王吉騰 原志偉 王俊鈞 李發(fā)展 蘇茂文

（1.榮成出入境檢驗檢疫局 山東榮成 264200；2.山東出入境檢驗檢疫局）

1 前言

隨著經濟全球化步伐不斷推進，國家和社會各界對口岸部門的監(jiān)管把關服務和口岸通關效率要求越來越高。中央經濟領導小組要求各部門改善外貿自由化、便利化條件，切實解決進出口環(huán)節(jié)制度性成本高、檢驗檢疫和通關流程繁瑣的問題。我國為世界第一大出口國和第二大進口國，2016年我國進出口食品農產品1 845.6億美元，其中進口1 115.7億美元，如何在業(yè)務量持續(xù)增長的客觀情況下，更好地履行把關服務職能？這就要求我們探索現有模式的不足之處，找出影響大通關的因素。高玉潮等[1]分析了涉臺檢驗檢疫政策法規(guī)和通關監(jiān)管模式的現狀和存在問題，并提出相應的建議；林光龍等[2]分析了自貿背景下實現出入境檢驗檢疫高效與便捷；郭永泉等[3]通過矩陣博弈設計出海關與檢驗檢疫區(qū)域通關的最佳方案；胡蓉等[4]通過建模和分析流程鏈，提出上海海關通關流程再造方案。目前對進口食品農產品口岸通關流程的研究多集中于港口物流和海關查驗，而關于檢驗檢疫通關流程的探討研究較少。本文在調研進口食品農產品檢驗檢疫通關流程的基礎上，對現有的環(huán)節(jié)進行剖析，找出影響通關效率的原因，并提出改進建議；以期為檢驗檢疫部門的體制創(chuàng)新和流程再造研究提供理論依據。

2 進口食品農產品檢驗檢疫通關流程現狀

流程是檢驗檢疫業(yè)務最基本的運作支撐點。中國電子檢驗檢疫業(yè)務系統（以下簡稱ECIQ）是覆蓋全國各級檢驗檢疫機構及其工作人員的操作系統。目前進口食品農產品檢驗檢疫通關流程運行情況見圖1。

2.1 動植物檢疫審批

依據《進出境動植物檢疫法》及其實施條例以及國家有關規(guī)定對需要審批的產品，辦理檢疫審批。

2.2 受理報檢

由檢務部門對報檢材料進行審核，對符合要求的，受理企業(yè)報檢、簽發(fā)通關單發(fā)送海關，然后轉單至施檢部門。

2.3 接單和分單

由施檢部門安排專人及時接單并分到各科，由科長根據科室人員分工和工作量合理分單。

圖1 進口食品農產品檢驗檢疫通關流程圖

2.4 審單核放

施檢接單后對報檢單據進行完整性、真實性審核，按接單順序對貨物放行。對于需要辦理檢疫許可的還要通過《許可證核銷系統》核銷本批報檢的使用數量，審核合格后與企業(yè)聯系，確認現場查驗時間。

2.5 現場查驗

運輸工具和貨物外包裝經檢疫處理后，施檢人員在入境口岸或檢驗檢疫部門指定或認可的監(jiān)管場所對貨物進行現場查驗，并填寫記錄?，F場查驗內容主要包括貨物檢驗、貨物檢疫、貨物鑒定、木質包裝檢疫、集裝箱檢疫、衛(wèi)生檢疫等。查驗合格后，根據國家質檢總局文件要求和ECIQ主干系統檢驗標記，抽樣送實驗室檢測；不需要抽樣檢測的直接予以放行?，F場查驗不合格的，出具不合格證明；涉及安全、健康、環(huán)保項目不合格的，責令當事人銷毀或出具退貨通知；其他項目不合格，可在檢驗檢疫機構監(jiān)督下進行技術處理，重新檢驗合格后，方可銷售、使用。

2.6 取送樣

進口食品農產品依據 《年度國家進口食品安全監(jiān)督抽檢計劃》《專項進口食品安全監(jiān)督抽檢計劃》《國門生物安全檢測工作》《年度進出口食用農產品和飼料安全風險監(jiān)控計劃實施方案》和ECIQ主干系統檢驗標記實施抽樣檢驗。施檢人員填寫相關取送樣單，將樣品送至實驗室進行檢測。

2.7 實驗室檢測

實驗室檢測根據送檢項目出具實驗室檢測報告。最長時限為10個工作日 （送至省外的檢測，以實際檢測為準）。

2.8 結果

2.8.1 現場查驗結果處置

現場查驗結果處置見2.5。

2.8.2 經實驗室檢測合格的予以放行，檢測不合格的處置同現場查驗。

2.9 結果登記、擬制證稿、轉單

根據現場查驗情況和送檢結果，在ECIQ系統中進行結果登記并擬制證稿；對檢出疫情的，在疫情信息上報系統中登記。檢出不合格的貨物，同時上報風險預警及不合格系統。最后將整票單據轉至檢務部門。

2.10 出證及歸檔

檢務制證人員完成繕制并核簽證書后歸檔。

3 進口食品農產品檢驗檢疫通關流程存在問題

受通關節(jié)點銜接、施檢對象多元、施檢總量增長、檢驗標準多樣、檢測手段復雜和檢驗人力資源有限等限制，目前檢驗檢疫通關流程中仍存在一些問題。

3.1 法規(guī)不完善，環(huán)節(jié)銜接存在時限斷檔期

按照《出入境檢驗檢疫報檢規(guī)定》第十八條“對入境貨物，應在入境前或入境時向入境口岸、指定的或到達站的檢驗檢疫機構辦理報檢手續(xù)”，為避免產生滯港費，企業(yè)通常提前報檢；貨物運抵存儲場所后，企業(yè)應聯系檢驗檢疫部門實施檢驗檢疫；現場查驗不合格可技術整改的，企業(yè)整改合格后實施二次查驗；但目前尚無法規(guī)對提前報檢時限、企業(yè)聯系檢驗檢疫部門開檢時限、企業(yè)完成整改的時限作出規(guī)定。

3.2 對法規(guī)理解不同，執(zhí)法尺度不一

盡管檢驗檢疫部門對進口食品農產品采取垂直式管理體制，客觀上有利于建立統一的標準，但各部門在法規(guī)細節(jié)執(zhí)行中具有差異性，風險評估等未轉化為具體法規(guī)，未形成全國統一的實施機制[5]。個別部門對“其他要求”和“隨附其他單據”要求過嚴。例如：不同口岸對報檢材料中的 “進口食品應當隨附的其他證書或證明文件”理解不同，對不同進口產品需隨附其他材料的理解也不盡相同。

3.3 人工干預，多抽多檢，導致部分進口企業(yè)選擇口岸進口

檢驗檢疫部門整體上對標準和文件要求執(zhí)行較嚴格，但受區(qū)域限制，風險分析結果未全國統一，存在ECIQ系統未抽中但人工干預送檢的情況。有的口岸對酒類和即食預包裝食品首次進口全項目檢測。有的口岸送檢產品經風險分析，人為增加了檢測項目，導致實驗室檢測周期增加，通關流程增加。

3.4 業(yè)務量不均衡，口岸超負荷運轉而內地資源閑置

為加強口岸檢驗檢疫能力建設，規(guī)范管理，有效控制進口疫情風險，肉類、冰鮮水產品、水果、糧谷、種苗等食品農產品要求從指定口岸進口。但受限于指定口岸的獲批數量及種類，上述產品進口過于集中，造成口岸超負荷運轉而內地資源閑置。

3.5 節(jié)點過于集中，現場查驗環(huán)節(jié)成為通關瓶頸

進口食品農產品要求批批查驗，但查驗場地分散、人員不足反而拖延了驗放時間。例如低溫凍柜需供電制冷，查驗場地和設施受限，按現行批批查驗的分散查驗流程進行，效率較慢，也增加了企業(yè)的通關成本（冷凍集裝箱的使用費、港區(qū)堆存費、滯港費等）。進口食品農產品批批查驗不符合國際通行做法，在進口貿易快速增長的情況下，批批查驗和快速通關矛盾凸顯。

3.6 其他因素影響通關

代理報檢，檢驗檢疫與實際貨主聯系不上，只能通過代理報檢企業(yè)中間傳遞；實驗室系統出具檢測結果后，ECIQ暫無定向推送功能，送檢部門不能第一時間得知實驗室檢測結果，耽誤合格評定和簽證放行；港口貨物裝卸費用較高，裝卸效率較低；企業(yè)因納稅、運輸、不需《入境貨物檢驗檢疫證明》等問題導致貨物不具備開檢條件，未及時聯系檢驗檢疫；海關布控抽中查驗或查扣貨物等原因也影響了貨物通關速度。

4 改進建議

4.1 轉變思想觀念，增強服務意識

檢驗檢疫要準確把握政策和文件要求，提高對規(guī)定的理解和認知程度，處理好工作質量與服務效率之間關系。改革的步子邁得再大一些，措施落地再快一些，突破上級規(guī)定的，要進行風險評估，積極轉化為政策支持，評估為可行的措施和做法，要主動作為，在一定范圍先行先試。檢驗檢疫要勇于擔當，支持業(yè)務改革，展現承擔責任的魄力。

4.2 突出主體核心業(yè)務，實施流程再造

開展流程再造，調整崗位、職責和制度要求。改變施檢人員固定企業(yè)、場站等的“包干式”工作方式，圍繞提升口岸通關效率建設，開展流程的刪減、合并，實施流程再造，并且進一步突出業(yè)務改革的系統性，即從整個業(yè)務流程、崗位、部門、職責、制度等方面，系統的考慮如何優(yōu)化流程、提升效率。理順接口，明確檢務、施檢和檢測部門之間的職責。檢務部門能做到一次性審單，一次性告知企業(yè)整改，及時證稿繕制、簽發(fā)和業(yè)務檔案歸檔等；施檢部門能夠做到及時查驗，快速抽采和傳遞樣品、及時進行合格評定和擬制證稿等；實驗室能夠加快檢測速度、及時出具檢測報告、報告結果即時查詢等。通過提升檢驗檢疫內部各工作環(huán)節(jié)的銜接性，最大限度壓縮單據的流程時限。

4.3 改變進口食品農產品批批查驗

進一步加強風險管理，在內部設置統一執(zhí)行標準，依據貿易量、進口產品類別、進口時間長短、進口商備案系統記錄和既往的貿易銷售記錄對進口商和收貨人實施“誠信等級分類管理”、對進口食品農產品實施“風險等級分級管理”；對不同誠信等級和不同風險等級實施有差別查驗比例，對誠信等級較高的企業(yè)和中低風險產品實行快速核放。增設綠色通道，對高風險產品實施標準工作流程，對低風險產品采用簡易化工作流程。

4.4 試行集中查驗，快速通關

建議企業(yè)將貨物運抵至集中查驗場，檢驗檢疫人員實施全天候駐點查驗，隨到隨驗。將集中查驗和分散查驗相結合，允許企業(yè)根據貨物不同、需求不同，自由選擇查驗模式。完善關檢聯合驗放模式，積極實施共同檢驗，降低企業(yè)泊港費用和二次吊箱費用。

4.5 合理前推后移檢驗業(yè)務，試行“無水港”通關查驗

試行“口岸初篩、快檢快放”，將部分查驗業(yè)務分流到內地，在物流集散地、流向地等樞紐地區(qū)建立倉儲設施，設立中西部地區(qū)二線查驗點，從一線港口直通到二線轄區(qū)倉庫現場集中查驗，形成無縫對接冷鏈物流模式和“人等貨”的口岸隨到隨查模式，積極服務具有一定規(guī)模的低溫凍庫和產品批發(fā)市場，有效緩解港區(qū)查驗場長期超負荷運轉狀態(tài)。

4.6 減少人工干預，降低抽樣送檢比例，實行精準抽檢

進口食品農產品涉及國外生產者、國外代理商、進口代理商、國內進口商、消費者以及第三方檢驗、認證機構等。在現行國家監(jiān)督抽檢計劃的基礎上，結合主體認證情況，做國外出口國、國外生產商、產品風險等級等多維度的計劃設定，綜合后續(xù)監(jiān)管和大通關地的監(jiān)控信息共享，進行聯網布控，實施精準的監(jiān)督抽檢計劃。針對目前ECIQ系統的布控檢測類別并未覆蓋所有海關商品編碼（HS編碼）和檢驗檢疫商品代碼（CIQ代碼）、系統檢測項目存在與國家監(jiān)督抽檢計劃或實際貨物不匹配的情況，由國家質檢總局規(guī)范可進行人工干預抽檢的幾種情況，便于全國統一執(zhí)行。同時做好總結和風險分析，引導管理資源向高風險項目傾斜，對于多年未檢出的項目，或系統未抽中的產品盡量減少實驗室檢驗，避免大量無效檢測。

4.7 研究高通量快速檢測方法，做到快速檢測和及時反饋

增加批量檢測項目能力，將實驗室檢測周期再壓縮。拓展就近就地檢測，整合港區(qū)實驗室檢測資源，滿足全項目檢測需求，保障大宗進出口產品快速驗放。對ECIQ和實驗室管理系統進行短信功能模塊升級，在報驗登記、計收費、報告出具3個環(huán)節(jié)均可向送檢人員發(fā)送短信通知，實現檢測結果的實時查詢和結果及時推送。

4.8 開發(fā)利用“大數據”，提升管理效能

利用現有業(yè)務平臺，結合社會通信網絡，加強維度廣、體量大、速度快的“大數據”建設。推動“微信放行”等“互聯網+”在檢驗檢疫的應用，構建云審單中心和單據流轉節(jié)點識別系統，合理調配工作任務，做到流程節(jié)點“零等待”，支持風險分析，促進資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮檢驗檢疫專家隊伍的示范作用。運用先進的掃碼技術和大數據管理，做好抽樣送樣和各流程接口之間的銜接，解決內控手續(xù)繁雜的困難，并能及時查詢流程節(jié)點和物流、單據的流轉狀態(tài)。

4.9 提高政策透明度，暢通企業(yè)訴求反饋渠道

加快推進12365指揮中心建設，最大限度的用好“國檢110”，對于企業(yè)訴求、特殊情況和應急事件的處置，做到快速響應、有效控制、圓滿解決，提升檢驗檢疫綜合服務水平。在國家質檢總局層面，統一制定投訴舉報管理辦法，明確行政相對人；堅持以法律為準繩，以事實證據為基礎，統一部署有效應對，確保公平公正[6]。通關時間固然是通關效率的重要體現，但通關質量也是不可偏廢的重要方面，如果監(jiān)管不到位，服務再好，速度再快，也是失職。

5 結語

檢驗檢疫是推動進口食品農產品質量提升的重要抓手，也是進口食品農產品口岸通關的關鍵環(huán)節(jié)?！鞍殃P服務”不僅體現了對進口食品農產品正常秩序的維護，同時也需要考慮貿易的便利化和效率問題，不至于使檢驗檢疫監(jiān)管措施造成對進口食品農產品貿易不必要的障礙。檢驗檢疫的通關效率直接影響和制約著“大通關”的效率。為進一步探索完善符合當前形勢的檢驗檢疫通關流程管理模式，本文以“現狀-問題-建議”為框架對進口食品農產品檢驗檢疫通關流程進行了深層次的調研和梳理，并提出了改進建議，向整合要資源，向優(yōu)化要效率，努力使檢驗檢疫成為大通關鏈條上最便捷的一環(huán)。

[1]高玉潮，龔文斌，柳文山.涉臺檢驗檢疫政策法規(guī)、通關監(jiān)管模式研究[J].檢驗檢疫學刊，2013，23（2）：65-68.

[2]林光龍，王祥文，黃超輝，等.自貿背景下如何實現出入境檢驗檢疫高效與便捷[J].管理觀察，2015，36：32-35.

[3]郭永泉.論口岸部門合作和大通關建設[J].開放導報，2016，（3）：70-74.

[4]胡蓉，陳秋琳.海關物流通關流程優(yōu)化研究[J].船海工程，2009，（5）：166-176.

[5]申進忠，李建軍，項大鵬.我國進口食品安全治理法治化論綱[J].檢驗檢疫學刊，2016，26（2）：4-11.

[6]麥慶棠.檢驗檢疫環(huán)節(jié)進口食品投訴舉報的處置應對[J].檢驗檢疫學刊，2017，27（1）：62-64.