桂 華

（武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430072）

農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的形勢(shì)變化，是推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制不斷變化的基本動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得巨大成就，鄉(xiāng)村社會(huì)正在經(jīng)歷“千年未有之大變局”，鄉(xiāng)村社會(huì)治理也不斷地發(fā)生調(diào)整。在中央全面深化改革戰(zhàn)略部署下，包括農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)體系、農(nóng)村金融體系、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制等在內(nèi)的各項(xiàng)具體改革任務(wù)和試點(diǎn)工作已經(jīng)啟動(dòng)。與“三農(nóng)”相關(guān)的系列改革工作，將加速城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式革新和農(nóng)民行為模式變化。深化農(nóng)村改革被定位為一項(xiàng)“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的工作，完善鄉(xiāng)村治理不僅是農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)容，而且其他方面的農(nóng)村改革工作也會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理工作提出挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重”。在此背景下，不僅要深入分析當(dāng)前“三農(nóng)”形勢(shì)變化對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的影響，而且要在推動(dòng)“三農(nóng)”問(wèn)題解決的戰(zhàn)略高度上正確定位現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)。

一、“三農(nóng)”形勢(shì)變化及其帶來(lái)的鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)

（一）村莊邊界開(kāi)放與基層治理結(jié)構(gòu)變化

改革開(kāi)放以來(lái)，在工業(yè)化、市場(chǎng)化力量的推動(dòng)下，我國(guó)開(kāi)啟快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。自1978年至2013年我國(guó)年均城鎮(zhèn)化率提高1.02個(gè)百分點(diǎn)[1]，常駐城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億人，增加至2016年的7.9億人以上，城鎮(zhèn)化率為57.35%[2]。為了更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改善民生方面的作用，2014年黨中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，確定一系列落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策手段，這將加速我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)。站在鄉(xiāng)村治理的角度看，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的直接影響是，打破傳統(tǒng)的村莊邊界，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村從相對(duì)封閉走向開(kāi)放狀態(tài)。目前鄉(xiāng)村治理工作對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)的農(nóng)民和開(kāi)放的村莊社會(huì)，這對(duì)鄉(xiāng)村治理機(jī)制提出挑戰(zhàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理建立在農(nóng)村基層相對(duì)封閉而穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)上。國(guó)家正式權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)消極干預(yù)與村莊內(nèi)部具備較強(qiáng)的自我秩序供給能力，是維系我國(guó)鄉(xiāng)村治理有序狀態(tài)的相輔相成的兩個(gè)因素。在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)時(shí)期，村莊社區(qū)組織在維持基層社會(huì)秩序方面發(fā)揮重要作用，“有關(guān)土地、債務(wù)、繼承和婚姻（以及老人贍養(yǎng)）等糾紛……國(guó)家很少或者根本不加以懲罰……國(guó)家認(rèn)為這些事情最好由社區(qū)（社區(qū)、家族）以妥協(xié)為主的糾紛調(diào)解機(jī)制而不是國(guó)家依法斷案為主的法庭來(lái)處理”[3]。理論界提出了“士紳模式”、簡(jiǎn)約治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村社會(huì)“實(shí)體治理”等理論框架，描述傳統(tǒng)時(shí)期國(guó)家正式權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的消極干預(yù)的治理方式。

依靠鄉(xiāng)村社會(huì)組織提供基層內(nèi)生秩序的這一鄉(xiāng)村治理模式具有很強(qiáng)的延續(xù)性。中華人民共和國(guó)成立以后，通過(guò)建立政社合一的人民公社體制，國(guó)家強(qiáng)化正式權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的動(dòng)員性和組織性。盡管如此，人民公社時(shí)期鄉(xiāng)村基層社會(huì)依然具有一定活力，相當(dāng)一部分農(nóng)村社會(huì)事務(wù)，如家庭與鄰里糾紛的處理、醫(yī)療教育和農(nóng)業(yè)公共品供給等，長(zhǎng)期是由村莊社區(qū)和基層組織等自我解決。改革開(kāi)放以后通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革，重新恢復(fù)家庭作為基本經(jīng)營(yíng)單元，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)放活的同時(shí)，在社會(huì)管理方面也發(fā)展出村民自治這一基層治理模式，推行農(nóng)村村民自治與實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是改革人民公社體制的兩項(xiàng)相輔相成的制度形式。直到當(dāng)下，國(guó)家在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作時(shí)，還十分注重對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)自我生產(chǎn)秩序能力的依賴。2014年中央一號(hào)文件針對(duì)改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制問(wèn)題提出，“總結(jié)推廣‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，創(chuàng)新群眾工作機(jī)制”。構(gòu)建“小事不出組、大事不出村”的社會(huì)矛盾預(yù)防、預(yù)警和化解體系，基礎(chǔ)是農(nóng)村社區(qū)組織具備矛盾自我化解能力。

我國(guó)地域廣大，各地區(qū)間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)文化條件存在較大差異，當(dāng)前提升鄉(xiāng)村治理能力還必須依賴村莊社會(huì)內(nèi)生秩序生成能力，同時(shí)，又不能忽視城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中對(duì)村莊持續(xù)的沖擊以及村莊社區(qū)自身性質(zhì)變化及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響。歸結(jié)起來(lái)，城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響包括以下四個(gè)方面。

一是改變農(nóng)民的未來(lái)預(yù)期和行為邏輯。當(dāng)村莊保持相對(duì)封閉狀態(tài)時(shí)，“生于斯、死于斯”的農(nóng)民是在長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期下作出行為選擇。農(nóng)民參與社會(huì)活動(dòng)時(shí)，不僅考慮個(gè)人的所失所得，還會(huì)顧及他人的所失所得；他們不僅考慮本次行為的短期后果，還考慮到對(duì)以后長(zhǎng)遠(yuǎn)生活的影響。在長(zhǎng)期的生活預(yù)期下，農(nóng)民具有“不走極端”的行為理性，農(nóng)民之間的交往遵循熟人社會(huì)中的人情規(guī)則，發(fā)生糾紛時(shí)依照情理原則處理。當(dāng)前村莊邊界開(kāi)放之后，農(nóng)民的行為預(yù)期變短，農(nóng)民不再是按照“拖遷未了”的方式處理社會(huì)關(guān)系，而是傾向于一次性結(jié)清關(guān)系且不講究情面。具有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期時(shí)，農(nóng)民之間更容易達(dá)成合作行為，農(nóng)民在缺乏預(yù)期的情況下容易陷入公共品供給不合作的“囚徒困境”，人口流動(dòng)和村莊開(kāi)放降低村莊內(nèi)生秩序供給能力。[4]

二是農(nóng)民的價(jià)值取向發(fā)生變化。在村莊社區(qū)邊界封閉狀況下，農(nóng)民生活價(jià)值指向村莊內(nèi)部，農(nóng)民作出行為選擇不僅考慮經(jīng)濟(jì)收益，而且顧忌其他村民的評(píng)價(jià)。在村莊社會(huì)邊界開(kāi)放情況下，農(nóng)民的生活目標(biāo)指向城鎮(zhèn)，價(jià)值取向也發(fā)生變化。

三是村莊傳統(tǒng)權(quán)威衰落。那些在村莊中具有較高社會(huì)地位的社會(huì)精英人物，是維系鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的重要力量?，F(xiàn)實(shí)生活中，通常是由這些權(quán)威人物處理家庭以及鄰里之間的日常矛盾。當(dāng)前村莊社會(huì)邊界開(kāi)放的一個(gè)重要后果是，正式的法律規(guī)范替代傳統(tǒng)的村莊事務(wù)處理規(guī)則，作為傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)則擔(dān)綱者的村莊權(quán)威人物逐步退出村莊治理舞臺(tái)。[5]

四是村莊生活的公共性弱化。所謂村莊公共性是指存在一套約束個(gè)體行為的村莊社會(huì)規(guī)則，個(gè)體行為違反這套規(guī)則輕則受到輿論壓力，重則被其他村民所孤立。這套日積月累形成的公共生活規(guī)則是維系村莊自發(fā)秩序的基礎(chǔ)。目下中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生“私人生活變革”，村莊生活公共性逐步衰落，強(qiáng)調(diào)個(gè)體自由的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)興起[6]（P35-42），農(nóng)民日漸接受“只要不違法，就合理”的生活觀念。實(shí)際上，從行為“不違法”到建立良好的農(nóng)村社會(huì)秩序還存在很大一段距離，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的關(guān)鍵是尋找到一套替代傳統(tǒng)村莊社會(huì)規(guī)則的公共性規(guī)范，進(jìn)而在“不違法”基礎(chǔ)上建立積極的社會(huì)秩序。

（二）農(nóng)民分化與治理需求多元化

一是經(jīng)濟(jì)收入上的分化。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面逐步被打破，收入多元化帶來(lái)農(nóng)民之間的收入分化。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)圖1），2002年農(nóng)村居民高收入戶的人均純收入為低收入戶的5.9倍，2012年兩者的差距擴(kuò)大到7.2倍，不同等級(jí)戶的人均收入擴(kuò)大的趨勢(shì)繼續(xù)加劇。

圖1 按收入五等份分組的農(nóng)村居民人均純收入（2000—2013年）

二是農(nóng)民的身份屬性復(fù)雜化。改革開(kāi)放初期，農(nóng)民在職業(yè)、身份和社會(huì)地位上基本統(tǒng)一，屬于高度同質(zhì)化的社會(huì)群體。隨著社會(huì)的變化，當(dāng)前“農(nóng)民”已經(jīng)不屬于一個(gè)指代單一群體的概念。首先，從職業(yè)上看，作為鄉(xiāng)村治理對(duì)象的“農(nóng)民”并非全部從事農(nóng)業(yè)，也從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)民就業(yè)方式發(fā)生巨大變化。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，當(dāng)年農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬(wàn)人，比上年增加424萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.5%，其中本地農(nóng)民工11237萬(wàn)人，外出農(nóng)民工16934萬(wàn)人；在就業(yè)方面，從事第二產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為52.9%，從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為46.7%，從事居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工比重為11.1%。[7]其次，“農(nóng)民”包含制度性身份內(nèi)涵，一方面，國(guó)家正在加快戶籍制度改革，逐步剝離附著在戶籍上的福利差別，并且取消城鄉(xiāng)戶籍差別；另一方面，在實(shí)際操作中不同地區(qū)農(nóng)民享受的社會(huì)福利待遇存在實(shí)際差別，例如上海市在2003年就建立針對(duì)農(nóng)村居民的“鎮(zhèn)保”（小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度）體系，而全國(guó)性“新農(nóng)保”試點(diǎn)工作是2009年才開(kāi)始的，這與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府財(cái)力有關(guān)。最后，“農(nóng)民”包含農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的內(nèi)涵，同樣作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不同地區(qū)農(nóng)民所分享的集體待遇也不同，這與各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)能力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān)。

三是農(nóng)民之間開(kāi)始出現(xiàn)社會(huì)分層。當(dāng)村民之間的經(jīng)濟(jì)收入分化逐步向價(jià)值觀念、行為模式和社會(huì)關(guān)系分化并形成穩(wěn)定形態(tài)時(shí)，就會(huì)形成社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的階層分化建立在經(jīng)濟(jì)分化基礎(chǔ)上，社會(huì)分化程度隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而增強(qiáng)。目前全國(guó)的總體形態(tài)是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊內(nèi)部階層分化特征明顯，中西部地區(qū)存在“去分化”機(jī)制，村莊上層群體具有較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化動(dòng)力，村莊精英向外流失，村莊內(nèi)部出現(xiàn)空心化特點(diǎn)。[8]目前農(nóng)村存在的各種形式的分化趨勢(shì)，形塑農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的多元利益訴求格局，增加基層治理難度。理論界和政策界在討論“三農(nóng)”政策時(shí)，通常采用“市民—農(nóng)民”的二元分類方式，并將農(nóng)民想象為一個(gè)整體。帶著這一分類框架分析問(wèn)題，能夠看到農(nóng)民相對(duì)于市民在公共服務(wù)和社會(huì)福利方面的不足，卻忽視了農(nóng)民自身的群體分化?；诖俗龀龅恼咴O(shè)計(jì)，通常將農(nóng)民抽象為“弱者”，即忽視了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，也忽視了農(nóng)民復(fù)雜構(gòu)成所帶來(lái)的治理復(fù)雜過(guò)程。因此，在開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作時(shí)，必須明確的前提是針對(duì)哪部分農(nóng)民的哪些具體利益訴求。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響

近年來(lái)，我國(guó)投入大量支農(nóng)惠農(nóng)資金和制定系列政策來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)農(nóng)業(yè)政策思路上一直存在著優(yōu)先發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)還是優(yōu)先保障農(nóng)民就業(yè)的張力。農(nóng)業(yè)不僅擔(dān)負(fù)糧食安全保障職責(zé)，還擔(dān)負(fù)著保障農(nóng)民就業(yè)和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的功能。在人地關(guān)系依然緊張的當(dāng)前階段，我國(guó)不存在純粹“農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，微觀效率不能作為理解農(nóng)業(yè)現(xiàn)象的第一原則。[9]現(xiàn)階段我國(guó)依然有兩億多農(nóng)村勞動(dòng)力依靠農(nóng)業(yè)就業(yè)，農(nóng)業(yè)承擔(dān)社會(huì)保障功能，區(qū)分“農(nóng)業(yè)問(wèn)題”還是“農(nóng)民問(wèn)題”是設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵。[10]從農(nóng)民家庭收入構(gòu)成上看，盡管農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中的比重逐步降低，但是這部分農(nóng)業(yè)收入本身卻不可或缺（見(jiàn)表1）。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策面臨著兩難選擇，一方面，趨于“副業(yè)化”的小農(nóng)生產(chǎn)方式不利于鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位；另一方面，推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)又面臨著大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法安置的問(wèn)題?？梢?jiàn)，國(guó)家推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型涉及重大利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。

表1 歷年農(nóng)民家庭純收入構(gòu)成（單位:元）

土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型建立在土地制度調(diào)整的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地制度改革觸及千家萬(wàn)戶利益。當(dāng)前國(guó)家正在推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，以回應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型命題。農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民以集體成員身份共同擁有土地權(quán)利，并按照村民自治方式行使土地權(quán)利。土地制度改革將改變土地權(quán)利關(guān)系和土地權(quán)利行使方式，最終結(jié)果是改變農(nóng)民之間的利益關(guān)系，并影響鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。

鄉(xiāng)村治理工作中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容是服務(wù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型還涉及到農(nóng)村公共品供給機(jī)制?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第八條第一款規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，第三十七條第二款還規(guī)定，“村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持”。政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村土地制度改革將改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型與階段

（一）向農(nóng)民“提取”階段的鄉(xiāng)村治理

2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，以此為標(biāo)志，我國(guó)啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作。在此之前，向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是各項(xiàng)農(nóng)村工作的重中之重。在當(dāng)時(shí)稅收和財(cái)政體制下，農(nóng)村基層運(yùn)作和公共建設(shè)主要靠向農(nóng)民收費(fèi)完成，一直到2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，稅費(fèi)征收決定鄉(xiāng)村治理工作機(jī)制。這一階段的鄉(xiāng)村治理特點(diǎn)可從以下三個(gè)方面概括。

一是干群關(guān)系逐步惡化。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的核心是在國(guó)家、集體與農(nóng)民之間重新安排生產(chǎn)控制權(quán)與剩余索取權(quán)，改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式。在“交夠國(guó)家、留足集體、剩余歸個(gè)人”的制度安排下，農(nóng)民獲得自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，上世紀(jì)80年代農(nóng)村的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕，農(nóng)民享受到改革成果。到了1990年之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開(kāi)始逐步加重，上世紀(jì)90年代中期以來(lái)的各項(xiàng)農(nóng)村“達(dá)標(biāo)”任務(wù)層層下達(dá)并最終分解到農(nóng)民頭上，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)急劇增加。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理的另外一項(xiàng)中心工作是執(zhí)行計(jì)劃生育政策?！笆占Z催款、刮宮引產(chǎn)”這兩項(xiàng)任務(wù)引發(fā)鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民的“對(duì)立”關(guān)系，逐步加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)與嚴(yán)格執(zhí)行的計(jì)劃生育政策，最終造成干群關(guān)系惡化。

二是形成鄉(xiāng)村利益共同體。從國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系上看，作為基層治理主體的村級(jí)組織具有半正式身份特征，這造成村干部的行為取向存在搖擺空間。國(guó)家正式權(quán)力延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村組屬于群眾自治性組織，村組干部由選舉產(chǎn)生，在制度設(shè)置上，村組干部的角色首先是農(nóng)民的代理人。同時(shí)，大部分鄉(xiāng)村治理任務(wù)不可能依靠國(guó)家行政力量直接完成，包括收取稅費(fèi)和落實(shí)計(jì)劃生育任務(wù)等工作，都必須依靠村組干部配合。然而村組干部也屬于本村村民，他們?cè)诖迩f內(nèi)部存在天然利益關(guān)系，村干部一般不會(huì)自動(dòng)站在政府立場(chǎng)去對(duì)付農(nóng)民。為激勵(lì)村組干部從村民代理人轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行國(guó)家政策過(guò)程中，賦予村組干部一部分獲利空間，逐步形成鄉(xiāng)村利益共同體。具體操作辦法包括，“允許村干部搭車收費(fèi)，許諾村干部完成稅費(fèi)任務(wù)可以得到一定百分比的獎(jiǎng)勵(lì)，默許（甚至鼓勵(lì)）村干部將村集體的財(cái)產(chǎn)化公為私，默許村干部私分自上而下的濟(jì)貧物資和濟(jì)貧款，幫積極完成稅費(fèi)收繳任務(wù)的村干部子女安排工作（臨時(shí)工），等等”[11]。在工作壓力和利益激勵(lì)的雙重作用下，鄉(xiāng)村治理發(fā)生了村組干部替代過(guò)程，即一部分重視村莊關(guān)系和看重村民評(píng)價(jià)的干部，不受政府默許的利益誘惑，或是無(wú)法承受村民與政府兩方面壓力，主動(dòng)退出村莊治理舞臺(tái)，替代他們的是那些不注重村民評(píng)價(jià)，能夠頂住壓力且有能力將政府任務(wù)執(zhí)行下去的“狠人”。一旦政府靠利益激發(fā)村級(jí)治理動(dòng)力時(shí)，就會(huì)吸引只講利益且有能力獲取利益的人參與鄉(xiāng)村治理，后果是這批以獲取利益為出發(fā)點(diǎn)的人走上鄉(xiāng)村治理前臺(tái)，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加劇，形成鄉(xiāng)村治理的惡性循環(huán)。

三是村民自治缺乏體制空間。取消人民公社體制之后，由基層農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的“村民委員會(huì)”做法獲得中央認(rèn)同，并迅速成為全國(guó)推廣的農(nóng)村治理模式。[12]1987年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條明確規(guī)定村民委員會(huì)的基本性質(zhì)與功能是，“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。按照法律規(guī)定，村民委員會(huì)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等國(guó)家行政任務(wù)。在當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境下，村民委員會(huì)不得不承擔(dān)包括征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)與執(zhí)行計(jì)劃生育政策在內(nèi)的自上而下的任務(wù)，具有民主協(xié)商屬性的村民自治機(jī)制不可能發(fā)揮作用。站在農(nóng)民的角度看，農(nóng)民不會(huì)選舉出積極配合政府且具有政策執(zhí)行能力的強(qiáng)勢(shì)村組干部。為了避免這一點(diǎn)，必須完成稅費(fèi)“收取”任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定程度上會(huì)限制村民自治，造成村民自治在實(shí)踐中落空。

（二）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)階段的鄉(xiāng)村治理

2002年全國(guó)20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，全面降低農(nóng)業(yè)稅率、規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收取，2005年十屆全國(guó)人大常委會(huì)決定自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，全面取消農(nóng)業(yè)稅。為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，國(guó)家又啟動(dòng)農(nóng)村綜合配套改革工作，包括深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、加大農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入力度和改革財(cái)政體制等內(nèi)容。[13]（P247）以2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅為標(biāo)志，這一階段鄉(xiāng)村治理的主題是“減負(fù)”。與稅費(fèi)改革之前相比，2003年農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降30%，2004年降幅超過(guò)50%，2005年下降70%以上，取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民每年減負(fù)總額超過(guò)1000億。[13]（P245）以“減負(fù)”為中心的農(nóng)村改革，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理發(fā)生巨大變化。

一是改善干群關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感。上世紀(jì)90年代后期“三農(nóng)”問(wèn)題集中爆發(fā)，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部喊出“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”[14]的口號(hào)，各地因?yàn)槎愘M(fèi)收取所引發(fā)的干群矛盾時(shí)有發(fā)生?！叭r(nóng)”問(wèn)題的根源是較少的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法承擔(dān)鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村建設(shè)成本的矛盾。上世紀(jì)90年代初期國(guó)家推行中央與地方分稅制以后，地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重逐年下降，同時(shí)，隨著國(guó)家現(xiàn)代化事業(yè)的推進(jìn)，基層治理成本和鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)增加。在此結(jié)構(gòu)下，主要是通過(guò)“三提五統(tǒng)”向農(nóng)民增加攤派來(lái)負(fù)擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村教育投入等公共支出。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民沒(méi)有能力擔(dān)負(fù)起建立一個(gè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的任務(wù)，建立現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)的目標(biāo)與較少農(nóng)業(yè)剩余之間不匹配的矛盾，最終轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理矛盾和干群矛盾。農(nóng)村稅費(fèi)改革經(jīng)歷過(guò)從“規(guī)范”到“減輕”再到最后“取消”幾個(gè)階段，中央最終選擇取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的原因在于，向千家萬(wàn)戶農(nóng)民收取稅費(fèi)所產(chǎn)生的治理成本十分高昂，且征收過(guò)程中產(chǎn)生的各種暴力沖突，會(huì)損害政權(quán)的合法性。取消稅費(fèi)從根子上改變了鄉(xiāng)村治理中干部與群眾的“對(duì)立”關(guān)系。通過(guò)本輪改革，農(nóng)民迅速增加了對(duì)國(guó)家政權(quán)合法性的認(rèn)同，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二是推動(dòng)鄉(xiāng)村體制改革。伴隨著上世紀(jì)90年代以來(lái)的農(nóng)民日漸負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)也同步膨脹，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)膨脹與農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重存在著惡性循環(huán)特征。為了完成稅費(fèi)征收任務(wù)，必須增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹進(jìn)一步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和稅費(fèi)收取難度。筆者在湖北宜城市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革之前僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建所一個(gè)部門就有22名工作人員。政府向農(nóng)民征收稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育工作難度大，就通過(guò)增加人員的方式來(lái)解決，而增加人員本身又增加治理成本，最終轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。向農(nóng)民征收越多，農(nóng)民的反抗行為越激烈，稅費(fèi)征收難度就越大，這反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步助推機(jī)構(gòu)膨脹。這個(gè)惡性循環(huán)結(jié)構(gòu)通過(guò)取消農(nóng)業(yè)稅來(lái)打破。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村治理不再需要多人與千家萬(wàn)戶的農(nóng)民打交道，鄉(xiāng)村治理從收費(fèi)轉(zhuǎn)向服務(wù)，鄉(xiāng)村體制對(duì)應(yīng)地也發(fā)生變動(dòng)。2000年中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定的內(nèi)容，除規(guī)范稅費(fèi)征收項(xiàng)目之外，還包括“精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和壓縮人員”，要求“農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開(kāi)支，主要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決。要按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、效能的原則，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格核定人員編制，提倡黨政干部交叉任職?！币豁?xiàng)調(diào)查表明，安徽省某縣通過(guò)稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少60%，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少17.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位站所人員減少64.9%。[15]

三是改變農(nóng)村公共品供給機(jī)制。取消稅費(fèi)這一改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也弱化了鄉(xiāng)村治理能力，具體表現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面。稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給維持著“自下而上的體制外供給”[16]模式，取消稅費(fèi)和規(guī)范農(nóng)村“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工）制度，則取消鄉(xiāng)村治理的資源來(lái)源。稅費(fèi)改革之后中西部地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給迅速陷入癱瘓局面。湖北部分地區(qū)農(nóng)民將農(nóng)村稅費(fèi)改革稱作“第二次單干”，與之對(duì)應(yīng)的“第一次單干”是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在“第一次單干”中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，走向統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制；“第二次單干”是指稅費(fèi)改革改變之前通過(guò)收取農(nóng)村共同生產(chǎn)費(fèi)和依靠農(nóng)民“兩工”投入來(lái)維持農(nóng)田水利、道路等農(nóng)村公共產(chǎn)品低水平供給局面。稅費(fèi)改革之后，集體經(jīng)濟(jì)組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和其他公共產(chǎn)品供給，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入一家一戶徹底原子化狀態(tài)。[17]

（三）加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)階段的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接成果是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更實(shí)質(zhì)的意義在于，扭轉(zhuǎn)由農(nóng)民承擔(dān)鄉(xiāng)村建設(shè)成本的格局。稅費(fèi)改革之前階段所存在的鄉(xiāng)村治理矛盾和干群沖突，反映的根本問(wèn)題是國(guó)家在追求現(xiàn)代化過(guò)程中，如何對(duì)待相對(duì)貧困的農(nóng)民和相對(duì)弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。伴隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，國(guó)家不僅改變從農(nóng)村提取的政策，而且確定反哺農(nóng)村的基本政策思路。黨的十六大以后，我國(guó)全面進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村治理階段。2005年黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”，要求“按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”。至此，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入到農(nóng)村建設(shè)階段。黨的十八大以后，生態(tài)文明建設(shè)被納入到社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的總體布局中，新農(nóng)村建設(shè)被賦予新內(nèi)涵，中央提出了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)目標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)的另外一項(xiàng)中心工作是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。黨的十九大報(bào)告明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等涉農(nóng)政策主題包含的共同理念是國(guó)家積極干預(yù)鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村治理因此具備了一些新特征。

一是鄉(xiāng)村治理從“懸浮”走向“下沉”。取消稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村基層組織與農(nóng)民的制度性聯(lián)系被切斷。在一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民從自上而下的政策壓力中解放出來(lái)，基層干部所承受的政策執(zhí)行壓力也得到釋放，農(nóng)民與基層干部都享受到改革成果。從治理角度看，這種干群關(guān)系改善并不意味著鄉(xiāng)村治理能力的提升，反而是意味著鄉(xiāng)村治理能力的下降。以農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為例，稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)村組織需要從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)，因此必須要為農(nóng)民提供基本農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品；稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)村組織不找農(nóng)民收費(fèi)，也就自然而然地喪失向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的能力。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村治理并沒(méi)有從之前的“收取”走向“服務(wù)”，而是走向了基層組織的“懸浮”[18]。一方面鄉(xiāng)村基層組織缺乏為農(nóng)民積極提供服務(wù)的動(dòng)力，另一方面圍繞減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)目標(biāo)所展開(kāi)的綜合配套改革也弱化了基層組織的治理能力。為了防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，國(guó)家為鄉(xiāng)村治理設(shè)置多重紅線，客觀上弱化了基層組織的服務(wù)能力。走向建設(shè)階段之后，新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧等工作倒逼鄉(xiāng)村組織深入到農(nóng)村內(nèi)部，鄉(xiāng)村治理從“懸浮”重新走向“下沉”。

二是公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了至關(guān)重要的作用，國(guó)家與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系迅速改善，“我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要矛盾也發(fā)生著深刻的變化：從‘負(fù)擔(dān)沉重’逐步轉(zhuǎn)向‘公共品供給不足’”。[13]（P249）稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)維持著自我供給機(jī)制；進(jìn)入到鄉(xiāng)村建設(shè)階段之后，國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政投入，推動(dòng)公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋。持續(xù)增加的支農(nóng)資金投入，帶來(lái)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、農(nóng)民收入增加和農(nóng)村公共服務(wù)逐步健全等顯著效果。近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略推進(jìn)和精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響，財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)一步增加，2010年全國(guó) “三農(nóng)”財(cái)政支出為9649.41億，占全國(guó)財(cái)政總支出10.74%，2015年增長(zhǎng)到22128.9億元，占全國(guó)財(cái)政總支出12.58%（見(jiàn)表2）。公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋意味著國(guó)家承擔(dān)農(nóng)村公共管理成本，國(guó)家政權(quán)通過(guò)財(cái)政手段向農(nóng)村基層滲入，大量財(cái)政資金投向農(nóng)村本身就會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村治理變化。

三是鄉(xiāng)村治理走向分配型動(dòng)員模式。財(cái)政資金下鄉(xiāng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理“下沉”，改變減負(fù)階段造成的政權(quán)“懸浮”狀況，鄉(xiāng)村建設(shè)階段的鄉(xiāng)村治理“下沉”與稅費(fèi)改革之前的政權(quán)“下沉”存在很大差異。前一階段鄉(xiāng)村治理“下沉”主要是從農(nóng)村提取資源和執(zhí)行計(jì)劃生育強(qiáng)制措施，站在農(nóng)民的角度看，這一階段的鄉(xiāng)村治理是控制農(nóng)民的行為，甚至觸動(dòng)農(nóng)民利益。農(nóng)村建設(shè)階段的鄉(xiāng)村治理要么是國(guó)家直接為農(nóng)民提供公共服務(wù)，要么是國(guó)家通過(guò)資金配套措施激勵(lì)農(nóng)民自我組織進(jìn)行建設(shè)，本質(zhì)上都是國(guó)家向農(nóng)村輸入資源，這一階段的鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是通過(guò)資源輸入來(lái)激發(fā)農(nóng)民參與，屬于資源分配下的農(nóng)民動(dòng)員。

表2 2010—2015年中國(guó)“三農(nóng)”財(cái)政支出構(gòu)成情況

三、當(dāng)前階段鄉(xiāng)村治理的定位與重點(diǎn)

（一）當(dāng)前階段鄉(xiāng)村治理的總體定位

鄉(xiāng)村治理通常被理解為針對(duì)農(nóng)村政治與行政體制、具體政策和制度及其實(shí)踐過(guò)程等。這是狹義的鄉(xiāng)村治理。狹義的鄉(xiāng)村治理研究忽視具體政策和具體制度的目標(biāo)所指，懸置影響和決定具體鄉(xiāng)村治理工作的宏觀背景，這種狹義的鄉(xiāng)村治理研究通常變成技術(shù)化研究。鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上屬于國(guó)家追求現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)在農(nóng)村領(lǐng)域的體現(xiàn)，從廣義上研究鄉(xiāng)村治理，不僅要研究具體的農(nóng)村政策和農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程，而且要研究這些具體治理現(xiàn)象背后的總體目標(biāo)?！叭r(nóng)”發(fā)展方向以及“三農(nóng)”工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)全局工作中的定位，是開(kāi)展具體鄉(xiāng)村治理工作的前提。

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理社會(huì)的一部分，服從國(guó)家追求現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體形勢(shì)不斷調(diào)整。[19]中華人民共和國(guó)成立之初，國(guó)家迅速將權(quán)力體系向鄉(xiāng)村基層延伸，鞏固了政權(quán)基礎(chǔ)，也通過(guò)特定的城鄉(xiāng)二元制度設(shè)置從農(nóng)村獲得工業(yè)化的物質(zhì)資源。[20]改革開(kāi)放以后，我國(guó)鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)繼續(xù)延續(xù)，“三農(nóng)”問(wèn)題反映出農(nóng)民在國(guó)家追求現(xiàn)代化過(guò)程中的邊緣地位。2000年以后的鄉(xiāng)村治理調(diào)整可理解為國(guó)家對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)由農(nóng)民擔(dān)負(fù)現(xiàn)代化成本的體制的調(diào)整，之后又逐步開(kāi)啟“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，表明國(guó)家試圖通過(guò)制度調(diào)整將農(nóng)民納入我國(guó)正在加快推進(jìn)的現(xiàn)代化進(jìn)程中。當(dāng)前階段鄉(xiāng)村治理的總體目標(biāo)是縮小城鄉(xiāng)差距、消除城鄉(xiāng)差別和讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果，新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧工作等屬于上述戰(zhàn)略的具體落實(shí)。

農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中所處的地位最直接地表現(xiàn)為城鄉(xiāng)關(guān)系，直到當(dāng)下，城鄉(xiāng)不平等依然是制約我國(guó)鄉(xiāng)村治理的主要矛盾之一。目前鄉(xiāng)村治理進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)階段，同時(shí)國(guó)家又開(kāi)啟新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理面臨的基本形勢(shì)是國(guó)家一方面加大農(nóng)村資源投入和建設(shè)力度，另一方面市場(chǎng)力量吸引人財(cái)物自動(dòng)流向農(nóng)村。城鎮(zhèn)化又是我國(guó)追求現(xiàn)代化必須要經(jīng)歷的過(guò)程，如此一來(lái)就產(chǎn)生的一個(gè)根本問(wèn)題是，如何定位農(nóng)村建設(shè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興，以及如何定位鄉(xiāng)村在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的位置?？梢?jiàn)，明確城鄉(xiāng)關(guān)系定位成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和設(shè)計(jì)具體政策的根本前提。

鄉(xiāng)村建設(shè)的第一種思路是機(jī)械式地消滅城鄉(xiāng)差別。對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系，當(dāng)下社會(huì)上流行著一種觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)的“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”，因此需要國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村的投入力度，最終取消城鄉(xiāng)之間的差別。這種思路是機(jī)械式地理解我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系，全世界的規(guī)律是當(dāng)一個(gè)國(guó)家從發(fā)展階段走向發(fā)達(dá)階段時(shí)，必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)城市優(yōu)先發(fā)展的過(guò)程。只有當(dāng)城市化達(dá)到一定階段之后，農(nóng)村人口大幅減少，才可能進(jìn)入城鄉(xiāng)無(wú)差別階段。城鄉(xiāng)一體化在高水平城市化的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)，在城市化初級(jí)階段一味強(qiáng)調(diào)取消城鄉(xiāng)差別，不符合現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律。

鄉(xiāng)村建設(shè)的第二種思路是辯證地處理城鄉(xiāng)關(guān)系。中國(guó)當(dāng)前城市化水平依然不高，繼續(xù)優(yōu)先進(jìn)行城市建設(shè)是國(guó)家追求現(xiàn)代化必須堅(jiān)持的戰(zhàn)略選擇。同時(shí)，要通過(guò)政策手段來(lái)擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化成果的共享，比如實(shí)施公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋，提高“三農(nóng)”投入在財(cái)政中的比重等。當(dāng)前階段客觀存在的城鄉(xiāng)差別無(wú)法從根本上消除，任何一個(gè)國(guó)家在城市化發(fā)展階段都必然會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯緩的局面。當(dāng)前中西部地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村相對(duì)滯后趨勢(shì)與我國(guó)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，屬于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)不平衡的兩極。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)村底線建設(shè)戰(zhàn)略，為農(nóng)民提供相對(duì)公平的公共服務(wù)，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活建立基本秩序。鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)定位于縮小城鄉(xiāng)差距而非取消城鄉(xiāng)差別，與之對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村治理要圍繞著農(nóng)村底線建設(shè)目標(biāo)展開(kāi)。

（二）鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)內(nèi)容

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得巨大成就的奧秘之一是，一方面城市作為發(fā)展極，發(fā)揮中國(guó)追求現(xiàn)代化的引擎作用；另一方面農(nóng)村作為穩(wěn)定極，起到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制作用。這種一陽(yáng)一陰的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑起中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)又快又好推進(jìn)的基礎(chǔ)。積極實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實(shí)農(nóng)村底線建設(shè)是要保持和發(fā)揮農(nóng)村作為中國(guó)現(xiàn)代化穩(wěn)定器和蓄水池的功能。[21]立足于這一總體定位的鄉(xiāng)村治理工作，應(yīng)包括以下幾方面重點(diǎn)內(nèi)容：

一是優(yōu)化資源輸入農(nóng)村的方式。目前每年投向農(nóng)村的財(cái)政資金超過(guò)兩萬(wàn)億，資源輸入和資源分配屬于鄉(xiāng)村治理的核心工作內(nèi)容，包括各種涉農(nóng)項(xiàng)目落地、扶持和補(bǔ)助資金分配等都離不開(kāi)鄉(xiāng)村組織和農(nóng)民的積極參與。與向農(nóng)民征收稅費(fèi)相比，資源輸入所產(chǎn)生的治理難度盡管較小，但資源輸入方式不完善本身也會(huì)影響治理效果。以農(nóng)村低保政策為例，各地經(jīng)常發(fā)生因低保分配引發(fā)的社會(huì)矛盾甚至上訪行為。完善資源輸入機(jī)制，不僅能提升財(cái)政資金投入效率，而且能助力鄉(xiāng)村治理能力的增強(qiáng)。

二是完善鄉(xiāng)村治理組織架構(gòu)。這方面的工作具體包括鄉(xiāng)村關(guān)系設(shè)置、村莊關(guān)系設(shè)置、村組干部職能定位、村組干部選拔制度、村民自治決策機(jī)制等。近年來(lái)，一些地方政府推行村組合并、撤村并組、撤村并居、取消小組長(zhǎng)、建立村莊理事會(huì)等一些做法，既產(chǎn)生出一些成功經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)生過(guò)改革失敗。鄉(xiāng)村治理是在熟人社會(huì)中完善，熟人社會(huì)關(guān)系基本穩(wěn)定，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)才會(huì)保持穩(wěn)定。

三是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制。土地是一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)發(fā)生的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地集體所有制及其運(yùn)行過(guò)程具有很強(qiáng)的治理內(nèi)涵?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋爻邪ā泛汀洞迕裎瘑T會(huì)組織法》等明確規(guī)定集體土地所有權(quán)要按照村民自治原則行使。管理集體公有土地屬于村民委員會(huì)組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的重要職能，農(nóng)村土地屬于集體成員共同擁有，土地權(quán)利和土地利益配置屬于集體內(nèi)部最重要的公共治理活動(dòng)。[22]目前土地制度改革是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村治理的重要工作，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制是推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持的底線，也是開(kāi)展相關(guān)治理工作必須遵循的基本原則。

四是理順政經(jīng)關(guān)系。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行原則，是農(nóng)村綜合改革的另外一項(xiàng)重要內(nèi)容。相關(guān)改革基本方向是通過(guò)農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)量化，建立集體成員共有的產(chǎn)權(quán)制度，同時(shí)推進(jìn)政經(jīng)分離，建立集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人制度。這些改革將剝離目前農(nóng)村政經(jīng)合一關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

五是完善農(nóng)業(yè)治理機(jī)制。農(nóng)業(yè)是農(nóng)民的生存根基，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)依然有數(shù)量龐大的勞動(dòng)力留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。人多地少局面將繼續(xù)保持，這是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須考慮的前提條件。不同的農(nóng)業(yè)治理機(jī)制，決定有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)會(huì)和有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余歸資本還是農(nóng)民所擁有。同時(shí)，完善農(nóng)業(yè)治理機(jī)制要強(qiáng)化鄉(xiāng)村組織為分散農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的能力，真正建立起統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制。

六是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作。為實(shí)現(xiàn)建設(shè)全面小康社會(huì)，中央確定到2020年消除貧困的扶貧工作目標(biāo)。目前落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是各地的中心工作，尤其是在貧困人口較為集中的中西部地區(qū)，全部鄉(xiāng)村治理工作都是圍繞著精準(zhǔn)扶貧展開(kāi)的。如何真正實(shí)現(xiàn)扶貧資源精準(zhǔn)有效對(duì)鄉(xiāng)村治理能力產(chǎn)生巨大考驗(yàn)。

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