肖利軍

郴州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，湖南郴州 423000

從功能角度來說，多規(guī)合一能夠避免規(guī)劃“打架”。部分專家認(rèn)為“合”要解決政府和市場的邊界問題，充分發(fā)揮市場配置資源的作用。同時(shí)，還需要化解中央和地方之間的矛盾，維護(hù)保護(hù)和發(fā)展的良好關(guān)系，進(jìn)而推動生態(tài)文明建設(shè)。除此之外，還需要推進(jìn)國家治理體系以及治理能力現(xiàn)代化。

1 湖南省國土空間規(guī)劃總體目標(biāo)

湖南省國土空間規(guī)劃主要指標(biāo)如表1所示。按照國土空間開發(fā)總體目標(biāo)，即提高國土空間的競爭力，促使協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)人與資源環(huán)境的關(guān)系，依據(jù)“非均衡網(wǎng)絡(luò)開發(fā)模式”，基于開發(fā)戰(zhàn)略思路，即“強(qiáng)化機(jī)核心、點(diǎn)軸支撐、網(wǎng)絡(luò)完善、包容增長、重點(diǎn)推進(jìn)”，建設(shè)開發(fā)基本格局[1]。

表1 湖南省國土空間規(guī)劃主要指標(biāo)

2 “多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系改革分析

2.1 各地市“多規(guī)合一”實(shí)踐探索

2014年9月，由國家發(fā)改委、國土資源部、住建部、環(huán)境部四部委聯(lián)合發(fā)文，于28個(gè)試點(diǎn)城市，開展“多規(guī)合一”探索。試點(diǎn)城市多數(shù)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、社會可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)化發(fā)展為目標(biāo)，構(gòu)建一張規(guī)劃藍(lán)圖，為城市統(tǒng)籌發(fā)展建立平臺。從體系架構(gòu)角度來說，主要分為以下類型：（1） 兩規(guī)合一。以經(jīng)規(guī)為建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城規(guī)和土規(guī)合一，形成空間規(guī)劃體系主體，引導(dǎo)城市發(fā)展。在具體落實(shí)方面，由城市規(guī)劃部門和土地部門相互協(xié)作，編制一張藍(lán)圖，解決多頭管理以及責(zé)權(quán)不清相關(guān)問題。（2） 三規(guī)合一。即經(jīng)規(guī)、土規(guī)、城規(guī)，通過明確管控底線，堅(jiān)持共同執(zhí)法法則，建立協(xié)同平臺，處理三規(guī)編制以及管理矛盾。（3） 綜合規(guī)劃。通過編制綜合規(guī)劃，整合各類規(guī)劃，如城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等，引領(lǐng)城市發(fā)展。按照發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局重大設(shè)施，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促使城市發(fā)展。

2.2 空間規(guī)劃體系改革

“多規(guī)合一”的實(shí)踐，需要規(guī)劃對接，由相關(guān)部門協(xié)商配合，保證城市空間規(guī)劃內(nèi)容保持一致，建立一張藍(lán)圖，釋放建設(shè)用地指標(biāo)，通過建設(shè)信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息公開，提高建設(shè)用地審批效率。從“多規(guī)合一”實(shí)踐探索情況來說，是將“多規(guī)合一”，作為技術(shù)協(xié)調(diào)工作，力求最短時(shí)間內(nèi)緩解規(guī)劃矛盾。不過從實(shí)際情況來說，由于空間規(guī)劃體系過于混亂，使得各類矛盾沒有得到有效的解決?？偟膩碚f，空間規(guī)劃是各項(xiàng)政策的地理表達(dá)，包括經(jīng)濟(jì)政策、社會政策等，具有統(tǒng)一的目標(biāo)以及規(guī)劃體系?？梢哉f，“多規(guī)合一”一張藍(lán)圖建設(shè)是城市空間規(guī)劃體系重構(gòu)的第一步。在國家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展背景下，探索有效協(xié)調(diào)各部門利益的手段，是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要手段。重構(gòu)空間規(guī)劃體系，能夠解決多規(guī)矛盾[2]。

3 空間規(guī)劃體系重構(gòu)導(dǎo)向

3.1 體現(xiàn)差異化政策導(dǎo)向

開展國土空間綜合分區(qū)規(guī)劃，要注重差異化政策引導(dǎo)。以下列分區(qū)為例：（1） 服務(wù)業(yè)和工業(yè)功能區(qū)。基于國土資源利用，將城鎮(zhèn)工礦發(fā)展區(qū)域作為主導(dǎo)區(qū)域，即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)域和人口聚集區(qū)域，分為重點(diǎn)服務(wù)業(yè)和工業(yè)發(fā)展區(qū)域、服務(wù)業(yè)功能區(qū)和工業(yè)發(fā)展區(qū)。在進(jìn)行分區(qū)時(shí)，要注重空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的優(yōu)化。（2） 工業(yè)發(fā)展區(qū)。以能源以及礦產(chǎn)資源開發(fā)為主導(dǎo)的區(qū)域，發(fā)揮礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，利用國土資源。從湖南省實(shí)際情況來看，包括常寧市、衡南縣礦區(qū)等。在區(qū)域內(nèi)要積極鼓勵(lì)充分挖掘工礦用地，控制工業(yè)用地?cái)U(kuò)張。通過合理布局，提高閑置用地的利用率。除此之外，要優(yōu)化城市發(fā)展方式，做好環(huán)境保護(hù)，避免環(huán)境污染和水土流失。

基于“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，要采取以下措施：（1） 構(gòu)建空間規(guī)劃體系；（2） 做好國土開發(fā)空間管制；（3） 做好規(guī)劃實(shí)施的動態(tài)監(jiān)督管理工作；（4） 建立協(xié)調(diào)機(jī)制以及實(shí)施機(jī)制，保證國土規(guī)劃的有效落實(shí)；（5） 做好規(guī)劃宣傳工作。在政策方面，采取土地、人口、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)投資、財(cái)政稅收政策[3]。

3.2 提升政府治理能力導(dǎo)向

空間規(guī)劃體系重構(gòu)，是政府治理體制的重要改革。在進(jìn)行空間規(guī)劃時(shí)，要將推進(jìn)國家治理體系優(yōu)化、治理能力現(xiàn)代化作為工作重點(diǎn)。在進(jìn)行空間規(guī)劃管理體制改革時(shí)，以政府治理體系為導(dǎo)向，做好關(guān)鍵空間資源統(tǒng)籌工作，充分發(fā)揮相關(guān)部門的作用，做好資源調(diào)配工作，發(fā)揮各部門的專業(yè)性以及能動性。提升政府的服務(wù)職能水平，優(yōu)化空間規(guī)劃管理程序，結(jié)合實(shí)際情況，采取管理手段。在具體落實(shí)方面，要做好空間規(guī)劃審批的把控，統(tǒng)一規(guī)劃審批依據(jù)，合理地簡化行政審批流程，完善工作程序，采取有效的方法，提高審批效率。除此之外，要強(qiáng)化政府的權(quán)威性，做好空間規(guī)劃管理，強(qiáng)化執(zhí)行手段，維護(hù)治理秩序。對于不同的規(guī)劃問題，我國已經(jīng)制度了系列規(guī)劃，形成了體系，具體為兩大規(guī)劃系統(tǒng)和九大規(guī)劃系列，如表2所示。

表2 2+9模式

在實(shí)際工作中，需要相關(guān)部門做到有效落實(shí)?？臻g規(guī)劃的具體落實(shí)，是法律法規(guī)在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的具體呈現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地管理等，也是衡量國家治理能力的重要標(biāo)尺，因此要采取立法的形式，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的權(quán)威性，保證規(guī)劃有效落實(shí)。

4 結(jié)語

綜上所述，從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重構(gòu)，要結(jié)合實(shí)際情況，體現(xiàn)差異化政策導(dǎo)向，提升政府治理能力導(dǎo)向。在具體落實(shí)規(guī)劃時(shí)，要積極借鑒其他試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，完善自身的不足，做好空間規(guī)劃體系重構(gòu)，促使各項(xiàng)規(guī)劃的有效落實(shí)。

[1] 謝英挺, 王偉.從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重構(gòu)[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2015（3） .

[2] 何冬華.空間規(guī)劃體系中的宏觀治理與地方發(fā)展的對話——來自國家四部委“多規(guī)合一”試點(diǎn)的案例啟示[J].規(guī)劃師, 2017, 33（2） ：12-18.

[3] 許麗君, 朱京海, 戰(zhàn)明松,等.市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)實(shí)施現(xiàn)狀總結(jié)及展望[J].規(guī)劃師, 2016, 32（s2） .