張芳霖 崔皓

摘要：隨著計算機、數(shù)字化技術在政府公務中的深入滲透，電子文件逐漸成為政務信息主流。但是電子文件生成方便、種類豐富以及傳播快捷等特性，在提高政務處理效率的同時，也造成數(shù)據(jù)壁壘、信息孤島以及信息增量重復等現(xiàn)象。本文針對這些現(xiàn)象，提出面向政務信息共享平臺的數(shù)據(jù)文件中心建設構想，并從數(shù)據(jù)文件中心的概念界定入手，從現(xiàn)實需求、頂層設計、技術支撐三個方面分析建設的可行性，并提出具體的業(yè)務流程和實現(xiàn)策略。

關鍵詞：政務共享數(shù)據(jù)文件中心檔案

Abstract： With the computer and digital technolo？ gy penetrating deeply in the government affairs， the electronic records gradually become the mainstream of the government information. Although the elec？ tronic records are benefit for improving the efficiency of government with generating conveniently， multiply and spreading quickly， they also bring many prob？ lems， like that the data barrier， information island and incremental repetition and so on. This paper puts for？ ward the idea of the data records center oriented the government information sharing platform， starts from the definition and analyzes the feasibility of the con？ struction from three aspects of the reality demand， top-level design， technical support， and presents the concrete design plan.

Keywords： Government information sharing； Da？ ta； Records center； Archives

隨著計算機、數(shù)字化技術在政府公務中的深入滲透，電子文件逐漸成為政務信息主流。一方面，電子文件具有生成方便、種類豐富、傳播快捷等特性，能拓展政府辦公形式，提高政務處理效率；另一方面，因信息資源部門化，以及網(wǎng)上信息安全因素，出現(xiàn)“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”以及信息增量重復等現(xiàn)象。為打破“數(shù)據(jù)壁壘”、消化信息增量，達到信息的真正共享，國內外相關部門及學者一直在研討。但現(xiàn)有研究缺乏對電子文件中心數(shù)據(jù)化的總體討論，特別是針對政務公開背景下的信息資源部門化、利益化以及技術層面的設計研究還顯薄弱。本文擬提出面向政務信息共享平臺的數(shù)據(jù)文件中心的構想，并從數(shù)據(jù)文件中心的概念界定入手，從現(xiàn)實需求、頂層設計、技術支撐三個方面分析建設的可行性，并提出具體的業(yè)務流程和實現(xiàn)策略。

一、數(shù)據(jù)文件中心的概念界定

文件中心是20世紀40年代出現(xiàn)的一種新型文件管理機構，起源于美國。英國檔案學家艾利斯20世紀50年代首次提出文件運動階段觀點，為文件中心奠定理論依據(jù)。文件處于現(xiàn)行文件階段，為滿足機關頻繁利用需求，文件適宜保存在機關內部；但隨著機關利用頻次逐漸減少，文件進入半現(xiàn)行階段，會尋求中間機構加以保管，文件中心或檔案室成為較好的選擇；而當文件處于非現(xiàn)行階段，經(jīng)鑒定有價值的檔案就會移交檔案館保存。但這種文件運動的規(guī)律性在信息化時代，借助于計算機以及網(wǎng)絡生成和讀取電子文件的便利，可實現(xiàn)逆向運行，不同階段的文件與保管場所之間不再是對應關系，這也使得文件中心與機關及檔案館的聯(lián)系更為便利。

本文所述數(shù)據(jù)文件中心的概念，是基于數(shù)據(jù)化電子文件而提出的。數(shù)據(jù)文件中心可以拆分為“數(shù)據(jù)+文件中心”的概念結構。一方面，屬概念仍為文件中心，[1]具備文件中心的檔案化管理功能，也就是傳統(tǒng)文件生命周期所講的文件半現(xiàn)行階段的管理。另一方面，從概念內容來講，主要針對數(shù)據(jù)形式的文件，因而融入數(shù)據(jù)管理的概念和方法，也遵循數(shù)據(jù)共享的理論邏輯。

這種數(shù)據(jù)文件中心不是簡單電子文件的集合中心，而是考慮電子文件總體規(guī)模，更多針對整體數(shù)據(jù)考慮多領域、多平臺、多主體的電子文件使用和管理需求，從整體上尋求政務信息共享的突破。同時，數(shù)據(jù)文件中心保有電子文件因果生成關系，呈現(xiàn)電子文件的社會相關需求，從而突破部門政務管理的數(shù)據(jù)壁壘，克服了傳統(tǒng)文件管理注重文件縱向傳遞的價值周期管理，以及對文件橫向的社會聯(lián)系關注度不夠的弊端。

二、數(shù)據(jù)文件中心作為政務共享平臺的必要性與可行性

（一）必要性：政務公開對信息共享的現(xiàn)實需求

政務公開形成機制以來，各級政府部門進行了積極探索。按文件運動周期歸納，主要有門戶網(wǎng)站、電子文件中心和綜合檔案館三種形式，對提高政府辦公水平、增強政務辦理透明度均起到積極效用，但若想實現(xiàn)政務信息由公開到共享，其全過程管理就存在流程銜接不暢的困難。門戶網(wǎng)站側重反映機關特色，對共享工作支持力度有限；電子文件中心提供電子文件統(tǒng)一管理，但快速增長的電子文件規(guī)模使其疲于規(guī)范管理而無暇顧及共享；綜合檔案館側重進館電子文件長期保存和開發(fā)，對未歸檔電子文件的共享則鞭長莫及。上述現(xiàn)象的產生主要是由于電子文件各階段管理范圍以及利益導向不同造成的，最終導致政府信息資源共享滯后，人民群眾正當?shù)臋n案知情權無法得到保證，因此迫切需要一種全局導向的電子文件管理形式來實現(xiàn)政務信息的共享。數(shù)據(jù)文件中心從整體考慮電子文件規(guī)模、類型和關聯(lián)，從技術上支持文件運動周期的流程銜接，實現(xiàn)政務信息由公開到共享的升華。

（二）可行性一：頂層設計的國家意志體現(xiàn)

法律是國家意志的體現(xiàn)，與相關政策相輔相成。新送審的《中華人民共和國檔案法》（修訂草案）[2]明確規(guī)定，各機關團體組織應當將電子檔案管理納入信息化發(fā)展整體規(guī)劃同步建設，賦予符合規(guī)范的電子檔案與紙質檔案同等法律效力，完善國家和社會治理所需檔案信息資源的共建共享。而國務院新出臺的《政務信息資源共享管理暫行辦法》[3]作為我國第一份關于政務共享的規(guī)范性文件，明確了政務信息資源的定義、分類和共享原則，提出建設國家數(shù)據(jù)共享平臺及全國共享體系，對信息共享的范圍和責任、權利和義務、管理和協(xié)調、評價和監(jiān)督等做出了硬性規(guī)定和要求。從《中華人民共和國檔案法》的修改到《政務信息資源共享管理暫行辦法》的出臺，前者解決電子文件法律效力問題并提出共建共享要求，后者將共享落實到實處并充分發(fā)揮電子文件共享優(yōu)勢，兩者共同對長期困擾電子文件的法理政策難題做出正面回應，使全過程管理和前端控制進一步制度化、規(guī)范化和程序化，推動政務信息化建設進入“集約整合、全面互聯(lián)、開放共享、協(xié)同共治”的新階段，進而從頂層制度方面呼喚建設新的政務共享平臺及體系。

（三）可行性二：信息技術的有力支撐

計算機、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化等技術日新月異，為數(shù)字信息資源進行量化管理提供堅實的技術保障。借助計算機性能不斷提升，大量數(shù)字信息資源的快速處理、規(guī)模存儲不再是現(xiàn)代信息管理的噩夢，云計算更是打開一扇通往海量數(shù)據(jù)管理的門，為不斷增長的電子文件提供分布式管理的技術視角。[4]互聯(lián)網(wǎng)將單獨的網(wǎng)絡單元進行集約化、規(guī)?；芾?，配合智能化、窗口化的移動通信設備，促使信息傳遞和服務進入移動互聯(lián)時代，使電子文件的生成傳播更為方便快捷。計算機、互聯(lián)網(wǎng)技術的融合開啟了大數(shù)據(jù)管理時代，大規(guī)模信息資源的快速量化處理成為現(xiàn)實，并可以經(jīng)過數(shù)字化技術進行可視化展示，為政府、企業(yè)和個人的分析決策提供更直觀的動態(tài)預測。目前我國80%以上信息資源為各級政府部門所掌握，[5]但因缺乏共享導致無法滿足社會需求，故需要依托大數(shù)據(jù)技術進行政務信息資源的整合挖掘。數(shù)據(jù)文件中心秉持政府需要、行業(yè)需要和個體需要相互滿足的理念，[6]利用云計算、大數(shù)據(jù)等先進信息技術支撐國家數(shù)據(jù)共享交換平臺及共享體系建設，消除“數(shù)據(jù)壁壘”和“信息孤島”。

三、數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務流程與建設策略

依據(jù)計算機大數(shù)據(jù)建設的一般流程以及文件中心的階段理論，在結合國家政務信息資源目錄的基礎上，對數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務流程與建設進行如下設計。

（一）數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務流程

大數(shù)據(jù)處理一般包括數(shù)據(jù)的采集、處理與集成、分析、解釋，[7]即對結構數(shù)據(jù)、半結構數(shù)據(jù)和非結構數(shù)據(jù)進行采集，利用元數(shù)據(jù)等方法進行數(shù)據(jù)的處理和集成，形成統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)格式，再用批量處理等數(shù)據(jù)技術分析和挖掘數(shù)據(jù)價值，然后通過圖表等形式進行結果的解釋和呈現(xiàn)。筆者在檔案式思維指導下，借鑒大數(shù)據(jù)處理步驟設計了數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務流程，如圖1所示。

數(shù)據(jù)文件中心的業(yè)務流程包括數(shù)據(jù)層、平臺層、管理層和共享層四個部分。其中，數(shù)據(jù)層由現(xiàn)有的文件和檔案管理體系組成，涵蓋各部門檔案室、電子文件中心和各級檔案館，包括結構型、半結構型和非結構型電子文件，是建設數(shù)據(jù)文件中心的現(xiàn)實基礎。平臺層即政務信息共享支持平臺，主要負責共享信息的采集、分類、更新和提供，處理用戶的需求與反饋，優(yōu)化共享界面和體驗效果，是連接其他三個層面的橋梁和紐帶，也是數(shù)據(jù)文件中心的建設核心。管理層按照需求與反饋進行共享電子文件的組織開發(fā)，對結果進行可視化、故事化和多方交互的編排，形成一系列的政務信息數(shù)據(jù)庫群，并與檔案管理部門攜手承擔共享電子文件的鑒定保存，是數(shù)據(jù)文件中心的可靠保障。共享層由網(wǎng)站和移動端口組成，主要用來引導用戶完成各類共享資源的獲取操作，收集用戶的使用體驗和反饋，是數(shù)據(jù)文件中心的外圍呈現(xiàn)。通過以上四個業(yè)務流程，數(shù)據(jù)文件中心將電子文件的收集、管理和利用置于完整的業(yè)務鏈中，突破了部門權屬限制和傳統(tǒng)檔案管理銜接不暢的難題，從而實現(xiàn)真正意義上的全過程管理。

（二）數(shù)據(jù)文件中心的建設策略

1.數(shù)據(jù)文件中心共享信息的規(guī)范操作

數(shù)據(jù)文件中心的建設以政務信息資源為基礎，具有敏感性和保密性，必須進行規(guī)范的共享操作。第一，對共享信息進行整體分類，編制《政務信息資源目錄》。一要堅持法律導向的原則。目前我國信息安全與保護方面的法律法規(guī)主要有《檔案法》《保守國家秘密法》《科學技術保密條例》等，應當按照現(xiàn)有法律法規(guī)制定共享目錄，堅持依法共享；二要堅持靈活設置的原則。由于各部門辦公環(huán)境不同，可以在不違背法律的情況下，適當?shù)耐怀霾块T特色。第二，統(tǒng)一共享信息的格式，按照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）的要求，對共享范圍之內的電子文件實行檔案化的規(guī)范管理，并依據(jù)《電子文件存儲與交換格式版式文檔》（GB/T33190-2016）生成共享電子文件的版式，保證共享電子文件的安全和標準化。第三，共享信息的采集可以借鑒電子文件的歸檔方式，分為邏輯采集和物理采集，其中邏輯采集有實時在線采集和集中分階段在線采集，物理采集分為在線移交和脫機移交，具體操作中，應遵從檔案部門的指導和實際情況，選擇適合的采集方式。

2.數(shù)據(jù)文件中心共享技術的合理選擇

數(shù)據(jù)文件中心的建設以大數(shù)據(jù)技術為支撐，考慮政務信息的規(guī)模、種類和關聯(lián)，需要慎重的進行技術選擇。首先，合理的選用大數(shù)據(jù)處理模式。目前主流模式有MapReduce、Dryad、Spark等，[8]以MapReduce為例來處理個人信息，首先將含有個人信息的數(shù)據(jù)進行分割，并賦予每個部分初始鍵值（key，value）對，這里可以充分利用檔案著錄基礎，將檔號作為指定key值，由Map將初始鍵對進行映射處理，通過Shuffle將Map產生的中間結果內具有相同key值的value值組合，再傳遞給Ru？ duce規(guī)約value值，得到包括醫(yī)療、戶籍、房產等在內的個人信息，進而減少各種“證明”的開具需要。其次，注重共享技術的升級更新。MapReduce作為早期的大數(shù)據(jù)處理利器，其技術并非一成不變，而是隨著數(shù)據(jù)規(guī)模和用戶需求的變化不斷提升，通用資源框架Yarn就是Ha？ doop對MapReduce可擴展性的改進[9]。最后，保障共享技術的延續(xù)性。科技進步是時代發(fā)展的潮流，共享技術的選用也只能是當前一個時間段內的合理選擇，所以一方面要注重選用具有長遠價值的技術模式，另一方面也應當注重人才隊伍的培養(yǎng)，從而確保數(shù)據(jù)文件中心的生命力。

3.數(shù)據(jù)文件中心共享管理的綜合把握

數(shù)據(jù)文件中心的建設是一項長期工程，包括技術、資金、人員等眾多方面的統(tǒng)籌，需要一套行之有效的管理方法，因此可以借鑒集成產品開發(fā)（Integrated Product Development，簡稱IPD）的管理模式。[10]IPD最先由IBM公司付諸實踐，國內華為公司全面學習了IBM公司的經(jīng)驗，通過流程重組、產品重組和市場管理達到了優(yōu)化企業(yè)結構、降低成本、提升創(chuàng)新與競爭能力的目的。IPD涉及跨部門團隊、結構化流程、項目管理、異步開發(fā)與公共基礎模塊、客戶需求分析、優(yōu)化投資組合和衡量標準七個部分，相互關聯(lián)又彼此獨立，用戶可根據(jù)自身需要做出優(yōu)先選擇，分步實施。

數(shù)據(jù)文件中心可優(yōu)先選擇結構化流程、項目管理、異步開發(fā)與公共基礎模塊三個方面：結構化流程主要有計劃、開發(fā)、驗證、發(fā)布和生命周期，并設置評審點，承擔對數(shù)據(jù)文件中心各建設項目的監(jiān)督、指導和審議，進而形成統(tǒng)一的開發(fā)機制，從程序上對建設進度進行有效管控；項目管理預先設置政務共享的效果目標，選定項目的主要負責者和協(xié)同者，通過制定詳細的計劃對各類資源進行統(tǒng)籌，推動政務共享建設的順利開展；異步開發(fā)是指各層面建設可平行開展，如數(shù)據(jù)層、平臺層、管理層和共享層可在統(tǒng)一規(guī)劃下同時開展建設，而異步開發(fā)的實現(xiàn)需要公共基礎模塊的支持，公共基礎模塊包括通用的技術、系統(tǒng)、組件等，對增強共享平臺的系統(tǒng)維護能力和縮短建設周期大有裨益。

4.數(shù)據(jù)文件中心共享風險的有效控制

數(shù)據(jù)文件中心搭建在動態(tài)化的信息環(huán)境中，網(wǎng)絡入侵、木馬病毒、信息泄露等多種因素并存，因而政務信息共享的風險真實存在，需采取措施增強抵御風險的能力。首先，安全共享是數(shù)據(jù)文件中心的基本目標之一，應根據(jù)《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等法律法規(guī)制定安全共享手冊，做到安全保證有法可循，同時嚴格獎懲辦法，對安全事故實行零容忍，進而建立嚴格的共享安全制度。其次，加強對共享信息的技術控制，一方面通過反病毒、防火墻、數(shù)據(jù)加密等技術建立起主動防御機制，抵御惡意網(wǎng)絡攻擊、木馬病毒等不確定因素，另一方面通過人臉識別、指紋識別、密碼認證等技術建立共享認證機制，防止信息的不正當獲取，從技術上保證共享電子文件的真實性。最后，定期開展政府人員的風險防范培訓，選取國內外信息安全事故進行典型案例解釋，并以動畫、快報等形式在移動和網(wǎng)站端口進行公眾宣傳，提高人們的共享風險防范意識。

四、結語

數(shù)據(jù)文件中心是基于電子文件數(shù)據(jù)化管理的需要提出的，它作為政務信息共享平臺進行建設，既是政務公開對信息共享的現(xiàn)實需求，也是頂層設計的國家意志體現(xiàn)，同時有著強大信息技術的支撐。面向政務信息共享平臺的數(shù)據(jù)文件中心的構想，是檔案管理學研究的一個課題，也是政府對現(xiàn)代信息技術理解與把握的一種自信，是法律對公民知情權肯定與接受的一種升華，也是檔案界參與政府實現(xiàn)政務信息共享共建的一次難得機遇。但政務電子文件的規(guī)范管理和長期保存并沒有想象的那么容易，不僅涉及政務數(shù)據(jù)的敏感性和保密性，還有各種新技術的應用和電子文件管理的成本等問題，未來數(shù)據(jù)文件中心的研究仍有可探索的空間。

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作者單位：南昌大學人文學院