王 偉

(北京新興華安智慧科技有限公司，北京 100070)

在我國現(xiàn)行管理體制下，我國對土地、水流、森林、山嶺、草原、海洋、礦產(chǎn)資源等自然資源實行部門化專項管理，這為我國自然資源保護、自然資源的開發(fā)利用、提高生態(tài)保護地的社會效益提供了專業(yè)化的保障，大幅度縮小了我國與發(fā)達國家對自然資源生態(tài)保護和開發(fā)利用的差距。但與此同時，由于我國對自然資源生態(tài)長期處于有限性保護、過度無序性開發(fā)等情況的存在，以及自然資源本身的類型多樣性、生態(tài)復雜性，導致我國對自然資源生態(tài)的管理很長一段時間內(nèi)處于低水平階段。雖然各項自然資源保護利用的基本制度已經(jīng)建立，基本上搭建起了自然資源產(chǎn)權(quán)體制化的工作框架，但遠遠不能滿足實踐中的操作需要，特別是國家尚未出臺統(tǒng)一的自然資源類型的分類指標體系，造成試點工作中從國土、林業(yè)、水利、農(nóng)牧、環(huán)保等部門收集的數(shù)據(jù)因分類標準存在差異而無法建立統(tǒng)一標準數(shù)據(jù)集，為試點工作的開展帶來了不少困難。為此筆者在深入實踐青海、江蘇、貴州、陜西等省(區(qū))的國家試點工作后，結(jié)合國家試點工作任務的要求，探索了如何建立統(tǒng)一的自然資源類型的分類指標。

1 國內(nèi)外對自然資源概念認知的發(fā)展歷程

自人類建立文明社會以來，人類對自然資源的認識和利用就隨著社會的不斷發(fā)展而不斷加深。但對自然資源認知和概念的建立，直到20世紀70年代，才逐步形成，目前仍處在不斷發(fā)展和完善過程當中。自然資源是一個富源性、集合性的名詞,所涉及的內(nèi)涵與范疇廣闊。自然資源作為人類文明產(chǎn)生與發(fā)展最基礎的物質(zhì)基礎，各類學科已將自然資源作為重要的研究對象。由于各學科研究的側(cè)重點和方向不同,導致對自然資源的科學定義及其內(nèi)涵也不近相同。

早期對自然資源的研究來自于地理學研究。地理學家金梅曼在《世界資源與產(chǎn)業(yè)》一書中指出，無論是整個環(huán)境還是其某些部分，只要它們能(或被認為能)滿足人類的需要，就是自然資源。他的“自然資源”是一個主觀的、相對的、從功能上看的概念。20世紀80年代中期，我國一些學者給自然資源下的定義是：“自然資源是指存在于自然界中能被人類利用或在一定技術、經(jīng)濟和社會條件下能被利用來作為生產(chǎn)、生活的物質(zhì)、能量的來源，或是在現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展水平和研究條件下，為了滿足人類的生產(chǎn)和生活需要而被利用的自然物質(zhì)和能量”[1]。我國著名地理學家牛文元給自然資源下了如下定義：人在自然介質(zhì)中可以認識的、可以萃取的、可以利用的一切要素及其組合體，包含這些要素相互作用的中間產(chǎn)物或最終產(chǎn)物；只要它們在生命建造、生命維系、生命延續(xù)中不可缺少，只要它們在社會系統(tǒng)中能帶來合理的福祉、愉悅和文明,即稱之為自然資源?！兜乩韺W詞典》給出的解釋是：“泛指在多種自然要素綜合作用下形成的資源”[2]。《人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學》中對自然資源的定義為：“自然資源是不依賴人力而天然存在于自然界的有用的物質(zhì)要素”[3]?！蹲匀毁Y源學原理》中對自然資源的定義為：“自然資源是人類能夠從自然界獲取以滿足其需要與欲望的任何天然生成物及作用于其上的人類活動結(jié)果,或可認為自然資源是人類社會生活中來自自然界的初始投入”[4]。這一概念拓寬和加深了人們對自然資源理解的廣度和深度。2016年，我國在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中提出要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進行確權(quán)登記”，這是我國首次從自然資源產(chǎn)權(quán)制度建立的層面，對自然資源的范疇進行了定義。

2 自然資源評價標準統(tǒng)一認定的必要性

2.1 “山水林田湖草”生命共同體科學評價與系統(tǒng)管理的需要

黨的十八大以來，特別是中央全面深化改革領導小組第三十七次會議上強調(diào)“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”?！吧剿痔锖萆餐w”需要從統(tǒng)一的認知范疇、評價范疇等方面進行一體化多維度評價。只有建立自然資源類型統(tǒng)一的分類指標標準，界定清楚各類自然資源的定義范疇，“山水林田湖草生命共同體”才能在同一維度上得到科學、有效的精細化管理。

2.2 完善我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的需要

自然資源產(chǎn)權(quán)的明晰與法定確認，是一國經(jīng)濟增長與發(fā)展的決定性因素[5]。按照國務院整合不動產(chǎn)登記職責和“四統(tǒng)一”的要求，要加快推進土地、礦產(chǎn)、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂(濕地)、水流等的統(tǒng)一登記工作，只有建立統(tǒng)一的類型分類指標體系，才能明確各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體、內(nèi)容、范圍和權(quán)益，明確自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的邊界，為自然資源產(chǎn)權(quán)的保護以及自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用奠定基礎。

2.3 保障國家自然資源安全的需要

自然資源安全的保障是一項系統(tǒng)性的復雜工程，貫穿于自然資源的生態(tài)保護、生態(tài)補償、開發(fā)利用的全過程。保障自然資源的安全，需要打破原有標準不一、管理分散的局面，尤其是建立統(tǒng)一的分類指標管理體系。建立好統(tǒng)一的類型分類指標體系，才能對自然資源進行科學的生態(tài)空間規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)界定、質(zhì)量評估、生態(tài)保護、資源開發(fā)利用等工作，才能明確自然資源所有者、使用者、監(jiān)管者等各類責任主體，明確其在自然資源產(chǎn)權(quán)行使、開發(fā)利用和保護等方面享有的權(quán)利及依法應當承擔的責任和義務，最終做好我國的自然資源安全保障工作。

3 自然資源類型分類標準

自然資源類型分類標準需要按照資源對于生態(tài)系統(tǒng)的重要程度及經(jīng)濟價值確定認定。自然資源類型可按照三級進行分類：一級類為自然資源類別；二級類為土地利用現(xiàn)狀分類；三級類為行業(yè)分類。筆者重點針對水流、草原、森林、荒地、灘涂、已探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的分類以及濕地的歸類方法進行闡述。

3.1 水流資源的分類標準

水流資源是指地球上目前和近期人類可直接或間接利用的水，包括經(jīng)人類控制并直接可供灌溉、發(fā)電、積水、航運、養(yǎng)殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、海、井、泉等水體，具體分類標準見表1。

3.2 森林資源的分類標準

根據(jù)森林及林業(yè)等相關文件規(guī)定，森林的土地類型是根據(jù)土地的覆蓋和利用狀況綜合劃定的類型。此次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作，參考《國家森林資源連續(xù)清查技術規(guī)定》[6]及森林、林業(yè)行業(yè)標準，結(jié)合依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》[7]，可制定如表2所示的森林資源分類標準。

3.3 草原資源的分類標準

以《土地利用現(xiàn)狀分類》為基礎，參考草原行業(yè)分類方法，去除不動產(chǎn)登記的人工草原，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》中“各省可根據(jù)本省情況在全國統(tǒng)一的二級地類的基礎上根據(jù)從屬關系續(xù)分三級類”的規(guī)定，在《土地利用現(xiàn)狀分類》中再增設一個三級地類“灌叢草地”，歸入二級地類天然草地中。天然草原分類情況見表3。

3.4 荒地資源的分類標準

目前，我國自然資源管理部門對于荒地沒有專業(yè)的定義和分類，也沒有相應的調(diào)查規(guī)程，考慮到其本身的特征和自然資源價值，將根據(jù)地面表層性質(zhì)的不同，本次荒地的類型分類可分為荒草地、鹽堿地、沙地、裸地等4類，荒地分類情況見表4。

表1 水流分類表

表2 森林分類表

表3 草原分類表

3.5 灘涂資源分類

灘涂是海灘、河灘和湖灘的總稱，指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶，河流湖泊常水位至洪水位間的灘地，時令湖、河洪水位以下的灘地，水庫、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位間的灘地面積。此次自然資源調(diào)查，主要參考土地利用現(xiàn)狀分類標準中對灘涂的分類方案(表5)。

3.6 已探明儲量的礦產(chǎn)分類標準

此次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作是對已探明儲量礦產(chǎn)的分類標準，可結(jié)合礦產(chǎn)的儲量登記庫及礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)庫，參照《礦產(chǎn)資源分類細目》，確定主要的已探明儲量的礦產(chǎn)資源分類標準(表6)。

3.7 濕地資源的歸類

依照《土地利用現(xiàn)狀分類》，參考國家濕地行業(yè)分類標準，考慮濕地與水流和灘涂分類的關系，在定義上，濕地與水流、灘涂定義存在極大的重疊，筆者將濕地歸入“濕地類”的土地利用現(xiàn)狀分類中，見表7。

表4 荒地分類表

表5 灘涂分類表

表6 已探明儲量的礦產(chǎn)分類表

表7 濕地歸類表

4 結(jié) 語

綜上所述，自然資源類型統(tǒng)一分類指標體系是一項內(nèi)容復雜、系統(tǒng)性強、亟待建立國家標準的戰(zhàn)略性問題。自然資源的概念已經(jīng)逐步清晰，但我國尚缺乏一套完整的、統(tǒng)一的自然資源類型分類指標體系。這一基礎工作的建立，是其他自然資源工作開展的科學基礎和有力基石，它不僅影響到我國的自然資源生態(tài)保護、開發(fā)利用、資產(chǎn)監(jiān)管，更會影響到我國生態(tài)文明建設推進的進程，乃至影響到我國自然資源的戰(zhàn)略安全。在國家層面建立一套統(tǒng)一的自然資源類型分類指標體系，將實現(xiàn)“山水林田湖草生命共同體”及其他自然資源在生態(tài)保護、開發(fā)利用和資產(chǎn)監(jiān)管等方面工作的體系化、法制化開展。我國只有推進自然資源類型分類指標體系建設的基礎工作，才能有效推動我國生態(tài)文明建設，實現(xiàn)各行各業(yè)的綠色發(fā)展，建設美麗中國。

[1] 李文華,沈長江.自然資源科學的基本特點及其發(fā)展的回顧與展望[M]∥自然資源研究的理論與方法.北京:科學出版社,1985.

[2] 地理學詞典編委會.地理學詞典[M].上海:上海辭書出版社,1983:317-318.

[3] 鐘水映,簡新華.人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學[M].北京:科學出版社,2005:171.

[4] 蔡運龍.自然資源學原理[M].北京:科學出版社,2000:185-187.

[5] 阿瑟·劉易斯.經(jīng)濟增長理論 [M].周師銘等譯.北京:商務印書館,1994:7-8.

[6] 國家林業(yè)局.國家森林資源連續(xù)清查技術規(guī)定[S].北京:中國標準出版社,2014.

[7] 中國標準化委員會.土地利用現(xiàn)狀分類[S].北京:中國標準出版社,2017.