李 均 何偉光

2014 年6 月23 日，國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出要“引導普通本科高等學校轉(zhuǎn)型發(fā)展。采取試點推動、示范引領等方式，引導一批普通本科高等學校向應用技術(shù)類型高等學校轉(zhuǎn)型?！边@個政策發(fā)布后，在高等教育界引起了強烈反響。整整三年過去，地方本科高校向應用型高校轉(zhuǎn)型的進展如何？目前無論是官方還是學術(shù)界似乎都沒有一個比較全面的考察。本文通過對三年來國家、各省相關政策文本、部分地方高校章程的解讀，從側(cè)面了解地方本科高校轉(zhuǎn)型的進展與動態(tài)，探究其中的矛盾與問題，以期推動轉(zhuǎn)型工作的持續(xù)、健康發(fā)展。

一、政策的進展：基于對國家及中央部委相關文件的分析

院校轉(zhuǎn)型與制度變遷息息相關。轉(zhuǎn)型需要制度與政策保障，而轉(zhuǎn)型的效果也可以從相關制度與政策安排上進行分析。地方本科高校向應用型高校轉(zhuǎn)型（以下簡稱“地方高校轉(zhuǎn)型”），涉及國家及中央部委層面一系列制度與政策的安排。

2014 年6 月，國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出要“引導一批普通本科高等學校向應用技術(shù)類型高等學校轉(zhuǎn)型”后，當年7月，教育部發(fā)布的《關于學習貫徹習近平總書記重要指示和全國職業(yè)教育工作會議精神的通知》強調(diào)：“通過試點推動、示范引領等方式，有計劃地引導一批本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展?！?/p>

2015年3月，李克強總理所做的《政府工作報告》、同年3月中共中央國務院發(fā)布的《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》以及同年5月國務院印發(fā)的《中國制造2025》均重申了“部分普通本科高等學校向應用技術(shù)型高等學校轉(zhuǎn)型”的政策。至此，地方高校轉(zhuǎn)型上升為國家戰(zhàn)略。同年10月，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉(zhuǎn)變的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對地方高校轉(zhuǎn)型的意義、指導思想、基本思路、主要任務、配套政策和推進機制等進行了全面的部署，提出“按照試點一批、帶動一片的要求，確定一批有條件、有意愿的試點高校率先探索應用型（含應用技術(shù)大學、學院）發(fā)展模式”?！吨笇б庖姟返乃悸泛鸵蠓浅Ｃ鞔_，具有很強的操作性，它的發(fā)布標志著地方高校轉(zhuǎn)型從戰(zhàn)略構(gòu)想階段正式轉(zhuǎn)入實際行動階段。同年10月，教育部印發(fā)的《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）》再次提出：“推動部分地方普通本科高等學校轉(zhuǎn)型發(fā)展，引導一批獨立學院發(fā)展成為應用技術(shù)類型高校，重點舉辦本科層次職業(yè)教育”。同年12月，教育部在《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）任務（項目）承擔意向表》中，提出教育部的規(guī)劃司、高教司及省級教育行政部門負責落實地方高校轉(zhuǎn)型，并要求“于2016年底前出臺措施，持續(xù)推進”。

2016年和2017年，國務院及教育部等相關部委并沒有就地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)布新的文件，但兩年的政府工作報告都重申了地方高校轉(zhuǎn)型政策。2016年12月，時任國務院副總理劉延東在推進職業(yè)教育現(xiàn)代化座談會上，明確提出：“要推動具備條件的普通本科高校向應用型轉(zhuǎn)變，推動各地開展轉(zhuǎn)型發(fā)展試點，引導高校從治理結(jié)構(gòu)、專業(yè)體系、課程內(nèi)容、教學方式、師資結(jié)構(gòu)等方面進行全方位、系統(tǒng)性的改革，把辦學思路真正轉(zhuǎn)到服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展上來，把辦學定位轉(zhuǎn)到培養(yǎng)應用型和技術(shù)技能型人才上來，轉(zhuǎn)到增強學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力上來，把辦學模式轉(zhuǎn)到產(chǎn)教融合、校企合作上來，建成一批直接為區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)振興服務的中國特色高水平應用型高校?！边@一講話被教育部作為文件轉(zhuǎn)發(fā)，可視為中央決策層關于地方高校轉(zhuǎn)型工作的新精神。2017年1月，國務院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》把地方高校轉(zhuǎn)型納入“十三五”規(guī)劃。

從上述中央及教育部等部委的文件可以看出，國家決策層對地方高校轉(zhuǎn)型給予了高度重視，有關地方高校轉(zhuǎn)型的政策體現(xiàn)為以下五個“特性”。

一是戰(zhàn)略性。把地方高校轉(zhuǎn)型從一個行業(yè)性的教育改革政策提升為國家戰(zhàn)略，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設高等教育強國、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的戰(zhàn)略高度上來明確轉(zhuǎn)型的重大意義。

二是系統(tǒng)性。把地方高校轉(zhuǎn)型作為一個整體、系統(tǒng)的復雜工程，從理念、制度、專業(yè)、課程、師資、實訓、評價等應用型技術(shù)技能型人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)出發(fā)對轉(zhuǎn)型進行頂層設計。

三是連貫性。三年的政策以“轉(zhuǎn)型”為主線，連續(xù)推進，保持政策的連續(xù)與遞進。以最具權(quán)威性的《政府工作報告》為例，2015-2017連續(xù)三年都提到地方高校轉(zhuǎn)型，但用詞有所不同：2015年是“引導”，2016年是“推動”，2017年是“繼續(xù)推動”。

四是務實性。不搞一刀切，而是提出讓“部分” “有條件、有意愿”的高校先行先試，充分考慮了學校的實際條件，特別是考慮到學校的“意愿”，這在過去的改革政策中并不多見。

五是靈活性。決策層最初希望引導普通高校向應用技術(shù)型大學轉(zhuǎn)型，從而推動中國制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。后來決策層意識到部分以工科為主的院校適合轉(zhuǎn)向嚴格意義的應用技術(shù)型大學，而一些以文科為主的高校只適合向教學服務型轉(zhuǎn)變。于是在后來三部委出臺的《指導意見》中，將“應用技術(shù)型”改為具有更大適應性的“應用型”。

總之，近年來中央決策層關于地方高校轉(zhuǎn)型的政策走的是一條積極而穩(wěn)妥的路線，并沒有像過去的一些政策那樣操之過急，也沒有采取“一刀切”的強制性政策，這在一定程度上反映了國家教育決策過程和機制正在走向成熟。

二、各省的進展：基于各省級政府相關政策的分析

中央及相關部委制定的面向全國的政策，具體實施則需要各省市自治區(qū)政府出臺配套措施。地方高校轉(zhuǎn)型是一項復雜的系統(tǒng)工程，有的省份在本科高校轉(zhuǎn)型推進會上直言“試點工作與中央提出的要求存在不少的差距”。[1]

為了解各省市自治區(qū)對于地方高校轉(zhuǎn)型政策的跟進情況，我們對各省級政府教育主管部門官網(wǎng)上的相關政策文件進行了搜集和分析。搜集的文件只針對專門出臺的有關地方高校轉(zhuǎn)型的政策文件，不包括部分提及轉(zhuǎn)型的某些發(fā)展規(guī)劃，時間從2015年10月三部委《指導意見》至2017年10月。根據(jù)各省份對地方高校轉(zhuǎn)型政策的反應及行動差異明顯，大致又分為以下三類。

（一）主動推進型

這類省份在三部委尚未出臺《指導意見》之前，就已經(jīng)開展應用型高校建設；或是在《指導意見》出臺后，省政府高度重視，給予足夠的政策資源和經(jīng)費資源進行支持。此類省份有遼寧、山東、安徽、黑龍江、河南等。

遼寧省對地方高校轉(zhuǎn)型政策的支持力度最大。遼寧省人民政府辦公廳專門印發(fā)了《關于推動本科高校向應用型轉(zhuǎn)變的實施意見》，這是少有的省級政府層面對高校轉(zhuǎn)型進行的統(tǒng)籌部署。在省政府的大力支持下，遼寧省教育廳先后出臺了試點轉(zhuǎn)型高校和專業(yè)名單，還出臺國內(nèi)首個《轉(zhuǎn)型高校評價指標體系》和《轉(zhuǎn)型專業(yè)評價體系》。截止2017年4月，遼寧已有兩批51所高校200多個專業(yè)進行了轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型高校占該省地方高校總數(shù)的85%。[2]從全國范圍來看，遼寧推進地方高校轉(zhuǎn)型的政策力度最大、配套政策最全，轉(zhuǎn)型比例最高。

山東省在推動地方高校轉(zhuǎn)型方面的成效也比較顯著。與其他省份參與試點的高校多為三本院校、民辦院校不同，山東省將“高水平”和“應用型”聯(lián)系起來，出臺了推進高水平應用型大學建設實施方案。為了調(diào)動各高校轉(zhuǎn)型的積極性，山東省還出臺了高水平應用型自籌經(jīng)費立項建設專業(yè)（群）政策，并計劃在“十三五”期間投入20億支持應用型大學建設。

安徽省、黑龍江省和河南省在推進地方高校轉(zhuǎn)型方面也走在全國的前面。早在2008年，安徽省率先建立應用本科高校聯(lián)盟，探索構(gòu)建該省的應用型本科高等教育體系。2009年，安徽省教育廳提出要建設5所左右省級示范應用型本科高校。黑龍江省在2011年就開展了應用型大學建設試點，并于2015年4月開展該省特色應用型本科高校建設情況驗收工作。目前，該省有關應用型大學建設的政策措辭是“建設”而非“轉(zhuǎn)型”。河南省在2013年開展本科學校轉(zhuǎn)型發(fā)展試點工作，并在2014年對首批試點高校進行了評估。

（二）跟隨推進型

這類省份是指三部委出臺《指導意見》之后，省教育廳及相關部門跟隨出臺配套措施，并開展相應的試點高?；?qū)I(yè)轉(zhuǎn)型工作；或者在《指導意見》出臺之前就已經(jīng)開始試點，但后續(xù)跟進力度相對不足的省份；或者雖然沒有出臺相關文件，但有試點學校。此類省份有海南、天津、福建、四川、浙江、廣東、北京、江蘇等。

海南省推動地方本科院校向應用型大學轉(zhuǎn)型的工作起步比較晚，但轉(zhuǎn)型試點與該省重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展契合度高，具有鮮明的地方特色。天津市只對部分學校部分專業(yè)進行轉(zhuǎn)型，在專業(yè)轉(zhuǎn)型試點中甚至包括南開大學的部分專業(yè)。與此不同的是，福建省的相關文件專門提到：為了集中精力建設“雙一流”，廈門大學、福州大學、福建師范大學等5所高校不列入省級應用型學科建設范疇。[3]

寧夏、浙江、貴州、四川、廣東等省份都出臺了相應的跟進政策并確定了試點高校，其中浙江省教育廳的政策措辭留有余地，是“加強”應用型建設，并非“轉(zhuǎn)型”。四川省在三部委《指導意見》出臺之前已經(jīng)有4所高校進行了應用型本科轉(zhuǎn)型試點，而后續(xù)的試點單位至今還沒有確定，進度略為滯后。廣東省在推進地方高校轉(zhuǎn)型方面也略顯滯后，直到2016年9月才出臺轉(zhuǎn)型試點的高校名單。這可能與該省將大部分精力放在高水平大學、高水平理工科大學的遴選及建設工作方面有關。此外，北京、江蘇等省份雖然有多所市（?。俦究聘咝＿M行了轉(zhuǎn)型試點，但沒有目前尚未出臺專門的政策。

（三）按兵不動型

按兵不動型是指截至目前既沒有出臺專門的轉(zhuǎn)型文件，也沒有轉(zhuǎn)型試點高校的省份，此類型省份有西藏、青海和新疆。西藏由于高校數(shù)量較少，只能在十三五規(guī)劃中提及推進西藏大學、西藏民族大學和西藏藏醫(yī)學院部分專業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，并沒有具體的跟進措施和試點高校。青海、新疆也是類似情況。這類省份高等教育基礎薄弱，大學數(shù)量少，轉(zhuǎn)型對該省高校而言有較大難度。

三、院校的進展：基于對部分轉(zhuǎn)型試點高校章程的分析

教育部等三部委發(fā)布的《指導意見》明確指出，要“將學校類型定位和轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略通過學校章程、黨代會教代會決議的形式予以明確”。因此，對參與轉(zhuǎn)型試點高校章程的進行分析，能夠從一個比較重要的角度評估各試點高校的轉(zhuǎn)型進展。

通過網(wǎng)絡文獻檢索，在教育部2013年遴選試點高校中，找到了17所已經(jīng)公布章程的學校，其中公辦高校13所：安徽工程大學、安徽科技學院、北京石油化工學院、東莞理工學院、黑龍江工程學院、黃淮學院、金陵科技學院、山東交通學院、上海第二工業(yè)大學、天津職業(yè)技術(shù)師范學院、浙江科技學院、重慶科技學院、重慶三峽學院；民辦高校4所：成都東軟學院、黑龍江華德學院、重慶人文科技學院、寧波大紅鷹學院。

根據(jù)《指導意見》所列轉(zhuǎn)型的主要任務，結(jié)合高校章程文本的要素和特征，本研究提出了辦學理念與定位、專業(yè)建設、師資隊伍建設、人才培養(yǎng)、社會服務、治理結(jié)構(gòu)等6個觀測指標，分別給出相應的評價要素和文本話語參考（見表1）。

表1 17所轉(zhuǎn)型試點高校章程文本中應用性話語的統(tǒng)計表

從表1看，在辦學理念與定位方面，絕大部分的試點高校都明確了建設應用型大學的理念與定位，唯一的例外是某工程大學。該校在章程中幾乎沒有提到要建設“應用型”大學，而是將自己目標定為國內(nèi)知名、省內(nèi)一流的地方特色高水平大學，而同省的某科技學院則在章程中體現(xiàn)了較強烈的建設應用型高校的意愿。這說明不同高校的轉(zhuǎn)型意愿存在較大差異，像某工程大學這樣的地方性高校的轉(zhuǎn)型意愿一般不強。

在專業(yè)建設、人才培養(yǎng)、社會服務、治理結(jié)構(gòu)等方面，17所高校也存在明顯差異，在章程中有所體現(xiàn)的學校差不多占據(jù)一半左右。這其中不乏一些表現(xiàn)較好的典型學校。如在人才培養(yǎng)上，上海第二工業(yè)大學提出培養(yǎng)“要崇尚職業(yè)信用的高技術(shù)、高技能應用型人才”；黃淮學院提出培養(yǎng)“就業(yè)能稱職、創(chuàng)業(yè)有能力、深造有基礎、發(fā)展有后勁”的高素質(zhì)應用型人才；金陵科技學院提出培養(yǎng)“需求導向，能力為本，知行合一，重在創(chuàng)新”的人才等。這些人才培養(yǎng)目標體現(xiàn)了應用型人才培養(yǎng)特色。在社會服務方面，東莞理工學院重視應用性服務導向，將科研的方向定位于“應用基礎研究”和“面向產(chǎn)業(yè)行業(yè)應用技術(shù)研發(fā)需求”。在治理結(jié)構(gòu)方面，黃淮學院明確提出學校要定期向理事會通報發(fā)展情況，優(yōu)先為理事會提供支持和服務；重慶科技學院規(guī)定理事會組成人員中來自地方政府及行業(yè)企業(yè)等校外代表不少于30%。

在觀測的六大指標中，應用性師資隊伍建設是一個明顯短板，僅有黑龍江華德學院、重慶科技學院、安徽科技學院3所高校明確提出要建設“雙師型”師資隊伍，而其它高校很少涉及建設“雙師型”教師隊伍或者按照應用型大學的要求來建設師資隊伍。要培養(yǎng)應用型人才，離不開有企業(yè)實踐經(jīng)歷的老師，這個問題不得到重視，轉(zhuǎn)型就是一句空話。

在公辦和民辦高校的比較上，也存在差異。民辦高校雖然在理念和目標上有明確轉(zhuǎn)型的意愿，由于辦學資源所限，在專業(yè)建設、師資隊伍建設、人才培養(yǎng)、社會服務等主要轉(zhuǎn)型任務上都顯得力不從心。

四、討論與建議

根據(jù)上述對中央政府的政策安排、各省市自治區(qū)政府的政策跟進和各試點高校的章程制度的實證分析，發(fā)現(xiàn)地方高校轉(zhuǎn)型在決策層與執(zhí)行層之間存在明顯差異，在執(zhí)行層也存在省際、校際的明顯差異：中央對地方高校轉(zhuǎn)型高度重視，將其意義定位于國家戰(zhàn)略，政策的設計也考慮周全、系統(tǒng)完整、操作性比較強，但地方的反應和跟進進度不一，轉(zhuǎn)型成績與效果也大不相同。作為一個僅僅推行了三年的改革而言，上述情形的出現(xiàn)是基本正常的，這既是地方高校轉(zhuǎn)型的復雜性、艱巨性和長期性的必然反映，也是中央“非指令性”政策模式的正常效應。

毋庸置疑，地方高校轉(zhuǎn)型是相當復雜而艱巨的工程，不可能一蹴而就。其一，地方本科高校占據(jù)中國本科高校的九成比例，是推動高等教育大眾化的主力軍，任何針對地方本科高校的改革，都體量巨大，涉及面廣，必須穩(wěn)妥推進。其二，多數(shù)地方本科高校是近20年來陸續(xù)由專科學校升格而成，[4]才經(jīng)歷“升格”又面臨“轉(zhuǎn)型”，若操之過急，很可能把“改革”變成“折騰”。況且，相當一部分地方本科高校的基礎是培養(yǎng)中小學師資的師范?？茖W校，在辦學理念、規(guī)格等方面與通常理解的應用技術(shù)大學相去甚遠，若轉(zhuǎn)彎過快，趕鴨子上架，學校難以適應，應用型人才培養(yǎng)的質(zhì)量更難以保證。其三，無論是決策部門還是理論界，對應用型本科和應用技術(shù)大學的內(nèi)涵、特征等基本問題的認識，還沒有形成比較成熟和一致的意見，同時轉(zhuǎn)型還涉及到多元利益的沖突與整合，采取穩(wěn)妥的政策逐步探索和推進是理性的選擇。

正是鑒于以上的考慮，中央決策部門對于地方高校轉(zhuǎn)型采取的是“非指令性”政策模式，沒有一刀切，也沒有明確指定轉(zhuǎn)型試點高校，更沒有對“不轉(zhuǎn)型”或者“轉(zhuǎn)型力者”給予明確的問責。在2015年三部委出臺的《指導意見》中，找不到強制性的語言，只有對意義、措施和推進機制的設計，特別在推進機制部分，強調(diào)是政策配套、經(jīng)費支持、推廣經(jīng)驗、營造氛圍等，沒有任何硬性的規(guī)定和要求。

回首新中國成立以后近70年的高等教育政策史，不難發(fā)現(xiàn)，有相當長一段時期的高等教育政策就是“指令性政策”，體現(xiàn)為強制性、一刀切、齊步走，對于重大的改革都設定了明確的時間表。五六十年代為學習蘇聯(lián)模式而推動的院系調(diào)整、高校教學改革等政策是指令性的，為擺脫蘇聯(lián)模式而開展的教育大革命和其后的“高教六十條”也是指令性的。改革開放后的改革政策，多數(shù)也是指令性的，無論是90年代高校招生并軌改革、高等教育管理體制改革，還是這些年的擴招政策、一流大學建設政策無不如此。“指令性政策”的優(yōu)點是效率高、執(zhí)行力強，可以集中力量辦大事，缺點是靈活性、變通性不夠，也可能會導致急于求成、忽略多元利益訴求等弊端。如果決策失誤，會對教育事業(yè)造成更大的傷害。而“非指令性”改革的措施是非剛性的、試驗性的，其優(yōu)點是靈活性強，充分考慮到改革的復雜性和改革過程中多元利益的訴求，特別是考慮到改革主體即高校的利益訴求。其缺點也很明顯，就是可能執(zhí)行力不夠、執(zhí)行效率不高，一些關鍵的措施難以落實。因此，“非指令性”政策比較適合一些復雜性且非急需完成的改革，也適合一些改革初期的探索性試驗。

當前的地方高校轉(zhuǎn)型政策作為比較典型的“非指令性”政策，符合地方高校轉(zhuǎn)型的復雜性特點，執(zhí)行層的省際、校際差異也是“非指令性”政策的正常效應，但這并不意味著對現(xiàn)有政策就不必做任何改革和調(diào)整了，相反要正視執(zhí)行中央政策中的各種差異以及轉(zhuǎn)型中存在各種問題，對現(xiàn)有轉(zhuǎn)型政策進行適當調(diào)整，這也體現(xiàn)了“非指令性”政策靈活性、務實性、試驗性的優(yōu)勢。地方高校轉(zhuǎn)型是一個長期過程，目前才還處于改革初期，比較適合通過“非指令性”政策進行一些探索和試驗，但當探索和試驗告一段落并形成了一些公認的有效經(jīng)驗后，就可以考慮在政策層面強化一些指令性，特別是對于列入試點的省份和高校，可以采取了一定的指令性政策，建立嚴格的執(zhí)行和問責機制，如規(guī)劃明確的轉(zhuǎn)型進度，對師資隊伍建設等關鍵任務的落實規(guī)定硬性的指標和要求，對于長期轉(zhuǎn)型不力的省份高校給予明確的問責。畢竟地方高校轉(zhuǎn)型是一項關系到國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高等教育強國建設的國家戰(zhàn)略。從長期看，地方高校轉(zhuǎn)型不是一項誰愿不愿意做的任務，而是一項必須要做而且要做好、做扎實的重大改革。

[1]我省本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展試點工作推進會在廊坊召開[EB/OL].http：//www.hee.gov.cn/col/1405610764482/2016/11/07/147851003 5483.html.

[2]遼寧出臺本科高校“轉(zhuǎn)型”評價指標體系[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s5147/201704/t20170401_301698.html.

[3]福建省教育廳關于開展高等學校應用型學科建設工作的通知[EB/OL].http：//www.fjedu.gov.cn/html/xxgk/zywj/2017/07/03/e4c13b6d-4bad-4f8e-92c9-6365c25a9640.html.

[4] 李均.中國高等?？平逃l(fā)展史[M].上海：學林出版社，2005：186-198.