陳忠海 宋晶晶

摘要：檔案治理不僅需要檔案行政管理部門、社會(huì)組織和公民的共同參與，而且需要對(duì)參與者的行為進(jìn)行法律規(guī)制。在研究檔案治理的體系建構(gòu)和制度保障的過(guò)程中，以公民利用檔案權(quán)利實(shí)現(xiàn)為切入點(diǎn)的研究具有重要意義。本文以公民利用檔案權(quán)利為切入點(diǎn)，結(jié)合檔案工作自身的保密性，剖析檔案治理中公民利用檔案權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑，進(jìn)而明確檔案治理視域下法律規(guī)制的價(jià)值導(dǎo)向與邏輯起點(diǎn)，為推動(dòng)檔案治理體系和檔案治理能力現(xiàn)代化提供理論參考。

關(guān)鍵詞：檔案治理公民利用檔案權(quán)利法律規(guī)制

Abstract：Archives governance not only needs the participation of archives administrative depart？ ments， social organizations and citizens， but also re？ quires the legal regulation of participants behavior. In the process of studying the system construction and system guarantee of archives governance， it is of great significance to study the realization of citi？ zens right to use archives. This paper takes the citi？ zens right to use archives as the breakthrough point， and analyzes the path of realizing the citi？ zens archival rights in the archives governance， combined with the confidentiality of the archival work itself. Furthermore， the value orientation and logical starting point of legal regulation in the field of archival governance are clarified， which provides a theoretical reference for promoting the modern？ ization of archives governance system and archival governance ability.

Keywords：Archives governance；Citizens right to use archives；Legal regulation；

“從檔案作為公共治理功能發(fā)揮的場(chǎng)域來(lái)定義檔案治理，即對(duì)檔案事務(wù)的治理，與檔案管理相對(duì)。從這層意義上看，檔案是治理的對(duì)象。結(jié)合對(duì)公共治理的理解，檔案治理可以定義為：檔案部門、社會(huì)組織和公民等多個(gè)主體協(xié)同合作，基于一定的行動(dòng)規(guī)則，共同對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過(guò)程?！盵1]2015年以來(lái)，檔案學(xué)界發(fā)表與檔案治理相關(guān)的文章10余篇，學(xué)者們著重對(duì)檔案治理的內(nèi)涵、特征與功能、國(guó)家治理與檔案治理的關(guān)系、檔案治理與檔案法規(guī)建設(shè)、檔案治理面臨的挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略路徑選擇、檔案治理與公民守法以及檔案治理體系構(gòu)建等展開研究，開辟了一個(gè)新領(lǐng)域，取得了一定成果，但就檔案治理與公民利用檔案權(quán)利的論題尚無(wú)人涉及，本文就此展開討論。

一、檔案治理要以保障公民利用檔案權(quán)利為核心要義

（一）公民獲得檔案服務(wù)的權(quán)利是公民根本的訴求

隨著時(shí)代發(fā)展，檔案信息資源蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值逐步彰顯出來(lái)，其外部表現(xiàn)就是公民對(duì)檔案的利用需求不斷增長(zhǎng)，新的社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)形式開始涌入檔案領(lǐng)域。公民對(duì)檔案需求的呼聲越來(lái)越高，這對(duì)加大檔案信息資源的開發(fā)力度，提升檔案服務(wù)能力形成了倒逼態(tài)勢(shì)。因此，由自上而下的立足于檔案部門研究如何開發(fā)檔案信息資源、開展檔案服務(wù)的宏觀導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向自下而上的立足于公民的需求，探索如何實(shí)現(xiàn)公民利用檔案權(quán)利并體現(xiàn)公民在檔案事務(wù)中的公共性意志，成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期檔案部門需要破解的一道難題。

信息技術(shù)的發(fā)展和公眾利用需求的增加促使檔案管理研究重心從注重保存與管理向注重檔案資源的開發(fā)和利用服務(wù)轉(zhuǎn)移，實(shí)踐工作中，檔案服務(wù)理念由“以館藏為中心”發(fā)展到“以用戶為中心”。[2]雖然公民對(duì)檔案利用的需求呈多樣化和個(gè)性化，但公民獲得檔案服務(wù)的權(quán)利是唯一和根本的訴求。公民的權(quán)利觀念是民主社會(huì)的重要組成部分，其中，公民對(duì)檔案的利用需求是檔案信息資源開發(fā)得以存在的基本依據(jù)，也是檔案館服務(wù)的主要組成部分。我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，檔案部門逐漸走向開放的理念與檔案工作機(jī)密性之間具有一定矛盾，如何破解這一矛盾并平衡二者關(guān)系就成為當(dāng)前檔案事業(yè)管理體制轉(zhuǎn)型中亟待解決的問(wèn)題之一，同時(shí)需要在相關(guān)法律法規(guī)中予以體現(xiàn)。檔案既是法律效力概念的由來(lái)，也是信息公開對(duì)象的主體，信息沒(méi)有檔案則無(wú)所謂自由，檔案在保障司法公正、公民知情權(quán)、陽(yáng)光政府、信息公開等方面是不可或缺的。[3]“檔案的開放說(shuō)到底是對(duì)公民的開放，如果檔案利用的范圍僅僅限于深宅大院里的權(quán)貴階層，談不上是真正的檔案開放，也不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)公民知情權(quán)的尊重與維護(hù)?！盵4]在以公民為中心、以完善檔案服務(wù)為要義的檔案治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，搭建起用戶與檔案行政管理部門之間的“溝通橋梁”，將成為檔案治理深層次內(nèi)涵建設(shè)的核心。

（二）公民利用檔案權(quán)利實(shí)現(xiàn)與檔案工作保密性之間的矛盾需要調(diào)和

1.檔案館正在從重藏輕用向藏用結(jié)合、以用為主轉(zhuǎn)變

檔案治理工作中正確看待并處理好利用服務(wù)與安全保密之間的關(guān)系十分重要。滿足公民利用檔案需求是人民主權(quán)這一憲法性原則在檔案領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，是對(duì)公民信息權(quán)、文化權(quán)、知情權(quán)的保障。一味地追求保密，將會(huì)阻礙檔案事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。因此，檔案工作由注重“保管”走向“服務(wù)”理應(yīng)納入檔案治理的調(diào)整范圍。面對(duì)多樣化的檔案利用需求以及復(fù)雜的檔案保密范圍，如果不能滿足公民的檔案利用需求，檔案的社會(huì)公共價(jià)值將得不到體現(xiàn)，甚至導(dǎo)致一些有價(jià)值的檔案被長(zhǎng)期埋沒(méi)；如果不能做好檔案的保密工作，國(guó)家的信息安全和公民個(gè)人的隱私也將無(wú)法得到保障?！皺n案之于國(guó)家的重要性正如美國(guó)國(guó)家檔案局前局長(zhǎng)約翰·卡林所言：一個(gè)社會(huì)的檔案如果是封閉的，就不可能是開放社會(huì)；一個(gè)民族如果沒(méi)有記載下他們的權(quán)利，就不能踐行；一個(gè)國(guó)家如果不能利用其歷史，就不可能審視自身；一個(gè)政府如果沒(méi)有了檔案，就不可能負(fù)責(zé)任的治理?！盵5]只有平衡好二者關(guān)系，樹立正確的價(jià)值理念，最大限度地對(duì)檔案進(jìn)行合法、有序的開放，才能切實(shí)保障公民利用檔案權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，只有做好檔案保密工作，才能切實(shí)保障國(guó)家檔案信息安全。應(yīng)看到，在目前檔案治理價(jià)值理念不清晰的情況下，極易在檔案工作中出現(xiàn)模糊地帶及不平衡狀態(tài)，因此，協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系，必然要求檔案部門首先樹立正確的價(jià)值理念。

為此，一些地方的檔案部門開展了主動(dòng)服務(wù)民生的有益探索。如河南省信陽(yáng)市檔案館采取來(lái)電、來(lái)函查檔，預(yù)約查檔，來(lái)人網(wǎng)上查閱等多種形式，為查閱退休人員養(yǎng)老與社會(huì)保障、大學(xué)生學(xué)籍、婚姻糾紛、編史修志等信息的利用者提供服務(wù)，去年全市利用檔案2萬(wàn)余人（次），11萬(wàn)卷（件），打印復(fù)印檔案憑證9.6萬(wàn)頁(yè)，解決了60余名破產(chǎn)企業(yè)職工超過(guò)法定退休年齡的養(yǎng)老問(wèn)題。[6]

2.公民的檔案利用需求呈現(xiàn)個(gè)性化和差異化，需要得到相應(yīng)滿足

檔案治理主體多元化必將激活不同的治理主體，治理主體提出的檔案信息利用訴求也會(huì)愈發(fā)多樣化，需求規(guī)模也將進(jìn)一步擴(kuò)大，隨之而來(lái)的是社會(huì)檔案信息訴求個(gè)性化或差異化程度的不斷提升。社會(huì)檔案信息需求的新變化，為完善檔案信息資源服務(wù)，包括服務(wù)機(jī)制、服務(wù)方式、服務(wù)手段提供了新的方向。有效回應(yīng)并滿足社會(huì)這方面的訴求將推動(dòng)檔案部門轉(zhuǎn)變工作思維、探索新的工作對(duì)策。[7]“政府信息公開客觀地提出了檔案的公開問(wèn)題，要求檔案的利用與政府信息公開相適應(yīng)，同步向社會(huì)開放形成檔案開放與政府信息公開的協(xié)調(diào)機(jī)制。”[8]

3.社會(huì)組織和公民的參與，利于檔案事業(yè)管理模式的創(chuàng)新

檔案治理有助于調(diào)和公民利用檔案權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和檔案保密性之間的矛盾。就治理主體而言，檔案行政管理部門被授權(quán)行使管理檔案事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)社會(huì)組織和個(gè)人也是檔案治理的主體，這將充分釋放社會(huì)活力，有助于加強(qiáng)檔案治理主體之間的協(xié)作，使檔案信息資源得以充分開發(fā)，促使檔案工作全方位地覆蓋社會(huì)各領(lǐng)域，進(jìn)而滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的檔案信息資源需求，有效保障公民利用檔案權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。就治理原則而言，檔案治理主體的行為應(yīng)被約束在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，行走在法治軌道上，以維護(hù)公民權(quán)利為重要原則，有助于協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)組織和公民之間的關(guān)系；同時(shí)檔案治理理念的轉(zhuǎn)變，使檔案部門由單一保管檔案的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣窭脵n案權(quán)利實(shí)現(xiàn)的維護(hù)者、檔案信息資源服務(wù)提供者的角色。就治理體系而言，檔案治理體系是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)整體，強(qiáng)調(diào)檔案開放性的同時(shí)，也要注重檔案信息安全保障體系建設(shè)，檔案保密性工作和與用戶的雙向互動(dòng)；由于目前法律政策滯后于社會(huì)實(shí)踐，使得檔案治理的實(shí)施缺乏一定的行為規(guī)范，因此，在推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，需要注重相關(guān)理論研究并總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更需要注重檔案治理的法治建設(shè)。

二、檔案治理工作中保障公民利用檔案權(quán)利的路徑分析

（一）培育公共性價(jià)值理念，樹立以人民為中心的原則

傳統(tǒng)的檔案管理理念偏重于保密，而當(dāng)前面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，檔案工作必須注重服務(wù)。以保障公民檔案權(quán)利為核心，將有價(jià)值的檔案信息資源向社會(huì)開放，必須打破傳統(tǒng)思維方式，轉(zhuǎn)變思想觀念，培育和樹立以人民為中心的原則。檔案治理既要體現(xiàn)檔案開放性的時(shí)代要求，維護(hù)公民利用檔案的權(quán)利，又要充分釋放檔案信息資源的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，激發(fā)社會(huì)活力，鼓勵(lì)和督促檔案館在保證國(guó)家安全和信息安全的條件下依法依規(guī)開放、及時(shí)有效開放。長(zhǎng)期以來(lái)，檔案館多處于“深宅大院”，給人以政府機(jī)關(guān)的印象，使公民產(chǎn)生一定的距離感，其社會(huì)公共性價(jià)值還未得到充分體現(xiàn)。而檔案部門作為政府信息公開的重要平臺(tái)，在政策法規(guī)不配套的情況下，政府信息公開和檔案開放工作容易出現(xiàn)無(wú)所適從的情況，因此，培育公共性價(jià)值理念、樹立以人民為中心的原則十分重要。

（二）完善檔案治理與其他相關(guān)工作的銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全流程閉環(huán)管理

按照檔案治理要求，需建立起檔案治理與相關(guān)工作的銜接機(jī)制，研究公民利用檔案權(quán)利和檔案工作保密性之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，分析檔案治理的核心價(jià)值內(nèi)涵。要實(shí)現(xiàn)檔案治理與其他工作的充分銜接，在實(shí)際工作中需要將檔案開放和檔案保密作為一個(gè)整體統(tǒng)籌安排，規(guī)范相關(guān)部門在檔案治理中的法定職責(zé)，建立檔案有序開放與保障檔案保密性的內(nèi)容對(duì)接和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立強(qiáng)有力的檔案共享、開放與保密機(jī)制，實(shí)現(xiàn)涵蓋檔案利用、檔案信息資源開發(fā)、檔案保密、檔案服務(wù)的全流程閉環(huán)管理。制定檔案治理公共性行動(dòng)計(jì)劃，建立并有效執(zhí)行檔案開放與保密工作責(zé)任制。

（三）加快《檔案法》的修改，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則

檔案治理不僅僅是一個(gè)法治問(wèn)題，還涉及背后權(quán)力和利益的調(diào)整，這要求運(yùn)用制度加以規(guī)范。在推進(jìn)檔案治理的過(guò)程中，必然會(huì)面對(duì)保障公民檔案權(quán)利與檔案工作自身保密性的沖突和博弈，以及傳統(tǒng)與創(chuàng)新的矛盾和選擇，也會(huì)面對(duì)來(lái)自傳統(tǒng)理念、思維方式以及管理方式的阻力。在理清檔案法治價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)新的《檔案法》，各級(jí)政府和國(guó)家檔案行政管理部門應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)規(guī)章和各類實(shí)施細(xì)則，重新界定檔案開放的范圍和界限，規(guī)定檔案保密的內(nèi)容和期限，促進(jìn)檔案在安全保密原則下盡可能地向公民開放，為公民身份認(rèn)同、歸屬感等提供檔案記憶，為保護(hù)公民利用檔案權(quán)利提供法律法規(guī)和制度保障。同時(shí)，吸收借鑒一些地方檔案行政管理部門在工作中探索的成功經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)家規(guī)范層面和法治層面制定新的《檔案法實(shí)施辦法》，落實(shí)檔案治理責(zé)任，加強(qiáng)檔案開放工作的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

（四）建立檔案開放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善安全保密機(jī)制

檔案治理主體具有多元化的特點(diǎn)，通過(guò)治理主體之間的充分溝通與協(xié)作，充分利用社會(huì)力量，搭建檔案開放共享平臺(tái)，提升檔案公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。實(shí)踐表明，檔案治理要合法有序地推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)避免各自為政，檔案部門可在試點(diǎn)示范的基礎(chǔ)上提供經(jīng)驗(yàn)和行為規(guī)范。在檔案行政管理部門、社會(huì)組織和公民個(gè)人三個(gè)層面統(tǒng)一規(guī)劃，并通過(guò)制定檔案治理的法律法規(guī)保障體系，讓檔案治理在法律框架內(nèi)展開，確保公民利用檔案的權(quán)利和檔案的安全保密都受到法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)價(jià)值追求的契合與平衡。

（五）加強(qiáng)檔案工作的互動(dòng)式管理，提供“一站式”檔案服務(wù)

推進(jìn)檔案管理體制改革創(chuàng)新的同時(shí)，檔案部門應(yīng)以服務(wù)人民群眾為價(jià)值導(dǎo)向，創(chuàng)新性與動(dòng)態(tài)性相結(jié)合，滿足各相關(guān)利益主體的訴求，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。概而言之，就是要在更廣泛意義上保障公民利用檔案的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)檔案的公共價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，將檔案開放的選擇權(quán)和建議權(quán)交給公眾，為公民提供“一站式”檔案服務(wù)，使人民群眾接近檔案、了解檔案并使用檔案。在這一方面，浙江省檔案局（館）的做法特別值得借鑒和參考。檔案治理需要加強(qiáng)檔案工作的互動(dòng)式管理，提高社會(huì)組織和公民個(gè)人等多主體參與的積極性，從根本上保障公民的合法權(quán)益，提高檔案治理的科學(xué)性和有效性。

*本文為2017年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）的階段成果。

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