□林小楚 莫敏怡 林俊龍 何梓健

（廣東技術(shù)師范學(xué)院 廣東 廣州 510000）

1 緒論

1.1 研究背景與意義

自21世紀(jì)以來(lái)，扶貧工作已進(jìn)入最后的攻堅(jiān)時(shí)期，而處于邊疆的欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)仍然是扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。連南瑤族自治縣位于廣東省西北部山區(qū),是廣東省21個(gè)新一輪扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣之一。2007年12月—2012年1月，時(shí)任廣東省委書(shū)記汪洋同志五到連南，做出了扶貧開(kāi)發(fā)“規(guī)劃到戶，責(zé)任到人”的決策。連南縣通過(guò)思想、移民、資金、產(chǎn)業(yè)扶貧等十種扶貧方式展開(kāi)扶貧，使得全縣38個(gè)省級(jí)貧困村和有勞動(dòng)力貧困戶8 975戶37 340人全部達(dá)到省脫貧標(biāo)準(zhǔn)，脫貧率達(dá)100%。

基于這個(gè)社會(huì)背景，我們通過(guò)查閱相關(guān)資料與文獻(xiàn)、實(shí)地考察、結(jié)果分析等方式，借廣東省連南瑤族自治縣綠色崛起的經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)當(dāng)今欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)提出了一系列的可參考的建議，為加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而努力。

1.2 概念界定

1.2.1 欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)。欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)即指那些有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力或者發(fā)展?jié)摿Φc發(fā)達(dá)地區(qū)還有一定差距，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，科技水平還不發(fā)達(dá)的民族區(qū)域。1

我國(guó)少數(shù)民族人口占我國(guó)總?cè)丝诘?.49%,其居住地占國(guó)土面積的60%,且多處于西部和邊疆地區(qū)。在國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中,有275個(gè)是少數(shù)民族自治縣,占到貧困縣總數(shù)的43.4%。

1.2.2 精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是指通過(guò)扶貧政策和扶貧措施幫助真正的貧困人口以及地區(qū)，使之順利脫貧。精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容包括：貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核。

1.2.3 綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)以可持續(xù)發(fā)展為理念，在扶貧開(kāi)發(fā)工作中要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)、社會(huì)文明建設(shè)相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，走綠色發(fā)展的脫貧道路，最終實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展。

2 連南瑤族自治縣扶貧主要做法

2.1 精準(zhǔn)識(shí)別、管理貧困人口

連南縣先后成立了縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)“雙到”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的工作格局。首先，連南縣出臺(tái)一系列的扶貧政策，保障“雙到”扶貧工作順利開(kāi)展。其次，組織干部進(jìn)村入戶，對(duì)38個(gè)省級(jí)貧困村進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、建檔立卡，做到戶有卡、村有表、鎮(zhèn)有冊(cè)。同時(shí)，建立和完善貧困戶信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、扶貧云大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)貧困村、貧困戶進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)扶貧工作的信息化、網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)態(tài)管理。

2.2 資金“造血”扶貧

連南縣在扶貧資金的使用上，主要把資金投放的重點(diǎn)放在提高貧困村、貧困戶的自我發(fā)展能力的“造血”式扶貧上，主要用于可持續(xù)發(fā)展的、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的項(xiàng)目。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

圖1 連南縣2017年產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施情況

精準(zhǔn)扶貧很主要的一方面是完善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。重點(diǎn)解決群眾住房、醫(yī)療、教育等突出問(wèn)題，從根本上提高群眾的生產(chǎn)生活水平。

比如在住房方面，從2009年起，連南縣針對(duì)不同類型的群眾分別規(guī)劃實(shí)施經(jīng)營(yíng)型、保障型、留守型三種移民搬遷模式。對(duì)具備自主創(chuàng)業(yè)謀生能力，能夠自籌部分房款且自愿搬遷移民的，實(shí)施經(jīng)營(yíng)型移民搬遷，組織他們移民搬遷到縣城的高寒山區(qū)移民新村;對(duì)缺乏生產(chǎn)和發(fā)展能力的弱勢(shì)群體，實(shí)施保障型移民搬遷，組織他們移民搬遷到縣城高寒山區(qū)自愿移民新村和部分鎮(zhèn)移民新村，并將其納入生活保障范圍；對(duì)經(jīng)濟(jì)較困難但有種田經(jīng)驗(yàn)且愿留在原地的群眾，實(shí)施留守型移民搬遷，在本村就地建設(shè)移民安居房，改善他們的生活生產(chǎn)條件。通過(guò)分類建設(shè)、安置，確保高寒山區(qū)群眾選擇自己幸福的生活方式。

同時(shí)，還建立移民新村管理辦事處，出臺(tái)一系列政策措施，努力為移民群眾提供就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、讀書(shū)、看病等的服務(wù)，從根本上提高群眾的生產(chǎn)生活水平。

2.4 實(shí)施有效的扶貧模式

2.4.1 落實(shí)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目。連南的金融扶貧項(xiàng)目，按照“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的思路開(kāi)展。2017年6月份，在縣農(nóng)信社將1 120萬(wàn)元扶貧專項(xiàng)資金融資放大到1.12億元，計(jì)劃作為第一期投資資金，以“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”的投資模式結(jié)合“產(chǎn)業(yè)+金融+貧困戶”的合作模式，用于開(kāi)展資產(chǎn)增益型投資項(xiàng)目，如光伏、水電等，將投資收益的8%直接用于貧困人口分紅。2017年7月份各鎮(zhèn)共成立了8個(gè)國(guó)有獨(dú)資公司作為貸款主體來(lái)操作相關(guān)協(xié)議簽訂問(wèn)題，提高協(xié)議簽訂的工作效率。

2.4.2 推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目。通過(guò)分類指導(dǎo)，落實(shí)“一戶一法”的幫扶措施，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法，與天農(nóng)、粵旺等龍頭企業(yè)接觸，采用“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“合作社+基地+農(nóng)戶”、“種養(yǎng)大戶+基地+農(nóng)戶”等模式積極發(fā)展食用菌、蠶桑、茶葉、土雞、土豬等綠色可持續(xù)發(fā)展的特色農(nóng)產(chǎn)業(yè)，建成塘沖村的粵旺集團(tuán)金鞭菇項(xiàng)目等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目18個(gè)。

2.4.3 實(shí)施多元化就業(yè)扶貧。一是各鎮(zhèn)出臺(tái)就業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)吸引貧困戶就業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體及貧困戶本人給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是各鎮(zhèn)積極分類開(kāi)展貧困戶實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，幫助貧困戶掌握1至2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)。三是各鎮(zhèn)優(yōu)先安排一定比例的貧困勞動(dòng)人口在道路、園林、山林看護(hù)等公益性崗位中就業(yè)。四是協(xié)調(diào)人社部門舉辦面向貧困人口的精準(zhǔn)扶貧招聘會(huì)，確保有就業(yè)能力和務(wù)工意向的貧困人口能夠穩(wěn)定就業(yè)。

2.4.4 積極開(kāi)拓網(wǎng)絡(luò)扶貧。以開(kāi)拓農(nóng)村電商消費(fèi)市場(chǎng)、促進(jìn)農(nóng)特產(chǎn)品通過(guò)網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷為主攻方向，打造一批農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)平臺(tái)，支持一批涉農(nóng)合作社開(kāi)展網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，使農(nóng)產(chǎn)品賣得更好。目前，連南縣已在縣城建設(shè)電子商務(wù)服務(wù)站，支持涉農(nóng)、加工企業(yè)網(wǎng)上銷售。

3 連南縣扶貧過(guò)程存在問(wèn)題

3.1 幫扶對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)

在查閱連南歷年扶貧的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)2016年10月省審計(jì)廳反饋連南縣有150條存疑信息，經(jīng)核查共剔除46戶47人。類似這些信息錯(cuò)漏的問(wèn)題，各鎮(zhèn)都不同程度存在，對(duì)貧困戶貧困原因調(diào)查不深入等問(wèn)題普遍存在，這在很大程度上影響扶貧成效。

3.2 扶貧資金存在缺口

連南縣在第一輪和第二輪扶貧中得到省、市、縣直單位和順德區(qū)駐村扶貧工作隊(duì)等多個(gè)單位組織的幫扶，使得貧困戶人均收入增收達(dá)到280%左右。但在第二輪幫扶之后，連南縣得到的幫扶資金大大減少，在接下來(lái)的開(kāi)展扶貧工作也有較大資金的阻礙，因此如何有效的運(yùn)用資金在接下來(lái)的扶貧工作顯得尤為重要。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落實(shí)較慢

經(jīng)過(guò)第一、二輪的駐村幫扶，全縣的基礎(chǔ)設(shè)施基本得到了覆蓋式建設(shè)。但部分由資源不足的市縣單位幫扶的村落，基礎(chǔ)設(shè)施普及程度還不夠大，加上由于歷史、地理、文化等因素影響。即使經(jīng)過(guò)了二輪的幫扶，連南縣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)相比發(fā)達(dá)地區(qū)，還是存在很大差距。

3.4 各鎮(zhèn)推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目的進(jìn)度不均衡

產(chǎn)業(yè)扶貧是連南縣脫貧攻堅(jiān)的主抓手，有些鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目單一、分散、粗放，只著眼于眼前收益，忽視鎮(zhèn)、村集體帶動(dòng)項(xiàng)目；有些鎮(zhèn)未能靈活落實(shí)精準(zhǔn)幫扶措施，一味只想通過(guò)單一的資產(chǎn)增益分紅實(shí)現(xiàn)脫貧。

4 基于精準(zhǔn)扶貧政策下連南瑤族自治縣綠色發(fā)展的意義與對(duì)策

4.1 綠色發(fā)展在精準(zhǔn)扶貧中的意義

我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧是幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)永遠(yuǎn)的脫貧，是經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)的脫貧，也是環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，在扶貧的過(guò)程中必須要充分考慮當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而不能僅僅看到短期的經(jīng)濟(jì)利益。

4.2 基于精準(zhǔn)扶貧政策下連南瑤族自治縣綠色發(fā)展對(duì)策

4.2.1 對(duì)連南瑤族自治縣綠色發(fā)展進(jìn)行精準(zhǔn)探測(cè)。在進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)，首先是進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶。通過(guò)縣扶貧辦與各村干部一同對(duì)各村每家每戶進(jìn)行入戶訪談了解、公正投票等形式，逐步摸清真正的貧困戶，形成貧困人口數(shù)據(jù)庫(kù)，并建檔立冊(cè)。加強(qiáng)貧困戶信息的動(dòng)態(tài)管理,防止幫扶人口擴(kuò)大降低扶貧效率的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)氐母鞣N資源進(jìn)行識(shí)別，看當(dāng)?shù)氐馁Y源是否適合納入精準(zhǔn)扶貧的范圍，是否符合綠色發(fā)展，將貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，打造特色品牌。在識(shí)別貧困人口與各種資源的基礎(chǔ)上，再根據(jù)貧困戶的致貧原因以及貧困戶的意愿，進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶。

4.2.2 加大資金扶持力度。連南縣在精準(zhǔn)扶貧的中后期，大多數(shù)幫扶企業(yè)離開(kāi)，精準(zhǔn)扶貧的資金存在較大的缺口，后期的自我發(fā)展較為困難。如果僅僅依靠政府下?lián)艿呢?cái)政資金在一定程度上可以解決資金的問(wèn)題，但是精準(zhǔn)扶貧工作也需要社會(huì)各組織、企業(yè)等的支持。因此,在連南縣后期的精準(zhǔn)扶貧工作中也要?jiǎng)訂T社會(huì)組織廣泛參與到扶貧工作的中來(lái)，讓社會(huì)各界把脫貧致富作為自己的責(zé)任和使命。

4.2.3 改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。改善基礎(chǔ)設(shè)施條件除了改善公共設(shè)施還包括改善那些住在偏遠(yuǎn)山區(qū)、環(huán)境惡劣的居民的住房條件。對(duì)于居住在偏遠(yuǎn)山區(qū)的分散貧困戶，需要當(dāng)?shù)卣槍?duì)不同的貧困戶實(shí)行不同的移民措施，通過(guò)分類建設(shè)、分類安置，確保讓貧困人口以自己最能接受的方式，搬離山區(qū)，遷至移民安置點(diǎn)。

4.2.4 創(chuàng)新扶貧手段。連南縣在產(chǎn)業(yè)扶貧方面創(chuàng)新多種方式幫扶的貧困戶。在造血型項(xiàng)目的建設(shè)上以入股縣辦電站、興辦綠色農(nóng)產(chǎn)品加工點(diǎn)、民族特色旅游等項(xiàng)目壯大貧困村集體經(jīng)濟(jì)，以扶持特色種養(yǎng)、服務(wù)外出務(wù)工等方式不斷拓寬貧困戶的增收渠道。在金融扶貧上，與中國(guó)扶貧基金會(huì)合作設(shè)立連南瑤族自治縣農(nóng)戶自立服務(wù)社。在就業(yè)扶貧上，通過(guò)舉辦貧困人口的招聘會(huì)等形式，讓更多適合的貧困人口在公益性崗位中就業(yè)，確保有就業(yè)能力和務(wù)工意向的貧困人口能夠穩(wěn)定就業(yè)。在網(wǎng)絡(luò)扶貧上，打通流通環(huán)節(jié)，以開(kāi)拓農(nóng)村電商消費(fèi)市場(chǎng)。

4.2.5 加大培訓(xùn)、引入人才。堅(jiān)持以人為本，從小重視對(duì)人才的培養(yǎng)。連南縣應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施“隔代治理”工程和“希望工程”，通過(guò)建立獎(jiǎng)教助學(xué)等形式，努力讓貧困學(xué)生享受到優(yōu)質(zhì)教育 ，提高貧困家庭下一代的防貧能力。此外，加大對(duì)貧困人口的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困人口自身的可持續(xù)發(fā)展能力。通過(guò)各種培訓(xùn)活動(dòng)、信息平臺(tái)等方式，為貧困地區(qū)農(nóng)戶提供新的種養(yǎng)技術(shù)、供求、市場(chǎng)價(jià)格等信息，轉(zhuǎn)變貧困戶思想觀念和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，使貧困戶能夠更快更好的融入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中。此外，政府等相關(guān)部門單位要大力發(fā)掘和引入人才，為連南縣的發(fā)展提供創(chuàng)新點(diǎn)。

4.3 欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)綠色發(fā)展的對(duì)策

4.3.1 建立瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施中，很重要的一個(gè)點(diǎn)沒(méi)有瞄準(zhǔn)貧困人口，使得真正的貧困人口沒(méi)有從扶貧工作中得到較好的幫扶。因此，在識(shí)別貧困人口上，建議做到以下幾點(diǎn)：第一，需要上級(jí)政府派出扶貧專干陪同村干部進(jìn)入每家每戶進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，觀察各家庭生活水平，詢問(wèn)其家庭收入等情況，初步篩選貧困對(duì)象。第二，針對(duì)貧困對(duì)象，需要從其親戚鄰居等方面詳細(xì)了解該對(duì)象的生活情況。第三，根據(jù)之前了解的情況，精準(zhǔn)識(shí)別出貧困戶，對(duì)其貧困程度劃分等級(jí)并了解其致貧原因、工作意愿，為其制定適合的幫扶方案。最后，為貧困對(duì)象建檔，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

識(shí)別完貧困對(duì)象，政府應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專家到相應(yīng)的貧困點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全面的分析，將貧困地區(qū)可以利用的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

4.3.2 拓寬資金籌集渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政府層面，應(yīng)當(dāng)重視欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)大于其他一般欠發(fā)達(dá)地區(qū)，且在其發(fā)展后期不能過(guò)度的削減財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。在社會(huì)層面，社會(huì)各組織應(yīng)該積極參與到其中。比如欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)可以依托其優(yōu)勢(shì)（如農(nóng)畜產(chǎn)品、土地和文化旅游等）資源招商。

4.3.3 加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。加快欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是精準(zhǔn)扶貧工作中很主要的一部分。貧困地區(qū)在教育住房、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面都存在一定的需求。精準(zhǔn)建設(shè)良好的基礎(chǔ)設(shè)施不僅能夠提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?，還能保證貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.3.4 制定科學(xué)發(fā)展規(guī)劃。在扶貧工作的開(kāi)展過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)全面深入在群眾中宣傳扶貧政策，同時(shí)了解貧困戶的實(shí)際需求，制定切實(shí)可行的發(fā)展規(guī)劃，提高精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效率。

在欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)實(shí)行精準(zhǔn)扶貧工作中，更要充分考察當(dāng)?shù)貙?shí)際的資源情況?？梢酝ㄟ^(guò)資金入股效益好的行業(yè)，參與企業(yè)分紅，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入；在綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上發(fā)展其特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，比如利用現(xiàn)代信息技術(shù)推廣“一村一品”、民族文化旅游等，增加貧困戶的收入，建立可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

4.3.5 實(shí)施督促考察機(jī)制。在扶貧工作中，扶貧信息應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)管理，以便跟蹤核實(shí)扶貧工作的具體實(shí)效。按照國(guó)家、省“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的考察原則，每季度由村一級(jí)開(kāi)始，逐級(jí)上報(bào)扶貧工作數(shù)據(jù)報(bào)表和工作情況，不定期開(kāi)展由省市檢查縣、縣檢查鎮(zhèn)村的考評(píng)工作，年終開(kāi)展綜合考評(píng)，并對(duì)工作不到位、措施不得力、成效不明顯的有關(guān)單位的單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人實(shí)施問(wèn)責(zé)，將考評(píng)結(jié)果作為年度考核的指標(biāo)之一。

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