李 艷，陳盛偉

（山東農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，山東泰安271018）

“兩山”理論作為我國生態(tài)文明建設的重要理論，自提出以來一直都受到社會各界的高度關注和認可。林業(yè)不僅為社會發(fā)展提供林產(chǎn)資源，還承擔著生態(tài)保護的重要職責。加強森林資源建設，推進森林產(chǎn)業(yè)發(fā)展是踐行“兩山”理論的重要舉措。較之其他行業(yè)，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長、資金需求大、周轉(zhuǎn)慢、極易受自然災害影響，尤其以火災和病蟲害為害嚴重。有數(shù)據(jù)表明，1965-2015年，我國共發(fā)生森林災害70萬余次，累計受災面積約4億hm2，占我國現(xiàn)有森林面積的25%，經(jīng)濟損失近100億元，高居世界首位。日益嚴重的自然災害風險不僅使林業(yè)經(jīng)營者遭受巨大損失，妨礙其獲取貸款等融資支持，同時作為集體林權(quán)改革的瓶頸，嚴重制約了我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。森林保險作為規(guī)避林業(yè)風險的有效手段，是保障林農(nóng)收入穩(wěn)定的重要經(jīng)濟措施。

1 森林保險的特殊性分析

與普通財產(chǎn)風險相比，林業(yè)風險具有一定的特殊性，主要表現(xiàn)為四個方面：第一，林業(yè)風險具有相關性。林木的連片種植方式使得相鄰區(qū)域內(nèi)森林的風險具有高度關聯(lián)性，同一個災害事故會導致大范圍的森林同時遭受損失，林業(yè)風險的相關性與財產(chǎn)保險要求的獨立性相背離，難以通過增加風險單位數(shù)量進行分散[1]。第二，林業(yè)風險種類多。森林產(chǎn)業(yè)所面臨的多種多樣的災害類型，如氣象災害、生物災害、環(huán)境災害以及地質(zhì)災害等，直接導致了林業(yè)的風險具有多樣性。第三，林木價值難以確定。我國林木品種繁多，不同類型林種其價值具有較大差別，而且林木的價值還會受到市場供需情況的影響，具體價值很難準確估計。第四，森林生產(chǎn)經(jīng)營周期長。森林的生長周期短則十幾年，多達幾十年，相比于一般農(nóng)作物來說，投資時間長，經(jīng)濟收益見效遲緩。

林業(yè)風險的特殊性使得森林保險與普通財產(chǎn)保險以及農(nóng)業(yè)保險相比，具有其獨有的特點。首先，森林保險具有明顯的弱可保性。由于林業(yè)風險所具有的非獨立性、損失不確定性以及保險事故的巨災性，保險公司無法運用大數(shù)定律來分散林業(yè)風險，進而準確計算保險費率。其次，森林保險作為一項準公共物品，具有明顯的正外部性特點，所以森林保險不僅能使林農(nóng)在因災致?lián)p時得到補償，而且這種補償也同樣具有正的外部性。但是不可避免的，有限的非排他性和非競爭性直接導致森林保險的市場供給必然存在低效率問題[2]。因此，要發(fā)展森林保險，則需要政府進行干預，并給予一定的財政補貼。在這種背景下，我國政策性森林保險應運而生。

2 我國政策性森林保險運行效果分析

2.1 政策性森林保險從試點到穩(wěn)步推進

自1984年我國開展森林保險試點工作以來，由于林業(yè)風險以及生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，加之國家缺乏森林保險方面的扶持政策，森林保險市場始終處于緩慢發(fā)展甚至停滯不前的狀態(tài)，為了解決森林保險市場“供需雙冷”的局面，2009年我國在江西、湖南、福建3個省啟動政策性森林保險試點工作，2010年和2011年新增了浙江、遼寧、廣東等6個省作為試點省份，2012年試點范圍擴展到湖北、河南、河北等一共17個省份。自2014年起，補貼范圍已擴大至全國，保費補貼政策基本保持穩(wěn)定，政策性森林保險也從試點階段發(fā)展到了穩(wěn)步推進階段。中央“一號文件”關于政策性森林保險的試點情況如表 1 所示[3]。

2.2 政策性森林保險的保費補貼力度不斷加大

目前，我國中央財政森林保險保費補貼政策屬于“政府引導，市場運作”的“協(xié)保模式”，即在林業(yè)管理部門的大力配合下，由商業(yè)保險公司開展政府規(guī)定的森林保險業(yè)務，政府為購買森林保險的林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)等投保主體給予一定比例的保費補貼?！吨醒胴斦r(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》明確規(guī)定“保費補貼分為中央、省、地市、縣(市、區(qū))四級，公益林在地方財政至少補貼40%的基礎上，中央財政補貼50%；對大興安嶺林業(yè)集團公司，中央財政補貼90%。商品林在省級財政至少補貼25%的基礎上，中央財政補貼30%；對大興安嶺林業(yè)集團公司，中央財政補貼55%”（表2）。2011年以來，森林保險保費的各級財政補貼與保費收入規(guī)模同步增長，財政補貼占保費收入的比例基本保持在90%左右。以2015年為例，森林保險保費財政補貼占總保費收入的89.5%，其中，公益林保險的保費補貼占其保險保費收入的95.8%[4]。表2為部分省份政策性森林保險財政補貼情況。

2.3 政策性森林保險經(jīng)營規(guī)模不斷擴大

在我國政策引擎的強力驅(qū)動下，政策性森林保險業(yè)務快速增長，承保面積和保費收入規(guī)模不斷擴大。截至2016年底，全國森林保險業(yè)務保費收入32.13億元，是2009年保費規(guī)模的17倍（圖1）。森林保險總承保面積達1.489億hm2，承保面積覆蓋全國森林面積的70.68%。其中，公益林承保面積為1.216億hm2，占公益林總面積的94.4%，占總承保面積的75.6%；商品林承保面積0.368億hm2，占商品林面積的39.2%，占總承保面積的24.37%。承保面積和保費收入的不斷增長代表了我國森林保險行業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不斷擴大，體現(xiàn)了森林保險制度體系的日益完善，森林保險的保障功能日趨顯現(xiàn)。

3 制約現(xiàn)階段政策性森林保險發(fā)展的瓶頸

自試點以來，我國政策性森林保險在多個方面有了長足發(fā)展，但是，從產(chǎn)品運行與產(chǎn)品設計層面看，現(xiàn)行政策性森林保險還面臨不少難題，這些難題能否化解決定了已走在徘徊局面的政策性森林保險是否可持續(xù)發(fā)展。

3.1 現(xiàn)行政策性森林保險產(chǎn)品運行難題

3.1.1 承保理賠到戶很難實現(xiàn)

作為保險業(yè)務的基礎環(huán)節(jié)，承保理賠的到戶工作至今仍很難實現(xiàn)，其主要原因可以歸結(jié)為三個方面。第一，林農(nóng)投保積極性不高。大部分地區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)未構(gòu)成農(nóng)民的主要收入來源，兼業(yè)經(jīng)營的種植方式使得林農(nóng)保險意識普遍偏低。特別是公益林受災與否對林農(nóng)收益影響不大，參保積極性更低。而且商品林保險的“自愿投?！蹦Ｊ?，使得林農(nóng)對保費的承擔比例較大。如湖南省商品林保險，其中央財政、省級財政和縣級財政的保費補貼比例僅占65%，林農(nóng)需要自付35%，相對于低預期收益來說，保費成本較高。第二，林權(quán)證缺失現(xiàn)象較多。我國明確規(guī)定“中央財政補貼的森林保險標的必須為已基本完成林權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)明晰、生產(chǎn)和管理正常的公益林和商品林”，所以森林保險的承?；A就是林農(nóng)必須擁有已確權(quán)到戶且林權(quán)證發(fā)放到戶的標的林木。但是現(xiàn)實情況是部分地區(qū)林權(quán)改革尚不徹底，林權(quán)歸屬存在爭議，林權(quán)證發(fā)放普遍不到位。林權(quán)歸屬問題使得林農(nóng)喪失了投保權(quán)利，也使保險公司難以開展保險業(yè)務。第三，林區(qū)往往地處偏僻，山高地廣，交通困難，林農(nóng)及林權(quán)相對分散，承保理賠到戶工作量大，成本高，沒有基層政府部門的支持到戶難度相當大。

3.1.2 查勘定損難度大，經(jīng)營成本高

查勘定損是森林保險的重要環(huán)節(jié)。隨著森林保險的推進，參與保險的山林面積不斷擴大，地域及資源稟賦差異使森林保險的查勘定損工作更具特殊性和復雜性。其存在的難點包括：第一，理賠查勘時間過長。由于出災地區(qū)較為偏遠，且勘察理賠時往往需要往返多次，所以保險公司很難在規(guī)定的48小時內(nèi)完成查勘定損。另外，林地規(guī)模小、分布面廣，保險標的較分散，也是造成查勘定損時間長的原因。第二，森林災害損失認定標準模糊，增加人工成本與糾紛。如對于森林火災造成的林木燒毀、燒死與燒傷、未燒傷情況，判定標準并不十分明確（表3）。而且如果現(xiàn)場查勘不及時，導致火災地面已冒出新樹苗，則會認定為樹根未燒死，嚴重影響定損準確性。第三，森林資源價值難以準確估計。林業(yè)資源尤其是經(jīng)濟林，其價值往往要在長成后才能得到判斷，而未來的價值則更多的依賴于市場因素，所以很難得到準確的估計值。再者，森林生長具有季節(jié)性，森林災害發(fā)生后也不一定能馬上觀察到損失。對于蟲災來說，當年災害的發(fā)生需等到下一季度才能觀測受損樹木的實際損失程度，因此其災后觀察期需要幾個月甚至更久。這些方面都使得森林保險的承保理賠難度遠超其他保險，開展成本也大大增加。

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3.1.3 再保險與巨災風險分散制度存在缺失

由于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長，且目前我國森林保險業(yè)務開辦時間較短，短期內(nèi)的賠付率較低，而部分地方政府部門或投保企業(yè)以短期賠付狀況作為衡量保險公司經(jīng)營結(jié)果的標準，未充分理解和考慮森林保險的巨災風險特征，影響了森林保險保費充足度。實際上，森林災害不僅具有低頻性和偶發(fā)性，最為嚴重的是巨災性和高損性。一場嚴重的森林災害會使保險公司遭受巨額損失，甚至面臨生存危機。因此，建立再保險以及巨災風險分散制度是保障保險公司經(jīng)營穩(wěn)定的基礎，也是森林保險可持續(xù)發(fā)展的必要手段?，F(xiàn)如今我國雖然在地方上建立了一些森林風險分散制度，如江西省林業(yè)巨災風險準備金制度和福建省的森林綜合保險風險補償金等，但是與客觀需求相比仍顯力不從心[5]。在再保險方面，大多由大型股份制保險公司的省級分公司進行承保，雖然有足夠的資金支撐，但卻忽略了森林風險所特有的集中性和區(qū)域性，未能有效分散經(jīng)營風險。再保險與相關風險分散制度的缺失致使保險公司的經(jīng)營風險難以保障，嚴重削弱了承保積極性。

3.1.4 政府引導力度缺乏規(guī)范

對于政策性森林保險來說，政府的引導力對其發(fā)展速度和發(fā)展方向有著重要作用。而在森林保險的實際工作中，政府工作往往存在兩種極端現(xiàn)象。一種是地方政府部門放任自流。部分區(qū)域森林保險業(yè)務過于市場化，保險主體選擇性承保問題突出，高風險區(qū)域無法得到有效保障，森林保險發(fā)展緩慢。另一種則是地方政府部門過度參與，工作存在錯位、越位現(xiàn)象。有些區(qū)域地方政府過多的干預保險條款和保險費率制定，強行指定經(jīng)辦公司，甚至直接劃分市場份額，擾亂了保險市場秩序，誘發(fā)了承包主體間的不正當競爭，也嚴重影響了保險公司的承包積極性。除此之外，現(xiàn)如今我國保費補貼分為中央、省級、地市級、縣(市、區(qū))四級，加之“倒補貼”的補貼方式，使得商品林保險必須建立在縣級財政配套資金到位的基礎上才能投保成功。而部分林業(yè)資源大縣經(jīng)濟欠發(fā)達，森林保險工作普遍存在因基層財政保費補貼配套資金不足無法有效推進。

3.2 現(xiàn)行政策性森林保險產(chǎn)品設計難題

3.2.1 保險產(chǎn)品品種單一，保險責任界定模糊

和農(nóng)業(yè)保險相同，政策性森林保險作為一個大類別，也應根據(jù)林木的不同品種、不同樹齡以及常發(fā)災害等要素設計不同的保險產(chǎn)品。然而，我國現(xiàn)行的政策性森林保險產(chǎn)品品種單一，大多以公益林和商品林為主，對于其他林木，則放任各地方自行開發(fā)，保費僅由地方財政予以支持，如中國人民財產(chǎn)保險公司在山東省實施的商品林保險，該保險條款中明確說明花卉、苗木、果樹以及栽植生長不滿二年的林木不屬于該合同的保險標的。實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)上，花卉、苗木、果樹等林木面臨的風險更為多發(fā)和嚴重，林農(nóng)對此的避險需求要遠遠大于公益林和商品林，需求與供給的不均衡不僅打擊了林農(nóng)的投保積極性，也阻礙了森林保險的可持續(xù)發(fā)展。在保險責任方面，雖然已在原來單一的火災的基礎上增加了澇災、風災、雹災、凍災、病蟲害等，但皆籠統(tǒng)地歸于一個保險合同中，并未對各項保險責任做差異化設計，忽略了林農(nóng)對單一災害類別的投保需求[4]。

3.2.2 免賠率過高，保障水平過低

目前我國森林保險皆對免賠情況進行明確界定，而過高的免賠率與起賠點，制約了森林保險的發(fā)展，也降低了林農(nóng)的參保積極性。以山東省泰安市為例，中國人民財產(chǎn)保險公司在公益林保險條款中明確規(guī)定“每次事故絕對免賠為0.667hm2或核損金額為10%，兩者以高者為準，投保面積在6.667 hm2以下（不含6.667hm2）的免賠額為投保面積的10%”。雖然此項規(guī)定一定程度上保障了保險公司的利益，但是卻忽略了現(xiàn)實情況，即林權(quán)改革后實行分林到戶，林農(nóng)經(jīng)營的林地規(guī)模小，林地面積基本上都在免賠率以下，如果發(fā)生自然災害，損失得不到賠償，勢必會降低林農(nóng)參保積極性。此外，由于我國森林保險以保障林農(nóng)的災后再植成本為原則來確定保險金額，所以目前森林保險的保額基本處于7500-12000元/hm2[6]，但是恢復造林的實際物化成本普遍在22500-45000元/hm2之間，保障程度不及再植物化成本的1/3，若考慮優(yōu)良樹種苗木成本、土地流轉(zhuǎn)成本及人工成本等因素，保障程度更顯不足，尤其是對于林木資源價值比較高的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者來說，其自身利益根本無法得到保障。

3.2.3 未考慮風險區(qū)劃，費率厘定不科學

保險費率的準確與否直接關系到保險產(chǎn)品的科學性以及林農(nóng)對森林保險的有效需求，科學合理的保險費率是森林保險穩(wěn)定經(jīng)營的前提條件。在費率厘定方面，《中央財政森林保險保費補貼試點方案》明確規(guī)定“保險費率應綜合保險責任、林木多年平均損失情況、地區(qū)風險水平等多種因素科學厘定”。然而在實際實施中森林保險主要還是采用的由政府統(tǒng)一制定的大范圍通用型費率標準，費率僅在商品林和公益林這兩個類別間存在差異，完全忽視了樹種、樹齡、常發(fā)災害以及風險水平的不同[7]，這就導致了許多異質(zhì)風險由于費率的一致性而變?yōu)橥|(zhì)風險，大大增加了保險公司的承保風險。因此，森林保險費率的厘定應在借鑒美國、芬蘭、日本等國家先進經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)林木歷年損失情況、地區(qū)風險水平等多種因素將我國的森林劃分為不同風險等級的林區(qū)，進而實行費率的差別厘定。

4 發(fā)展我國政策性森林保險的政策建議

4.1 擴大保障范圍，提高保障水平

現(xiàn)如今，我國政策性森林保險產(chǎn)品主要是針對商品林和公益林開展火災險和綜合險兩類險種。在保險責任方面，雖然目前保險條款中考慮了各種災害類型，不僅有火災，同時還包括澇災、風災、雹災、凍災、病蟲害等，但是卻忽視了林農(nóng)對單一特有災害的避險需求[4]。因此，應充分考慮各地區(qū)災害特點以及風險水平，綜合林農(nóng)實際渴求，進而設計出更適應于森林生產(chǎn)經(jīng)營需求的保險產(chǎn)品。在保障水平方面，為滿足林農(nóng)的差異化需求，產(chǎn)品設計應按照樹木的品種、年齡和價值不同分別設計保險金額，或者針對同一險種分級設定保障水平，實現(xiàn)由原來的保再植成本逐步向保林木價值轉(zhuǎn)變，不斷提高保障水平。此外，為補充完善我國現(xiàn)有政策性森林保險制度，可適當增加中央財政保費補貼品種，在原有的商品林和公益林兩大險種的基礎上，逐步擴展花卉、苗木、果樹等多個品種[8]。

4.2 建立森林風險區(qū)劃，科學厘定費率

各個林區(qū)間災害風險水平的高低與氣候特點、地理位置、林木分布狀況以及防災措施等緊密相關，因此想要科學厘定保險費率，必須要根據(jù)歷年災害損失情況合理估算森林災害損失率，并劃定不同水平的風險區(qū)域，結(jié)合該風險區(qū)域內(nèi)災害風險的發(fā)生頻率、致?lián)p特點進行有差別的厘定[9]，保證費率水平與林農(nóng)的避險需求和保險公司的供給能力相匹配。在制定費率的同時，還可結(jié)合風險區(qū)域的經(jīng)濟水平，充分分析該區(qū)域的保險供求情況，使保險公司資源得到最合理的利用[10]。

4.3 加大保費補貼力度，實施差異化補貼

由于林業(yè)的區(qū)域差異性特點，保費補貼力度也應根據(jù)不同區(qū)域林農(nóng)的收入水平、受災特點、地方財政實力等因素進行合理調(diào)整，以促進各地區(qū)間森林保險的均衡發(fā)展。一方面，繼續(xù)加大商品林險種的保費補貼比例。目前對商品林提供的保險補貼僅為60%-70%，林農(nóng)需要自己承擔30%-40%的保費額度，但從其生態(tài)價值、風險特性等方面來看，都應將中央財政對商品林的保費補貼比例提高到不低于，甚至應高于對其他政策性農(nóng)業(yè)保險的保費補貼比例的水平[11]。另一方面，加大對經(jīng)濟落后地區(qū)（中西部）、大型國有林區(qū)、林業(yè)大省(市、縣)的中央財政保費補貼支持力度。

4.4 完善林業(yè)再保險和巨災風險準備金制度

森林災害的巨災性使得一般的商業(yè)再保險公司難以承受巨大的森林保險事故所造成的損失，因此政府必須加以干預，對開展再保險業(yè)務的商業(yè)保險公司提供一定程度的支持。由于地方政府的財政實力有限，而且森林風險具有明顯的區(qū)域集中性，可考慮改變以往逐級建立巨災風險準備金的做法，轉(zhuǎn)而構(gòu)建全國范圍的森林保險巨災風險準備金制度，實現(xiàn)林業(yè)風險在全國范圍內(nèi)的有效分散。另外，對于森林保險這類巨災保險。我國可以借鑒國外先進經(jīng)驗，運用金融產(chǎn)品創(chuàng)新的方式將風險通過債券等形式轉(zhuǎn)移到資本市場。這樣不僅能為政府和再保險公司籌集更多的營運資金，還能充分活躍資本市場，充實豐富森林資源的保障領域。

4.5 規(guī)范森林保險的政府領導力

森林保險的特殊性決定了其發(fā)展離不開需要政府，所以政府領導力的規(guī)范與否直接決定了森林保險的可持續(xù)發(fā)展。第一，健全相關法律法規(guī)制度，明確保險標的、保險責任、保費金額、費率以及各方的權(quán)利義務。第二，適當調(diào)整縣級財政保費補貼配套。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多林業(yè)大縣對森林保險的需求強烈，但這些地方基本都是貧困縣，政府受制于財力有限，難以有所作為。因此，應根據(jù)各縣實際經(jīng)濟情況，適當調(diào)整縣級財政保費補貼的配套標準。第三，調(diào)整保費補貼順序。建議在中央財政差異化補貼基礎上，省級和市縣級政府再予以補貼，保證經(jīng)濟落后地區(qū)保費補貼資金能夠及時就位，確保森林保險工作的持續(xù)開展。

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