楊 福 清

（浙江省金華市婺城區(qū)野生動植物保護(hù)管理站 321001）

隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，特別是 2018年全國兩會通過憲法修正案將“美麗中國”和生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，山水林田湖草統(tǒng)籌治理系統(tǒng)頂層設(shè)計已經(jīng)建立。國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的主要載體，林地又是國土空間重要組成部分，“多規(guī)合一”是實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源，提高政府空間管控水平和治理能力這一目標(biāo)的有效手段。在“多規(guī)合一”的背景下，林業(yè)規(guī)劃面臨著如何融入“一張藍(lán)圖、一個標(biāo)準(zhǔn)、一個系統(tǒng)”中，解決空間性規(guī)劃重疊沖突，實現(xiàn)林地資源的保護(hù)和永續(xù)利用目標(biāo)的問題?！岸嘁?guī)合一”并非簡單的空間數(shù)據(jù)合并，而是體現(xiàn)了政府對國土空間的功能定位。本文就以金華市婺城區(qū)森林資源 “一張圖”建設(shè)時，如何解決與該區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其它專項規(guī)劃沖突和遇到的問題進(jìn)行探討，以期拋轉(zhuǎn)引玉，及早商議對策。

1 婺城區(qū)多規(guī)總體情況

目前，婺城區(qū)規(guī)劃種類繁多，包括政府發(fā)展規(guī)劃：如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃等；總體規(guī)劃：如主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等；其它行業(yè)專題規(guī)劃：如林地保護(hù)利用規(guī)劃等。婺城區(qū)作為縣級行政單位，包括了所有的規(guī)劃類型。各種規(guī)劃由于編制目的、編制標(biāo)準(zhǔn)、主體單位等的不同，規(guī)劃之間缺少協(xié)調(diào)，造成規(guī)劃實施困難。林地保護(hù)利用規(guī)劃屬于行業(yè)專題規(guī)劃，在實施過程中，也存在著一些不協(xié)調(diào)情況，甚至是沖突，如林地與基本農(nóng)田重疊、公益林與主體功能不符等。

2 婺城區(qū)森林資源“一張圖”建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 森林資源“一張圖”建設(shè)情況

林地“一張圖”是林地保護(hù)利用規(guī)劃的空間體現(xiàn)，婺城區(qū)2010年建成林地“一張圖”，2014年起開展林地年度變更，為政府部門進(jìn)行各種考核及林業(yè)管理、規(guī)劃決策服務(wù)。為解決林業(yè)各部門之間數(shù)出多門現(xiàn)象，以及同其他部門的空間沖突，特別是同土地利用總體規(guī)劃的沖突，婺城區(qū)對林地“一張圖”外沿進(jìn)行了延伸，建立森林資源“一張圖”，于2015年-2016年間開展了新一輪本底調(diào)查，不但實現(xiàn)了重點生態(tài)公益林界定成果等林業(yè)各部門之間的數(shù)據(jù)統(tǒng)一，同時實現(xiàn)了同土地利用總體規(guī)劃等其他行業(yè)間的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)。

2.2 森林資源“一張圖”建設(shè)中存在的問題

森林資源“一張圖”是林業(yè)管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。由于在建設(shè)過程中，在同其他行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)時優(yōu)先滿足本部門標(biāo)準(zhǔn)，存在一定的局限性，實踐中也出現(xiàn)了一些問題。

（1）與國土規(guī)劃沖突。婺城區(qū)現(xiàn)有國土面積 139137 hm2，林地面積 85131.1 hm2，其中國土與林業(yè)共同認(rèn)定為林地面積82835.1 hm2，占林地面積97.3%。在2016年森林資源“一張圖”建設(shè)時解決了重點公益林與國土地類的沖突問題，但通過與2015年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析，商品林地中與國土地類尚有差異圖斑4792個，地類沖突面積達(dá)2296.0hm2，其中基本農(nóng)田沖突面積554.3hm2。主要地類為園地的重疊面積 1544.3hm2，耕地的重疊面積558.9hm2，兩個類型占沖突總面積的 91.6%，詳見表1。

表1 婺城區(qū)林業(yè)與國土地類沖突一覽表 單位：個，公頃

（2）生態(tài)紅線沖突。主要表現(xiàn)在林地保護(hù)方面，“一區(qū)兩園”規(guī)劃未全部列入“一張圖”管理，造成一些自然保護(hù)地、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)未能列入生態(tài)紅線保護(hù)范圍。如婺城區(qū)東方紅省級森林公園，擬建設(shè)的金華南山自然保護(hù)區(qū)、婺城區(qū)銀嶺省級森林公園、婺城區(qū)莘畈溪-厚大溪省級濕地公園都未全部納入生態(tài)紅線管控范圍。

（3）資源管理沖突。依據(jù)婺城區(qū)2015年林權(quán)勘界成果，與國土地類沖突中，有林權(quán)證的2001.0hm2，占沖突總面積的87.15%。這部分林地依不同的行業(yè)法規(guī)，林業(yè)部門、國土管理部門均可管理，由此產(chǎn)生部門職權(quán)邊界交叉。如現(xiàn)行的農(nóng)用設(shè)施用地，一般在國土的園地地類上，農(nóng)業(yè)主體只要按規(guī)定條件向國土、農(nóng)業(yè)部門備案，但對林業(yè)部門而言就需要依法辦理占用林地審批，造成部門監(jiān)管、執(zhí)法事權(quán)的沖突。

（4）土地用途沖突。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地、新農(nóng)村建設(shè)等都占用了一定規(guī)模的耕地。為耕地的占補(bǔ)平衡，國土部門向以林地為主體的低丘緩坡地帶進(jìn)行耕地墾造，使林地保護(hù)利用面臨較大壓力。

（5）生態(tài)功能區(qū)與林農(nóng)利益沖突。婺城區(qū)森林資源主要集中在南部山區(qū)的沙畈、瑯琊、塔石、嶺上、莘畈、箬陽、安地等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，林地面積 61856.6 hm2，占全區(qū)林地面積的72.6%。這一區(qū)域又是金華市區(qū)5個“大水缸”的水源涵養(yǎng)保護(hù)生態(tài)功能區(qū)。隨著公益林保護(hù)力度的加強(qiáng)、天然林商業(yè)性禁伐，功能區(qū)林業(yè)生產(chǎn)空間進(jìn)一步壓縮，林木采伐等經(jīng)營活動受到制約，引發(fā)了林農(nóng)利益的沖突。

3 婺城區(qū)森林資源“一張圖”與其他規(guī)劃沖突的原因分析

森林資源“一張圖”與其他規(guī)劃沖突，主要原因有規(guī)劃指標(biāo)、審批權(quán)限、分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限等。

3.1 規(guī)劃指標(biāo)不同

每個行業(yè)都有其規(guī)劃指標(biāo)，土地規(guī)劃的主要指標(biāo)是建設(shè)用地總量不能突破、耕地保有量不能減少、基本農(nóng)田不得隨意變動；林業(yè)規(guī)劃的主要指標(biāo)是林地保有量不減少、森林覆蓋率不降低、森林活立木蓄積量有所增加、生態(tài)公益林不得隨意變動。所有的規(guī)劃按照相應(yīng)指標(biāo)展開。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，一些地類被建設(shè)占用，當(dāng)耕地或林地被建設(shè)占用時，按照相應(yīng)法律法規(guī)，必須補(bǔ)足相應(yīng)的占用面積。對于一般縣級轄區(qū)，其土地面積總量是不變的，只能在各個地類之間變動。經(jīng)過30多年的改革開放，隨著法律法規(guī)的不斷完善，執(zhí)行力度逐漸加大，地類之間的變動限制也越來越難，行業(yè)之間的相互牽制也越來越大。

對于規(guī)劃指標(biāo)考核，目前仍然是各行業(yè)各自為政，如建設(shè)項目占用耕地時，補(bǔ)充耕地的主要來源是林地；林地被墾造為耕地后，因有林權(quán)證，林業(yè)部門仍然確認(rèn)為是林地，而造成新的沖突。

3.2 規(guī)劃的審批權(quán)限不同

各種規(guī)劃審批權(quán)限不同，也是造成規(guī)劃沖突的原因之一。規(guī)劃的審批權(quán)限不同，造成了一些地類或空間位置的重疊。如村鎮(zhèn)規(guī)劃，只需鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的批準(zhǔn)即可，有時就沒考慮土地規(guī)劃與林地規(guī)劃，最后出現(xiàn)違法占用，或者調(diào)整土地規(guī)劃或林地規(guī)劃去適合村鎮(zhèn)規(guī)劃。

有些規(guī)劃有其行業(yè)特殊性，沒有過多考慮其他規(guī)劃，如交通規(guī)劃。交通規(guī)劃的編制、落實到實施，不可避免地會與土地規(guī)劃等有沖突，即使在土地規(guī)劃中考慮了交通規(guī)劃，也只是規(guī)劃大概線路，在具體實施時交通路線或設(shè)施空間位置仍會變化較大，需要調(diào)整規(guī)劃。

3.3 規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)不同

各行業(yè)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃地類，空間數(shù)據(jù)作為編制行業(yè)規(guī)劃的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。各行業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)不同，對地表及其附著物的位置和自然屬性等認(rèn)識也不盡相同。最典型的是土地調(diào)查地類和林業(yè)調(diào)查地類，執(zhí)行不同的地類分類標(biāo)準(zhǔn)，土地調(diào)查中有園地地類，而林業(yè)資源調(diào)查中沒有該地類。土地調(diào)查時一些圖班區(qū)劃為園地或耕地，但林業(yè)部門則依據(jù)頒發(fā)過林權(quán)證而區(qū)劃為林地。因此，在“多規(guī)合一”時如何確認(rèn)地類也是值得探討的問題。

3.4 規(guī)劃期限不同

不同行業(yè)的規(guī)劃期限不同，目前國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃通常為五年規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃一般十年以上，林地保護(hù)利用規(guī)劃一般為十年，其他林業(yè)規(guī)劃一般為五年。當(dāng)“多規(guī)合一”時，需要協(xié)調(diào)因規(guī)劃期限不同而發(fā)生的沖突。規(guī)劃期限不同，代表著基本情況調(diào)查的時間差異，且當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)狀況、調(diào)查手段、規(guī)劃目標(biāo)不同。社會經(jīng)濟(jì)狀況改變，規(guī)劃目標(biāo)也必須隨之改變。如以前的林業(yè)規(guī)劃，注重的是林業(yè)產(chǎn)出，兼顧資源保護(hù)、永續(xù)利用，現(xiàn)今的林業(yè)規(guī)劃，則注重的是林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，如生態(tài)公益林保護(hù)，天然林禁伐，以及“一區(qū)兩園”建設(shè)，關(guān)注的是“青山綠水”。

4 婺城區(qū)森林資源“一張圖”建設(shè)的策略

“多規(guī)合一”的有序推進(jìn)，對森林資源“一張圖”提出新的內(nèi)涵和要求，林業(yè)主管部門應(yīng)針對新時期林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)要求和現(xiàn)有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃實際，提前介入“多規(guī)合一”前期準(zhǔn)備工作，構(gòu)建銜接婺城區(qū)域“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的森林資源“一張圖”基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)。

4.1 全面梳理林業(yè)規(guī)劃，查找規(guī)劃沖突問題

首先，在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)全面梳理各類林業(yè)規(guī)劃，查找林業(yè)內(nèi)部規(guī)劃與森林資源“一張圖”差異圖斑和規(guī)劃目標(biāo)不一致問題，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，消除差異圖斑。其次，主動對接婺城區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃，找出沖突圖斑，分析評價沖突原因。

4.2 堅持問題導(dǎo)向，開展林地資源保護(hù)利用需求大調(diào)研

深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村，開展城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村居民點、農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施擬使用林地情況等調(diào)研，提出問題清單和解決方案，全面掌握鄉(xiāng)村、部門對林地保護(hù)利用的需求狀況。

4.3 以“三區(qū)三線”為主線，合理調(diào)整林業(yè)規(guī)劃指標(biāo)

根據(jù)婺城區(qū)生態(tài)、生產(chǎn)、生活三個空間構(gòu)架，以及基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鄉(xiāng)發(fā)展控制紅線，科學(xué)界定婺城區(qū)各類林業(yè)自然保護(hù)地、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)保護(hù)生態(tài)空間和林業(yè)生產(chǎn)空間，合理調(diào)整林業(yè)約束性指標(biāo)，統(tǒng)一制定林業(yè)規(guī)劃近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。

4.4 建立協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，妥善處理部門規(guī)劃沖突

林業(yè)部門應(yīng)主動將林地利用需求、規(guī)劃沖突圖斑和解決方案，以及林業(yè)規(guī)劃目標(biāo)與有關(guān)部門對接，將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，優(yōu)先服從上位規(guī)劃，協(xié)商解決規(guī)劃沖突。

4.5 探索集體林地地役權(quán)改革試點，解決林農(nóng)利益沖突矛盾

婺城區(qū)尚有3549.6hm2林業(yè)生態(tài)保護(hù)區(qū)未列入生態(tài)補(bǔ)償范圍，通過集體林地地役權(quán)改革，建立科學(xué)合理的地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和社區(qū)共管機(jī)制，使未列入生態(tài)補(bǔ)償范圍的林農(nóng)得到林地地役權(quán)補(bǔ)償，實現(xiàn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)自然資源的統(tǒng)一高效管理，加快鄉(xiāng)村振興步伐，促進(jìn)保護(hù)區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)。

總之，“多規(guī)合一”涉及眾多部門，必須在婺城區(qū)政府規(guī)劃決策機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，林業(yè)部門積極參與“多規(guī)合一”改革工作。在統(tǒng)一國土空間規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)婺城區(qū)國土空間規(guī)劃及林業(yè)上位規(guī)劃要求，加快完善森林資源“一張圖”建設(shè)，提出近期和遠(yuǎn)期林業(yè)規(guī)劃目標(biāo)建議，實現(xiàn)婺城區(qū)“多規(guī)合一”的有效銜接。.