限額約束下，發(fā)行省級(jí)地方政府債券的“開前門”舉措難以真正滿足各層級(jí)地方政府的實(shí)際資金需求，融資平臺(tái)及部分國(guó)企所承擔(dān)的地方公益類項(xiàng)目融資職能難以真正剝離，中央關(guān)于劃清地方政府與企業(yè)界限的政策要求在財(cái)政壓力較大的地方較難落地。由此致使2015年至2017年，仍有地方政府依托融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)，通過注入公益性資產(chǎn)、出具承諾函等形式，或利用政府引導(dǎo)基金、PPP等渠道擴(kuò)張債務(wù)，并為該類債務(wù)提供隱性背書，此階段部分地方政府債務(wù)因此呈現(xiàn)“隱性化”特點(diǎn)。

表1 2016年以來(lái)關(guān)于防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)政策文件

續(xù)表

二、當(dāng)前我國(guó)地方政府隱性債務(wù)現(xiàn)狀及區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)估算

基于我國(guó)地方政府“隱性化”債務(wù)現(xiàn)狀，本文從不同口徑對(duì)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了估算。從測(cè)算結(jié)果看，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，且規(guī)模接近顯性債務(wù)的2倍，同時(shí)部分地區(qū)負(fù)債水平過高，需重點(diǎn)關(guān)注隱性債務(wù)及區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）關(guān)于地方政府債務(wù)分類：顯性債務(wù)與隱性債務(wù)

地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)的劃分。關(guān)于政府債務(wù)，亞洲金融危機(jī)后，世界銀行（Hana Polackova，1998）提出了著名的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”（Fiscal Risk Matrix）。從債務(wù)發(fā)生的可能性來(lái)講，政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)；而從法律的強(qiáng)制性來(lái)講，政府債務(wù)可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是因特定的法律或者合同所帶來(lái)的負(fù)債，而隱性債務(wù)則是基于市場(chǎng)預(yù)期、政治壓力的政府責(zé)任。將兩種劃分方法交叉，可得到四種債務(wù)類型：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)也是地方政府可能承擔(dān)償還、救助、擔(dān)保責(zé)任但并未納入其債務(wù)管理和統(tǒng)計(jì)的債務(wù)，但一旦發(fā)生危機(jī)尤其是存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能性時(shí)，地方政府則不得不加以干預(yù)、承擔(dān)責(zé)任。

根據(jù)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院劉尚希等的研究（2012），隱性債務(wù)主要包含社會(huì)保障資金缺口、農(nóng)村社會(huì)保障缺口、公共投資項(xiàng)目未來(lái)的資本性和經(jīng)常性支出等直接隱性債務(wù)以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)的救助、國(guó)有企業(yè)的虧損、拖欠企業(yè)在職職工和農(nóng)民工的工資等或有隱性債務(wù)。而根據(jù)審計(jì)署的分類，政府性債務(wù)包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能救助責(zé)任等三類債務(wù)（如表2所示）。政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)主要是地方政府通過融資平臺(tái)、其他國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等主體為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還的債務(wù)。根據(jù)政府相關(guān)文件（88號(hào)文等），舉借主體主要包括五類：融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)（簡(jiǎn)稱地方國(guó)有企業(yè)）以及自收自支的事業(yè)單位，其中融資平臺(tái)公司和地方國(guó)有企業(yè)是地方或有政府性債務(wù)同時(shí)也是隱性債務(wù)的主要舉借主體，而其他三類是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)也就是顯性債務(wù)的主要舉借主體。

基于數(shù)據(jù)的可獲得性以及計(jì)算實(shí)現(xiàn)的角度，本文將地方政府直接債務(wù)作為顯性債務(wù)，將負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)以及其他可能承擔(dān)責(zé)任的或有債務(wù)作為隱性債務(wù)估算范圍，顯然這一口徑要比劉尚希等（2012）的口徑要小。新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方政府發(fā)債主體地位被明確，但是新發(fā)債的額度非常有限，地方政府此前通過其他主體進(jìn)行融資的渠道仍發(fā)揮作用，因此實(shí)際上地方政府隱性債務(wù)也主要是以融資平臺(tái)作為主要載體①根據(jù)2013年的審計(jì)結(jié)果，盡管各個(gè)省份之間存在差異，但整體上地方融資平臺(tái)的債務(wù)納入地方性債務(wù)的比例并不高，融資平臺(tái)中債券納入地方性政府債務(wù)的比重在30%左右；貸款中的占比大約為36%。。根據(jù)88號(hào)文，或有債務(wù)中的擔(dān)保債務(wù)，地方政府及其部門僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一、擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限；或有債務(wù)中的存量救助債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。實(shí)際情況中這兩類債務(wù)的認(rèn)定相對(duì)復(fù)雜，而目前尚未有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因而這部分的債務(wù)規(guī)模存在較大的不確定性，不同機(jī)構(gòu)的測(cè)算也不一致。從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，地方國(guó)企或者融資平臺(tái)出現(xiàn)違約時(shí)，政府可能會(huì)出于維護(hù)區(qū)域融資穩(wěn)定等很多考慮去救助，只要有救助可能，均納入隱性債務(wù)考量。

從隱性債務(wù)的形式來(lái)看，貸款和信托貸款可能是其主要存在形式。從2013年的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，融資平臺(tái)9.7萬(wàn)億元的貸款，僅36%納入了負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，而64%均未納入政府性債務(wù)，如果存在違規(guī)融資和擔(dān)保，則大概率形成政府性隱性債務(wù)。與此同時(shí)，2014年以來(lái)，隨著“開前門堵后門”等系列政策的實(shí)施，地方政府債務(wù)管理和發(fā)行相對(duì)規(guī)范，但存在部分地方政府通過融資平臺(tái)以PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)、資管計(jì)劃、明股實(shí)債等方式違法違規(guī)或變相舉債，以貸款、信托等形式融資，尤其是2015年之后融資平臺(tái)新增債務(wù)均不作為政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)的背景下，這些均加大隱性債務(wù)形成的概率。

從測(cè)算的角度來(lái)看，由于隱性債務(wù)屬于預(yù)計(jì)負(fù)債范疇，且存在結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)、透明度差等特點(diǎn)，獲取這類數(shù)據(jù)十分困難，各家機(jī)構(gòu)測(cè)算也不一致。本文在計(jì)算時(shí)從防范危機(jī)的角度考慮，將融資平臺(tái)作為隱性債務(wù)的測(cè)算內(nèi)容之一?？紤]到PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助涉及財(cái)政資金參與，而87號(hào)文下發(fā)后，通過政府購(gòu)買服務(wù)的融資渠道受限，政府付費(fèi)型PPP將成為地方公益性項(xiàng)目的重要運(yùn)作方式，該類PPP項(xiàng)目中的財(cái)政支出也應(yīng)納入政府隱性債務(wù)。與此同時(shí)，政府投資基金中，存在實(shí)際操作不規(guī)范的情況。為吸引社會(huì)資本，一部分基金采用財(cái)政資金劣后或通過隱性回購(gòu)方式變相保障本金和固定收益，使基金變成政府的隱性債務(wù)。

（二）關(guān)于地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的估算

1.地方政府顯性債務(wù)：相對(duì)平穩(wěn)

根據(jù)前文分析，地方政府顯性債務(wù)是建立在某一法律或者合同基礎(chǔ)之上的政府負(fù)債，以政府直接債務(wù)為主，包括各級(jí)地方政府債務(wù)（一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)）、外債等；具體包括財(cái)政部代發(fā)債券、地方財(cái)政部門發(fā)行的債券、政府統(tǒng)借統(tǒng)還資金以及《預(yù)算法》規(guī)定的支出（如簽發(fā)行政事業(yè)單位人員工資及養(yǎng)老金形成的債務(wù)）。本文以財(cái)政部公布的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

從數(shù)據(jù)來(lái)看（圖2），隨著多方面規(guī)范地方政府發(fā)債行為、防范風(fēng)險(xiǎn)的舉措落地，地方政府發(fā)債方式和管理逐步規(guī)范化和市場(chǎng)化，以政府直接債務(wù)為主的顯性債務(wù)余額總體平穩(wěn)增長(zhǎng)。2014年至2017年，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)余額分別為15.41萬(wàn)億元、14.76萬(wàn)億元、15.32萬(wàn)億元、16.47萬(wàn)億元，2015年、2016年地方政府顯性債務(wù)余額較2014年有所降低，2017年增長(zhǎng)略有加快。對(duì)比全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方政府限額規(guī)模來(lái)看，2015年至2017年地方政府債務(wù)限額分別為16.01萬(wàn)億元、17.19萬(wàn)億元和18.82萬(wàn)億元，近三年地方政府直接債務(wù)余額均在限額規(guī)模內(nèi)，且各年直接債務(wù)余額均較債務(wù)限額有一定余裕。

2.地方政府隱性債務(wù)：2016年規(guī)模在21—30.5萬(wàn)億元之間，是顯性債務(wù)的1.4—2.0倍，2017年在34.5萬(wàn)億元左右

根據(jù)前文所述，本文所稱地方政府隱性債務(wù)主要包括融資平臺(tái)、地方國(guó)企的債務(wù)以及PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)項(xiàng)目、政府投資基金等內(nèi)容。雖然政府產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模不斷擴(kuò)大（圖3），其募集規(guī)模從2014年的3031.35億元上升至36961億元，但由于無(wú)法確定地方政府可承擔(dān)部分，本文暫時(shí)不將其納入測(cè)算范圍。與此同時(shí)，從融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)看，其他應(yīng)收款一般是當(dāng)?shù)卣蛘哓?cái)政部門借用了融資平臺(tái)的資金，這部分資金可能并不一定需要付息，但當(dāng)?shù)卣?fù)有償債義務(wù)，很有可能成為地方政府債務(wù)。因此，將這部分債務(wù)也納入隱性債務(wù)的估算范圍。此外，考慮到抵押補(bǔ)充貸款主要針對(duì)棚改這一類公益性項(xiàng)目，或加大地方政府隱性壓力，因此將抵押補(bǔ)充貸款這一指標(biāo)也納入估算范圍。從數(shù)據(jù)來(lái)看，其他應(yīng)收款與其他應(yīng)付款的差額均呈現(xiàn)快速擴(kuò)大的趨勢(shì)，且在AA及AA+類別中更為明顯（圖4、圖5）。

圖3 快速擴(kuò)張的政府產(chǎn)業(yè)基金

圖4 平臺(tái)其他應(yīng)收與其他應(yīng)付差額快速增長(zhǎng)

圖5 AA及AA+融資平臺(tái)其他應(yīng)收增長(zhǎng)明顯

由于數(shù)據(jù)的可獲得性，沒有包含政府投資基金以及樣本口徑等信息，測(cè)算結(jié)果應(yīng)該小于實(shí)際隱性債務(wù)（表 3）：

表3 2016年三個(gè)口徑計(jì)算下的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模① 口徑三僅測(cè)算了2016年的數(shù)據(jù)。

口徑一：融資平臺(tái)貸款+融資平臺(tái)存量債券+融資平臺(tái)非標(biāo)+政府付費(fèi)型PPP投資落地（假設(shè)與融資平臺(tái)不重合）+抵押補(bǔ)充貸款余額（PSL）-納入直接政府性債務(wù)的部分

口徑二：融資平臺(tái)有息債務(wù)（僅發(fā)債口徑）+PPP相關(guān)（假設(shè)與融資平臺(tái)不重合）+抵押補(bǔ)充貸款余額（PSL）-納入直接政府性債務(wù)的部分

口徑三：純平臺(tái)①在本文中，將只承擔(dān)融資功能而沒有投資和經(jīng)營(yíng)功能的融資平臺(tái)稱為純平臺(tái)，將既承擔(dān)一定的政府融資功能，又具備通過部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)獲取經(jīng)營(yíng)收益，具備一定造血功能的平臺(tái)稱為準(zhǔn)平臺(tái)。在實(shí)際操作中，將公用事業(yè)類、交通運(yùn)營(yíng)類（如港口、機(jī)場(chǎng)、航空、公交等）、省級(jí)收費(fèi)公路投資、投控類平臺(tái)納入準(zhǔn)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)估算，其余融資平臺(tái)納入純平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)估算。有息債務(wù)（僅發(fā)債口徑）+準(zhǔn)平臺(tái)其他應(yīng)收款（僅發(fā)債口徑）+政府付費(fèi)型PPP投資落地額+抵押補(bǔ)充貸款余額（PSL）-納入政府性債務(wù)的部分

根據(jù)估算，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在21萬(wàn)億元—30.5萬(wàn)億元之間，是顯性債務(wù)的1.4—2.0倍。不同口徑測(cè)算的地方政府隱性債務(wù)均保持以20%以上的增速快速擴(kuò)張。根據(jù)測(cè)算，按照上述三種方法，2016年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模分別為27.1萬(wàn)億元、30.5萬(wàn)億元、17.7萬(wàn)億元，其中，口徑一、二測(cè)算下地方政府隱性債務(wù)規(guī)模分別較上一年增長(zhǎng)了27%、38%，均保持了較快增長(zhǎng)。從內(nèi)部構(gòu)成來(lái)講，口徑一中，融資平臺(tái)的貸款和非標(biāo)融資（包括信托、資管等形式）占比最高，分別占48%和24%；口徑二中，融資平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）和政府付費(fèi)型PPP分別占比91%、7%和2%；從口徑三來(lái)看，純平臺(tái)有息債務(wù)、準(zhǔn)平臺(tái)其他應(yīng)收款、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）和政府付費(fèi)型PPP產(chǎn)生的債務(wù)分別占隱性債務(wù)的79%、10%、8%和3%（圖6）。

圖6 三種口徑的地方政府隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)

（三）顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但需重點(diǎn)關(guān)注隱性債務(wù)

我國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。從償債水平來(lái)看，以顯性債務(wù)衡量的債務(wù)率和負(fù)債率均低于國(guó)際通行水平，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。2016年，以顯性債務(wù)衡量的地方政府總體債務(wù)率（債務(wù)規(guī)模/地方公共財(cái)政預(yù)算收入）為80.5%，低于國(guó)際通行警戒標(biāo)準(zhǔn)②國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考為90%～150%。。如果加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)余額12.01萬(wàn)億元，則全國(guó)政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)與GDP的比值）是36.7%，低于歐盟60%的警戒線。對(duì)比主要國(guó)家的負(fù)債率水平，可以看出以顯性債務(wù)衡量的負(fù)債率低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家水平（圖7），顯性債務(wù)口徑下地方政府風(fēng)險(xiǎn)水平相對(duì)較低（袁海霞，2017）。

雖然當(dāng)前我國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但仍面臨較為突出的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在隱性債務(wù)增速過快，且為規(guī)避監(jiān)管導(dǎo)致債務(wù)的形成更為復(fù)雜及不透明。我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模接近顯性債務(wù)規(guī)模2倍。以口徑一測(cè)算的2015年至2017年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模分別為約19.7萬(wàn)億元、27.1萬(wàn)億元、34.5萬(wàn)億元，近兩年年均增長(zhǎng)27%（圖8）。考慮隱性債務(wù)的政府負(fù)債率直接上升至65%—78%，大幅高于發(fā)展中國(guó)家平均水平。

圖7 顯性債務(wù)口徑下中國(guó)政府負(fù)債率水平較低

隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)的背后是地方政府的不規(guī)范融資行為。過去幾年針對(duì)地方政府出現(xiàn)的各類違法違規(guī)舉債行為，中央出臺(tái)了一系列政策進(jìn)行治理，但有些地方在財(cái)政收入放緩的背景下違規(guī)融資的行為仍然較多，亟待規(guī)范。相比顯性債務(wù)，隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)，同時(shí)償還更具有不確定性，正逐漸成為我國(guó)地方政府面臨的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

圖8 口徑一下地方政府隱性債務(wù)規(guī)模與顯性債務(wù)比較

（四）部分地區(qū)負(fù)債水平過高，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)須關(guān)注

從顯性債務(wù)規(guī)模來(lái)看，截至2016年底，江蘇省政府顯性債務(wù)余額高達(dá)10915億元，連續(xù)位居榜首；而山東省、貴州省、廣東省、遼寧省、浙江省5個(gè)省份的顯性債務(wù)超過8000億元；江西省、重慶市等顯性債務(wù)水平處于4000億元以下。從隱性債務(wù)規(guī)模來(lái)看，江蘇省、北京市超過3萬(wàn)億元，江蘇省政府隱性債務(wù)規(guī)模仍為最高，接近4萬(wàn)億元；天津市、四川省、浙江省等隱性債務(wù)超過1萬(wàn)億元；遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省等隱性債務(wù)水平處于4000億元以下（圖9）。

圖9 地方政府隱性債務(wù)規(guī)模與顯性債務(wù)比較

而從衡量?jī)攤芰Φ呢?fù)債率和債務(wù)率來(lái)看，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際的計(jì)算，若以顯性債務(wù)為衡量，2016年全國(guó)31個(gè)省份負(fù)債率（債務(wù)/GDP）超過歐盟60%警戒線的是貴州（74.0%）；其后比較高的有青海（52%）、云南（43%）；其余省份負(fù)債率水平均處于40%以下（圖10）。而從綜合財(cái)力考量的債務(wù)率（債務(wù)/地方公共財(cái)政預(yù)算收入）來(lái)看，截至2016年底寧夏（226%）、貴州（179%）、遼寧（169%）等7個(gè)省份債務(wù)率已經(jīng)超過100%的警戒線（圖11）。

圖10 各省份負(fù)債率（分別在顯性債務(wù)及隱性債務(wù)口徑下）

圖11 各省份債務(wù)率（分別在顯性債務(wù)及隱性債務(wù)口徑下）

若考慮加上隱性債務(wù)后的負(fù)債率及債務(wù)率，2016年省份負(fù)債率超過歐盟60%警戒線的有12個(gè)（圖10），較顯性債務(wù)口徑下的省份數(shù)量增加了11個(gè)，貴州?。?49%）仍高居首位，次之為北京市（144%）、青海省（122%）、天津市（116%）等；負(fù)債水平位于40%—60%之間的有10個(gè)省份，如安徽省（54.6%）、湖南省（54.4%）、江西?。?2%）等；其余省份負(fù)債水平均處于40%以下。而從債務(wù)率計(jì)算結(jié)果看（圖11），除了海南省（75%）、西藏自治區(qū)（4%）處于警戒線下外，其余29個(gè)省份債務(wù)率均超過100%警戒線，與顯性債務(wù)口徑下的省份數(shù)量相比大幅增加22個(gè)，其中，天津市（542%）、北京市（452%）、貴州?。?59%）、江蘇?。?53%）等位居前列。

三、地方政府隱性債務(wù)重要載體——融資平臺(tái)面臨較大轉(zhuǎn)型壓力與挑戰(zhàn)

地方政府依托融資平臺(tái)所形成的地方政府隱性債務(wù)是我國(guó)特有財(cái)稅體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的產(chǎn)物，快速擴(kuò)張的隱性債務(wù)背后實(shí)是地方政府“債務(wù)—投資”驅(qū)動(dòng)模式的不斷強(qiáng)化，既源于地方政府在不正確的政績(jī)觀下超出財(cái)力搞建設(shè)的動(dòng)機(jī)，亦有金融機(jī)構(gòu)以政府兜底幻覺代替市場(chǎng)化風(fēng)控要求推波助瀾的原因?，F(xiàn)階段推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已是一體兩面，只有切實(shí)剝離平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能、推進(jìn)其市場(chǎng)化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，方能從源頭處防范融資平臺(tái)成為地方政府債務(wù)隱性化載體，并有效防范存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深化與蔓延。在現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、強(qiáng)監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴(yán)峻背景下，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之切、轉(zhuǎn)型之難進(jìn)一步凸顯。

（一）發(fā)展環(huán)境變化，融資平臺(tái)面臨迫切的轉(zhuǎn)型壓力

融資平臺(tái)在前期債務(wù)快速擴(kuò)張的同時(shí)并未培育與其負(fù)債水平相適應(yīng)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力與盈利能力，使其對(duì)外部融資極為依賴且敏感。伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的深刻變化使得地方融資平臺(tái)的發(fā)展環(huán)境面臨巨變，前期債務(wù)擴(kuò)張模式已難以持續(xù)，“成也融資，敗也融資”的發(fā)展困境迫使現(xiàn)階段的平臺(tái)企業(yè)不得不謀求轉(zhuǎn)型。

第一，貨幣收緊利率中樞上移，融資平臺(tái)再融資承壓。伴隨美國(guó)與歐洲啟動(dòng)加息和縮表進(jìn)程，我國(guó)穩(wěn)健偏中性的貨幣政策呈現(xiàn)邊際收緊態(tài)勢(shì)，利率中樞持續(xù)上移（圖12）。2017年11月10年期國(guó)債收益率突破4%，為三年來(lái)新高。資金成本的持續(xù)上升，一方面直接加劇融資平臺(tái)“借新還舊”成本，另一方面使其財(cái)務(wù)狀況惡化、信用水平下降，加大平臺(tái)企業(yè)在資本市場(chǎng)再融資難度。尤其對(duì)于財(cái)政實(shí)力較弱、債務(wù)率整體偏高的省份，地方政府對(duì)于融資平臺(tái)的補(bǔ)貼資源有限，平臺(tái)企業(yè)對(duì)于外部融資成本變化更為敏感。

圖12 10年期國(guó)債到期收益率

圖13 融資平臺(tái)債券未來(lái)五年集中到期

第二，金融整頓持續(xù)深入，融資平臺(tái)融資暗道受阻。2017年央行對(duì)于商業(yè)銀行的宏觀審慎監(jiān)管（MPA）加強(qiáng)，將表外理財(cái)和同業(yè)存單相繼納入MPA考核，一方面影響平臺(tái)企業(yè)的可貸資金，另一方面有效控制了影子銀行資金來(lái)源。同時(shí)，央行出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，對(duì)各類資管機(jī)構(gòu)在打破剛性兌付、規(guī)范資金池、消除多層嵌套和通道、精致化管理方面進(jìn)行明確規(guī)范。伴隨金融整頓和金融改革的持續(xù)深入，地方融資平臺(tái)此前借助影子銀行規(guī)避監(jiān)管的融資暗道已難以為繼。

第三，監(jiān)管多方面約束，加快融資平臺(tái)與政府信用剝離。伴隨國(guó)家宏觀調(diào)控重心由穩(wěn)增長(zhǎng)向防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，2017年關(guān)于規(guī)范地方政府融資機(jī)制的監(jiān)管政策密集出臺(tái)，進(jìn)一步加快地方融資平臺(tái)與政府剝離。一方面，加快剝離地方融資平臺(tái)與地方政府的信用、債務(wù)，通過50號(hào)文、87號(hào)文、194號(hào)文等進(jìn)一步明晰地方融資平臺(tái)與地方政府的界限；另一方面，剝離平臺(tái)企業(yè)的政府“債務(wù)—投資”代理人角色，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。2014年以來(lái)，在防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，國(guó)家調(diào)控政策更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)化政府投融資機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與力度，通過引入市場(chǎng)化力量，從而倒逼地方融資平臺(tái)職能轉(zhuǎn)變。

第四，土地出讓收入下滑，融資平臺(tái)償債來(lái)源削弱。地方融資平臺(tái)的典型融資模式是，政府賦予平臺(tái)土地使用權(quán)，融資平臺(tái)利用土地使用證融資以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后通過土地出讓收入償還前期借款。在此模式中土地收益是外部融資的重要擔(dān)保與還款來(lái)源。但伴隨經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，土地供給逐步減少、房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整，土地收益作為償債來(lái)源已難以持續(xù)。2015年全國(guó)土地出讓收入3.37萬(wàn)億元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢(shì)（圖14）。2016年?duì)I改增后，地方稅收收入進(jìn)一步下降、財(cái)政收支矛盾加大，地方財(cái)政對(duì)于融資平臺(tái)的償債支持逐步減少。

圖14 全國(guó)土地出讓收入增長(zhǎng)放緩

（二）融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)

第一，地方政府融資渠道受限，對(duì)融資平臺(tái)的依賴與干預(yù)仍較高。如前文所述，2014年新《預(yù)算法》與43號(hào)文出臺(tái)后，地方政府盡管獲得獨(dú)立舉債權(quán)，但在發(fā)債限額約束以及地方事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的背景下，一般債券與專項(xiàng)債券資金仍難以滿足地方較大的融資缺口。例如2017年地方政府債券發(fā)行上限為1.63萬(wàn)億元，該金額與地方融資平臺(tái)年均負(fù)債規(guī)模難以匹配。同時(shí)，地方政府債券僅由省級(jí)政府發(fā)行，對(duì)于融資需求更高的地市級(jí)政府僅能通過省級(jí)政府實(shí)現(xiàn)債券融資，融資效率及靈活性均較低。在地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、融資渠道未真正打開的背景下，平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能難以真正剝離，政府與平臺(tái)之間的雙向依賴仍在持續(xù)深化，為融資平臺(tái)向獨(dú)立市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型帶來(lái)更大阻力。

第二，平臺(tái)企業(yè)投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目主要集中于資金投入大、投資收益少、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益來(lái)源，依靠融資平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。在當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管壓力下，融資平臺(tái)面臨嚴(yán)峻的融資環(huán)境和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型壓力，融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)尚不穩(wěn)定，利潤(rùn)增長(zhǎng)依然較弱，在累積效應(yīng)作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，很多融資平臺(tái)的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠(yuǎn)高于用于新建項(xiàng)目的額度。

第三，平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化意識(shí)弱，運(yùn)作效率較低。從外部看，融資平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目往往不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問題，相對(duì)于純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，缺少來(lái)自外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，不利于運(yùn)作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制相對(duì)于完全市場(chǎng)化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動(dòng)力不強(qiáng)，由此造成融資平臺(tái)的運(yùn)作效率總體上較低?？傮w上講，由于投融資平臺(tái)的政府屬性，始終把政治效益放在首位，在經(jīng)營(yíng)管理、項(xiàng)目運(yùn)作過程中首先關(guān)注的是實(shí)現(xiàn)政府要求，而不是滿足市場(chǎng)需要，從而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效率較低。

四、新常態(tài)與多重政策約束下融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型路徑及關(guān)注點(diǎn)分析

隨著監(jiān)管的趨嚴(yán)，融資平臺(tái)逐步剝離政府融資功能，傳統(tǒng)的土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)模式已經(jīng)難以滿足新的監(jiān)管形勢(shì)下融資平臺(tái)發(fā)展的需要，一些實(shí)力較強(qiáng)的融資平臺(tái)已經(jīng)開始探索多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展并取得了一定成效，為后續(xù)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了借鑒。在未來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)根據(jù)融資平臺(tái)資產(chǎn)的不同性質(zhì)實(shí)施分類轉(zhuǎn)型，按照市場(chǎng)化原則處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，避免“一刀切”引致新的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）當(dāng)前融資平臺(tái)典型業(yè)務(wù)及轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)：從單一到多元

目前地方融資平臺(tái)的核心業(yè)務(wù)依然是土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部分公司開始突破上述傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)模式，如從傳統(tǒng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向城市公用事業(yè)業(yè)務(wù)、從傳統(tǒng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向多元化業(yè)務(wù)以及從傳統(tǒng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向投資控股平臺(tái)，但需要注意的是，公用事業(yè)業(yè)務(wù)盈利性較弱，而多元化業(yè)務(wù)中實(shí)業(yè)部分的房地產(chǎn)業(yè)務(wù)受政府宏觀調(diào)控的影響較大，均具有一定的不確定性。

當(dāng)前融資平臺(tái)以土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施代建為主要業(yè)務(wù)模式。以土地整理或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的單一業(yè)務(wù)模式是眾多融資平臺(tái)發(fā)展的源頭，也是當(dāng)前中西部許多融資平臺(tái)的主要業(yè)務(wù)模式。在土地整理業(yè)務(wù)方面，由于2016年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），融資平臺(tái)的土地整理業(yè)務(wù)得以進(jìn)一步規(guī)范，普遍模式為平臺(tái)受地方土地儲(chǔ)備中心（或相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)）委托進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，平臺(tái)通過與政府機(jī)構(gòu)簽訂合約獲得土地開發(fā)成本的返還以及一定的利潤(rùn)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)方面，平臺(tái)與政府針對(duì)不同項(xiàng)目單獨(dú)簽訂合同或者簽訂打包合同，按照約定的收益承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施代建任務(wù)。基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式有如下類別：政府撥款、銀行貸款、發(fā)行債券、抵質(zhì)押借款或者金融機(jī)構(gòu)將平臺(tái)的應(yīng)收賬款做成非標(biāo)產(chǎn)品進(jìn)行融資。

基于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式，融資平臺(tái)已逐步探索多元化的業(yè)務(wù)方向。第一，由單一業(yè)務(wù)向城市公用事業(yè)或其他國(guó)有資產(chǎn)的管理與運(yùn)營(yíng)拓展。城市公用事業(yè)前期投入和維護(hù)的成本較高，但未來(lái)可以帶來(lái)較為穩(wěn)定的收入。第二，由單一業(yè)務(wù)向房地產(chǎn)開發(fā)以及物業(yè)管理拓展。房地產(chǎn)開發(fā)不僅包括安置房建設(shè)，也涵蓋普通房地產(chǎn)以及商業(yè)房地產(chǎn)的開發(fā)。但房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)前期投入較大，而且較易受到政策的影響，不同區(qū)域房地產(chǎn)的收入情況有明顯差異，這類模式適用于經(jīng)濟(jì)和財(cái)力較好、人口聚集性較強(qiáng)的區(qū)域。第三，由單一業(yè)務(wù)向多元化的運(yùn)營(yíng)或投資控股類公司拓展。一般而言承擔(dān)多元化業(yè)務(wù)的平臺(tái)資質(zhì)較好，主體評(píng)級(jí)以AA+或AAA為多。融資平臺(tái)在多元業(yè)務(wù)拓展的同時(shí)，也多具有其核心業(yè)務(wù)支撐。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與政策約束下，未來(lái)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑及關(guān)注點(diǎn)

在考慮融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型時(shí)，需將地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)有企業(yè)改革等方面統(tǒng)籌考慮，避免“就轉(zhuǎn)型而談轉(zhuǎn)型”。同時(shí)，地方融資平臺(tái)的成功轉(zhuǎn)型有賴于地方政府從政策設(shè)計(jì)、資源統(tǒng)籌、人員安排等多方面予以配合支持，為平臺(tái)企業(yè)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有序緩釋、在建項(xiàng)目平穩(wěn)過渡創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，具體轉(zhuǎn)型路徑可借鑒以下方面。

1.結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革分類轉(zhuǎn)型

融資平臺(tái)依據(jù)公益性強(qiáng)弱，盈利能力有所不同。明確平臺(tái)企業(yè)及資產(chǎn)的定位，是推進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)有效整合重組的重要基礎(chǔ)。借鑒《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類思路，融資平臺(tái)資產(chǎn)可根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)涵分為三類：第一，公益類，指主要承擔(dān)純公益型政府投資項(xiàng)目，如路橋、扶貧等；第二，運(yùn)營(yíng)類，指業(yè)務(wù)有一定收入但尚無(wú)法覆蓋成本，或涉及關(guān)系民生的重要領(lǐng)域，如水務(wù)、學(xué)校等；第三，商業(yè)類，指處于充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域且能自負(fù)盈虧的項(xiàng)目，如房地產(chǎn)、旅游等。針對(duì)上述三類，可分類進(jìn)行考核與轉(zhuǎn)型。

第一，對(duì)于業(yè)務(wù)重合平臺(tái)，推進(jìn)資產(chǎn)整合重組。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)有多家平臺(tái)、平臺(tái)定位相似且平臺(tái)業(yè)務(wù)有重疊的區(qū)域，可以通過股權(quán)劃撥的方式，將業(yè)務(wù)相似或者互補(bǔ)性較強(qiáng)的板塊重組整合，成立新平臺(tái)。由此發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低外部融資成本與無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)，提升管理的有效性及針對(duì)性，優(yōu)化區(qū)域資源布局。

第二，對(duì)于商業(yè)類平臺(tái)，提升市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過程中，融資平臺(tái)還需根據(jù)既有資源稟賦，拓展多元化業(yè)務(wù)，提升市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平，并可適度推進(jìn)股權(quán)多元，引入先進(jìn)的人才與技術(shù)，建立現(xiàn)代化的公司治理體系，提升企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，對(duì)于“空殼類”平臺(tái)，堅(jiān)決退出。“空殼類”城投，指主要負(fù)責(zé)資金籌集，然后拆借給轄區(qū)內(nèi)其他公益性項(xiàng)目用款主體，還款來(lái)源主要依靠地方政府。由于不從事具體業(yè)務(wù)，只是地方財(cái)政舉債融資的通道，該類平臺(tái)并無(wú)存續(xù)必要，可通過撤銷退出。

近年來(lái)，在重慶市的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程和規(guī)劃中，較為明顯地體現(xiàn)了分類轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)：如將重慶地產(chǎn)集團(tuán)和重慶渝富集團(tuán)組建成投控集團(tuán)；將建投集團(tuán)與煤炭燃?xì)饧瘓F(tuán)整合，更名為能源集團(tuán)，轉(zhuǎn)型為能源產(chǎn)業(yè)類集團(tuán)，不再承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)營(yíng)運(yùn)的職責(zé)，而轉(zhuǎn)型為專注煤炭、電力、燃?xì)獾阮I(lǐng)域的工商企業(yè)，完全市場(chǎng)化發(fā)展；而重慶交旅（原重慶市高等級(jí)公路投資有限公司）在費(fèi)改稅高速公路收費(fèi)取消后，公司便不再?gòu)氖赂叩燃?jí)公路建設(shè)工作，而是被劃撥給重慶旅游投資集團(tuán)，在某種意義上來(lái)說實(shí)現(xiàn)了平臺(tái)的退出。

2.轉(zhuǎn)型中妥善處理融資平臺(tái)與政府之間的關(guān)系

在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中，需妥善處理好政府與融資平臺(tái)之間的關(guān)系。由于地方政府既是融資平臺(tái)的股東，又是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后承擔(dān)公益性項(xiàng)目的核心客戶，融資平臺(tái)既要重點(diǎn)理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系，還要獲得政府對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的有力支持。在理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系上，重在落實(shí)政企分開，建立政府對(duì)融資平臺(tái)的有效考核機(jī)制，從而促使地方政府從“管理職能”向“監(jiān)督職能”轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺(tái)發(fā)展。融資平臺(tái)長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)，在轉(zhuǎn)型過程中仍離不開地方政府的有效支持，地方政府應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)優(yōu)質(zhì)國(guó)資整合、妥善處理存量債務(wù)、支持推進(jìn)資本運(yùn)作、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、推動(dòng)混合所有制改革等方面給予更多轉(zhuǎn)型支持。

3.循序漸進(jìn)推進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型，避免一刀切激化與衍生風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型實(shí)則是地方政府投融資機(jī)制的變革，“如何轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)向哪、轉(zhuǎn)多久”均與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施發(fā)展階段、投融資結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)，難以一概而論，需因地制宜。對(duì)于地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平較高、基建類項(xiàng)目大多進(jìn)入運(yùn)營(yíng)盈利階段，且社會(huì)資本較為活躍、政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)域，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的外部條件較好，轉(zhuǎn)型路徑較為多元。對(duì)于地方基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，民間投資等社會(huì)資本發(fā)展不足，地方政府財(cái)政能力也較弱的區(qū)域，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的阻力較大，盲目的一刀切式轉(zhuǎn)型不僅無(wú)助于緩釋風(fēng)險(xiǎn)，反而易激化乃至衍生更多風(fēng)險(xiǎn)。在推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中，需結(jié)合所在區(qū)域的整體情況采取差別化轉(zhuǎn)型路徑，循序漸進(jìn)妥善推進(jìn)。

五、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的建議

2014年以來(lái)，在持續(xù)的監(jiān)管趨嚴(yán)下地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是在地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題并未得到根本解決的大背景下，地方政府隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。未來(lái)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，健全事權(quán)與支出責(zé)任合理匹配的財(cái)稅體制，完善并貫徹落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管制度，從多個(gè)角度防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，考慮到城投平臺(tái)是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須與城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合，同步推進(jìn)。此外，還需進(jìn)一步運(yùn)用PPP、產(chǎn)業(yè)投資基金等新興地方政府融資方式，同時(shí)避免地方政府違規(guī)使用這些融資方式增加隱性債務(wù)。

（一）多方舉措防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.事權(quán)與支出責(zé)任合理匹配的財(cái)稅體制是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)

1994年實(shí)行的“分稅制”改革，徹底扭轉(zhuǎn)了中央和地方的收入格局，解決了當(dāng)年中央財(cái)政緊缺的情況，但是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重約為50%左右，但地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例卻高達(dá)80%以上。因此，要真正解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須建立財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的財(cái)稅體制。2018年2月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（下稱《方案》），新時(shí)期財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革取得突破，后續(xù)仍需進(jìn)一步出臺(tái)其他細(xì)分領(lǐng)域的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，形成全方位的權(quán)責(zé)明確的中央、地方財(cái)政事權(quán)和責(zé)任劃分體系。與此同時(shí)，稅收體系仍需進(jìn)一步完善，形成“以共享稅為主、專享稅為輔”的中央和地方收入劃分體系，適當(dāng)提高地方的共享稅分享比例，增加地方主體稅收來(lái)源。值得一提的是，中央與地方對(duì)共享稅的分享比例一旦確定，應(yīng)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定比例，以保證體制激勵(lì)效果。

2.加快推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開，提高債務(wù)管理的透明度

2017年以來(lái)，在加快地方政府債務(wù)信息公開方面取得了重要進(jìn)展：2017年6月，《全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，2018年3月財(cái)政部發(fā)布《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》（財(cái)庫(kù)〔2018〕30號(hào)）；從2017年末開始，財(cái)政部逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況。但從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)信息公開仍有諸多不完善之處。一方面，財(cái)政部公布的地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況，僅是地方政府直接債務(wù)，但地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，相當(dāng)一部分債務(wù)以城投平臺(tái)債務(wù)、國(guó)有企業(yè)債務(wù)、PPP等形式存在，信息高度不透明，隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)口徑不統(tǒng)一問題依然存在。從橫向上來(lái)看，財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署以及各地地方政府的統(tǒng)計(jì)口徑并不完全統(tǒng)一；從縱向上來(lái)看，地方政府不同時(shí)期披露債務(wù)數(shù)據(jù)具有較大隨意性，沒有統(tǒng)一方式。在制度不完善的情況下，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的口徑與披露方式需要作出特別的設(shè)計(jì)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，對(duì)隱性債務(wù)予以充分考慮，以更為準(zhǔn)確地評(píng)估地方政府的實(shí)際債務(wù)水平。與此同時(shí)，債務(wù)信息的公開應(yīng)形成完善的制度，有關(guān)部門及地方政府應(yīng)按一定的時(shí)間頻次、可比的統(tǒng)計(jì)口徑持續(xù)進(jìn)行債務(wù)信息公開，以合理引導(dǎo)和穩(wěn)定各方預(yù)期。

3.完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的約束和懲罰力度

國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）對(duì)地方政府債務(wù)信息報(bào)送及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件處置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。并明確“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃”，并明確財(cái)政重整計(jì)劃包括但不限于暫停除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外的其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，壓縮基本建設(shè)、政府公用經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)支出、控制人員福利等多項(xiàng)內(nèi)容，并提出依法追究有關(guān)人員責(zé)任等。2018年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)加大高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范力度，首次提出研究制定對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。值得一提的是，當(dāng)前我國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，而隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，且由于信息不透明，可控性依然不足。但隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)同樣可能對(duì)地方政府信用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極為負(fù)面的影響。因此，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系中，尤其需要關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。做好隱性債務(wù)摸底是進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提，同時(shí)，對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)的相關(guān)人員的追責(zé)也需進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.切實(shí)貫徹落實(shí)好已出臺(tái)的系列政策，妥善解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范新增債務(wù)管理

43號(hào)文以來(lái)，圍繞“開前門、堵后門、修明渠、堵暗道”的規(guī)范地方政府債務(wù)管理以及投融資平臺(tái)規(guī)范舉債等方面的政策不斷出臺(tái)。2017年以來(lái)，在“防風(fēng)險(xiǎn)”背景下，針對(duì)政府通過城投平臺(tái)違規(guī)舉債、明股實(shí)債、PPP不規(guī)范等行為，相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)）、《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)）等文件。這一系列政策如果能切實(shí)貫徹執(zhí)行，實(shí)際上可以妥善解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范投融資平臺(tái)舉債行為。但在實(shí)際操作中，在中央和地方財(cái)稅關(guān)系沒有根本改變的前提下，融資平臺(tái)依然發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，導(dǎo)致違規(guī)舉債現(xiàn)象難以杜絕；同時(shí)，在隱性債務(wù)摸底尚未完成的情況下，存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置難以有的放矢；此外，市場(chǎng)依然存在一定的“兜底”幻覺。因此，要保證已出臺(tái)的系列政策貫徹落實(shí)，一方面需持續(xù)推進(jìn)央地財(cái)稅體制改革，另一方面地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與信息披露工作仍需加大力度，同時(shí)應(yīng)加大督查問責(zé)力度，確保新增債務(wù)嚴(yán)格遵守現(xiàn)有政策規(guī)范。此外，在當(dāng)前地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題并未得到根本解決的情況下，地方政府也需充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，規(guī)范稅源監(jiān)控，加強(qiáng)稅源管理，多方面拓展稅源，提升自身財(cái)稅實(shí)力，減少對(duì)舉債發(fā)展的依賴。

5.提高地方政府發(fā)行債券及其二級(jí)市場(chǎng)交易市場(chǎng)化水平，有效發(fā)揮其融資功能

自2014年《預(yù)算法》修正案規(guī)定地方政府可以直接發(fā)債以來(lái)，為提高地方政府發(fā)債和其債權(quán)交易的市場(chǎng)化水平，管理部門出臺(tái)政策并做了不少努力。如財(cái)政部于2017年2月20日發(fā)布的《關(guān)于做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2017〕59號(hào)）就特別強(qiáng)調(diào)“提高地方債發(fā)行市場(chǎng)化水平”，積極探索建立續(xù)發(fā)行機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)投資主體多元化，改善二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性等等。但是，在當(dāng)前我國(guó)地方政府缺乏完備清晰的資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政收入支出表、債務(wù)信息并不完全透明的情況下，地方政府信用評(píng)級(jí)差異并不顯著，地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化定價(jià)依然缺乏足夠基礎(chǔ)。要提高地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化水平，仍需做好頂層制度設(shè)計(jì)，加大政府財(cái)務(wù)信息公開是實(shí)現(xiàn)地方政府發(fā)債市場(chǎng)化的重要前置條件。與此同時(shí)，建議統(tǒng)一地方政府發(fā)債主體與資金使用主體，對(duì)于具備了條件的地市或縣，可以允許它們作為發(fā)債主體直接發(fā)債。此外，提高地方債二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，完善做市商制度，打通銀行間市場(chǎng)和交易所市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多投資者進(jìn)行二級(jí)市場(chǎng)交易。

（二）化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

1.妥善處置融資平臺(tái)存量債務(wù)

當(dāng)前融資平臺(tái)部分債務(wù)存在一定償還風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于該類存量債務(wù)的妥善處置，是化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與推進(jìn)融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。對(duì)存量債務(wù)的妥善處理，需要厘清負(fù)債來(lái)源的項(xiàng)目性質(zhì)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，應(yīng)主要依靠經(jīng)營(yíng)性收入保障償還；對(duì)于公益性項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，可在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)支持下妥善處理。處置方式包括：第一，資產(chǎn)盤活，通過出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、資產(chǎn)證券化等方式將存量資產(chǎn)盤活，提升流動(dòng)性，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高公司運(yùn)營(yíng)效率。第二，政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)資源，將能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等注入平臺(tái)，增強(qiáng)融資平臺(tái)實(shí)力，推進(jìn)融資平臺(tái)重組整合為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，用市場(chǎng)化收入補(bǔ)貼其實(shí)施的公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，逐步化解政府債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。第三，引入社會(huì)資本進(jìn)行債務(wù)重組，通過債權(quán)投資或債轉(zhuǎn)股等形式為困難企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋贏得更多時(shí)間，并幫助融資平臺(tái)利用債務(wù)壓力緩解的喘息之機(jī)提質(zhì)增效、加快轉(zhuǎn)型。

2.完善公司治理，提升市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)能力

一方面，優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，適度調(diào)整融資平臺(tái)的國(guó)有股權(quán)比例，并推進(jìn)債轉(zhuǎn)股，允許部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，推進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。同時(shí)，伴隨平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，需根據(jù)企業(yè)所處階段對(duì)其負(fù)債資本與權(quán)益資本比例進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，通過優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)降低融資成本，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，實(shí)施融資平臺(tái)政企分開，推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)由行政管理向企業(yè)管理轉(zhuǎn)變，提高其市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)，加大公司制改革力度，持續(xù)完善決策機(jī)制、用人機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代化企業(yè)制度。

3.運(yùn)用多元化市場(chǎng)工具，創(chuàng)新投融資模式

對(duì)于已剝離政府信用、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的平臺(tái)企業(yè)，可作為社會(huì)資本方，或與其他社會(huì)資本方合作積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，與地方政府形成新的良性循環(huán)合作模式。同時(shí)，對(duì)于進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期且有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，如高速公路、公交公司、污水處理等項(xiàng)目均可通過發(fā)行資產(chǎn)支持證券或資產(chǎn)支持票據(jù)的形式盤活存量，補(bǔ)充融資缺口，形成“資產(chǎn)-資金”的良性循環(huán)。同時(shí)，地方融資平臺(tái)可積極探索境外債券、保險(xiǎn)資金債權(quán)投資計(jì)劃等創(chuàng)新工具拓寬融資渠道。

（三）規(guī)范運(yùn)用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道，減少隱性債務(wù)形成

雖然當(dāng)前各方對(duì)我國(guó)地方政府存在巨量隱性債務(wù)存在共識(shí)，但隱性債務(wù)規(guī)模到底有多大、其中蘊(yùn)藏多大風(fēng)險(xiǎn)則是眾說紛紜，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)口徑也不統(tǒng)一。當(dāng)前亟需對(duì)已經(jīng)形成的隱性債務(wù)進(jìn)行摸底排查，以此為基礎(chǔ)，有的放矢做好存量隱性債務(wù)的化解工作。與此同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2017年以來(lái)，有關(guān)部門持續(xù)出臺(tái)文件對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資方式進(jìn)行規(guī)范，如果這些規(guī)范能得到貫徹落實(shí)，將對(duì)地方政府通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道違法違規(guī)舉債產(chǎn)生較好的制約作用。但是，監(jiān)管部門仍需持續(xù)關(guān)注，與時(shí)俱進(jìn)改進(jìn)監(jiān)管方式，防范地方政府在融資壓力下通過金融創(chuàng)新規(guī)避監(jiān)管，拓展其他融資渠道，導(dǎo)致新增隱性債務(wù)。

［1］劉尚希，趙全厚，孟艷，封北麟，李成威.十二五時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（8）：3-11.

［2］閆衍，袁海霞，余璐等.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與債務(wù)危機(jī)防范.工作論文.

［3］袁海霞.多措并舉防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［J］.審計(jì)觀察，2017.

［4］魏興揚(yáng).PPP模式下的地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展思考［J］.科技風(fēng)，2017：226-231.

［5］王杰.地方政府融資平臺(tái)公司近年發(fā)展與監(jiān)管政策變化回顧［J］.內(nèi)控經(jīng)緯，2017：68-69.