馬兆有, 俞春俊, 高 巖

(1.同濟大學道路與交通工程教育部重點實驗室， 上海 201804；

高速公路應急管理是指對高速公路或鄰近區(qū)域發(fā)生的，影響高速公路交通流正常運行，需要響應主體立即做出反應，使之得到有效控制危害性事件的處理[1]. 根本任務就是實現(xiàn)突發(fā)事件的偵測與定位、快速響應、信息共享、應急協(xié)同處置、可視化遠程指揮、響應解除、事件備案等全流程管理，最大限度地保證事件處置效率和效果，挽救生命、減少財產(chǎn)損失、保證道路的安全與暢通.

1 高速公路應急管理現(xiàn)狀

1.1 高速公路管理體制

目前，我國高速公路交通管理模式主要有2種：“交通和公安部門分別組建管理隊伍、各自執(zhí)法”和“統(tǒng)一管理、聯(lián)合執(zhí)法”[2].

1.1.1 各自執(zhí)法體制

我國高速公路主要以公安部門和交通運輸部門分管的模式為主，公安部部門負責高速公路的交通秩序管理、治安管理和交通事故處理，交通運輸部門負責路政管理、養(yǎng)護管理、收費管理、監(jiān)控通訊管理、服務區(qū)管理，委托第三方完成道路清障、救援等工作. 由于公安部門與交通運輸部門管理目標的不一致，在相關工作的協(xié)調(diào)、配合方面不可避免地會產(chǎn)生分歧，這種各自執(zhí)法體制在一定程度上割裂了交通安全與其他各項管理的聯(lián)系，不利于高速公路的綜合管理.

1.1.2 聯(lián)合執(zhí)法體制

由公安部門派出公安民警與交通運輸部門的路政、運政人員組建的行政執(zhí)法實體，實施綜合執(zhí)法. 目前，不少省市都成立了路警聯(lián)動指揮中心，對高速公路出現(xiàn)的問題實施聯(lián)合巡邏、聯(lián)合執(zhí)法，這種聯(lián)合執(zhí)法體制實現(xiàn)了資源共享、信息共享，減少重復投資，提高執(zhí)法效能.

1.2 高速公路應急管理體系

當前，我國高速公路應急處置還停留在傳統(tǒng)模式，應急指揮中心接報重大突發(fā)事件后立即上報當?shù)卣块T，通過政府的力量協(xié)調(diào)高速路政、高速經(jīng)營者、高速交警、醫(yī)院、消防、施救企業(yè)等多部門，開展事件處置和救援工作[3-4]. 各部門職能劃分是：公安交管部門負責維護現(xiàn)場秩序、調(diào)查取證、交通管制和安全防護等工作；交通運輸部門負責評價道路狀況對事件的影響，搶修道路基礎設施和交通安全設施；消防部門負責?；酚绊懣刂坪拖聪鳂I(yè)，撲滅火災，解救受困人員和破拆車輛；衛(wèi)生部門負責協(xié)調(diào)有關醫(yī)療機構開展交通傷員的救治、安撫和轉移；安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責調(diào)查、追究導致交通事件發(fā)生各環(huán)節(jié)中存在的管理責任；保險公司及時支付傷者搶救治療費用并開展理賠；清障公司負責日常的救援和清障. 盡管高速公路應急管理已有一系列的對策與措施，但還沒有形成一套行之有效的高速公路應急救援體系，在實際救援工作中容易造成多頭管理、效率低下.

1.3 高速公路應急處置模式

在高速公路應急指揮中心，由值班員統(tǒng)一接聽來電，交警、高速公路管理公司指揮員按各自職能處理相關事宜，做到既各司其職，又協(xié)作配合. 凡涉及高速公路通行秩序、交通事故、警衛(wèi)任務、刑事案件、治安案件、交通管制以及其他緊急事件原則上由交警指揮員負責指揮處置. 凡涉及車輛故障施救、客貨轉駁、路面撒落物、路面污染、施工作業(yè)等事宜原則上由路政部門或高速公路管理公司指揮員負責指揮處置.

接交通事故報警時，交警值班人員問清事故地點、事故簡況、肇事車型、人員傷亡、對交通有無影響等情況，迅速通知相關部門出警(動). 屬當事人報警的告知現(xiàn)場安全防護措施[5]. 遇人員傷亡、危化品、起火等事故(事件)，通知醫(yī)院、消防、環(huán)保等部門趕赴現(xiàn)場協(xié)同處置.

接刑事案件、治安案件及其他緊急事件報警時，交警指揮員獲得事發(fā)地點、簡況、原因、對交通有無影響、報警人身份等情況，迅速通知臨近的執(zhí)勤民警趕赴現(xiàn)場進行前期處置，并通報地方公安機關或相關單位.

在接警確認突發(fā)事件發(fā)生后，局部交通管制措施由轄區(qū)的高速交警支(大)隊負責，需要協(xié)調(diào)臨近相關支(大)隊的，依據(jù)應急預案主動協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不了的請示上級主管部門協(xié)調(diào). 高速公路封道必須上報總隊，超過一定時限時還要上報部交管局. 交通管控信息通過信息網(wǎng)絡、交通廣播電臺(省、市)、可變情報板(支隊負責信息內(nèi)容，高速經(jīng)營者發(fā)布)3種途徑發(fā)布與應急救援同步進行.

2 高速公路應急管理中存在的問題

2.1 應急聯(lián)動機制和指揮體系不完善

2.1.1 應急聯(lián)動機制尚未形成

高速公路通車里程不斷增加并形成網(wǎng)絡，許多路段的交通流量也在迅猛增加，高速公路交通管理工作面臨著許多新情況、新問題. 高速公路“一盤棋”的思想沒有真正形成，省與省之間、市與市之間、各高速公路交通管理部門之間、高速公路與銜接的普通公路和城市道路交通管理部門之間的協(xié)作機制尚不健全，缺乏必要的信息溝通，導致跨地區(qū)跨部門的應急處置不同步、不協(xié)調(diào)、不配合. 尤其是惡劣氣候和突發(fā)事件下預警機制和應急處置機制不健全，不能做到信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動，往往各自為陣，各自為戰(zhàn)，經(jīng)常造成長時間堵車和引發(fā)次生事故.

2.1.2 應急指揮體系有待完善

目前，高速公路現(xiàn)場處置僅按行政級別(如省、市、縣)劃分指揮權限，尚未從處置需求角度的建立專業(yè)性的應急指揮體系，制約著應急救援的效率與效果. 發(fā)生重特大交通事件時，需要由特定的指揮機構或人員基于應急處置需求對參與救援的職能部門或相關人員進行統(tǒng)一指揮和隨時的調(diào)配，使各救援力量形成一股合力，盡最大努力減少人員傷亡，降低財產(chǎn)損失率.

2.2 應急處置能力有待進一步提升

2.2.1 應急預案實操性不強

一些應急預案內(nèi)容過于原則、實際操作性不強，相關職能部門間的配合不足，缺乏互動實戰(zhàn)演練.

2.2.2 特殊事件處置能力不足

在?；返忍厥馐录幹梅矫妫捎谖丛O立應急處置的常設機構或缺乏預案演練，企業(yè)人員流動性較大等原因，存在處置人員基本知識(經(jīng)驗)較少、處置技能不足等問題，導致救援處置規(guī)范性、有效性不高，在特殊應急物資配備、處置裝備方面尚需要完善、細化相關保障機制.

2.3 應急管理保障能力不足

圖1 高速公路交通應急響應流程

公安、交通均設置了監(jiān)視設備，尚未形成資源有效共享，對路公司部分共享的監(jiān)控資源亦不能調(diào)控、且有相當比例接入的視頻不穩(wěn)定，需要考慮不同類型事件監(jiān)測設備的兼容性問題. 應急資源配置缺乏區(qū)域性規(guī)劃，配備標準不明確，醫(yī)療、消防基本能滿足數(shù)量需求，但功能要求不夠明確，大型起吊設備、?；诽幹迷O施或材料等特殊裝備不能確保及時到位. 同時，政府對救援設備的投入相對不夠，應急救援裝備種類少、數(shù)量少，不能完全滿足應急救援工作的實際需求，既耽誤時間，又對后續(xù)的事故處理帶來不必要的麻煩.

3 高速公路應急管理能力提升對策

3.1 健全高速公路應急救援組織體系

3.1.1 建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應急指揮體系

依托公安110或高速公路路監(jiān)控中心建立交通事故應急救援專門機構，負責重大交通突發(fā)事件的指揮，協(xié)調(diào)公安、交通、衛(wèi)生、消防、環(huán)保等相關職能部門建立聯(lián)動機制[6]. 明確在統(tǒng)一指揮下，各職能部門之間相互配合，確保交通事故傷者在第一時間得到救助.

3.1.2 明確部門職責及處置模式

從法律、法規(guī)政策高度明確參與交通事件應急處置的高速路政、高速經(jīng)營者、高速交警、醫(yī)院、消防、施救企業(yè)等職能部門的職責分工，充分發(fā)揮其在事件處置過程中的責任意識和主觀能動性，通過部門間協(xié)調(diào)配合有效遏制事件發(fā)展態(tài)勢、控制事件影響范圍、降低事件損害后果[7].

圖2 高速公路交通應急管理模式

應急指揮部：可設應急總指揮和現(xiàn)場應急指揮，該組應明確現(xiàn)場指揮部設立的程序、指揮的職責和權力、指揮系統(tǒng)的構成(誰指揮誰、誰配合誰、誰向誰報告)、啟用現(xiàn)場外應急隊伍的方法、事態(tài)評估與應急決策程序、現(xiàn)場指揮與應急指揮部的協(xié)調(diào)等.

綜合協(xié)調(diào)組：該組應明確在發(fā)生緊急事件時，如何向公眾發(fā)出信息，包括信息發(fā)布的責任人、時間及發(fā)布的途徑等.

主要負責事件處置、救援過程中各職能部門、相關單位和工作組的綜合協(xié)調(diào)、聯(lián)絡溝通、督促檢查等工作.

宣傳報道組：該組負責起草信息發(fā)布的內(nèi)容、上報材料的起草和審定工作，接待媒體人員、協(xié)調(diào)有關事宜，按照指揮部的指令，統(tǒng)一對外聯(lián)系，做好事件情況的宣傳報道工作.

交通管控組：該組主要職責是實施交通管制，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、交通流量狀況和周邊路網(wǎng)情況等對事發(fā)路段及周邊路網(wǎng)采取必要的交通組織和控制措施.

搶險救援組：該組對控制事態(tài)的發(fā)展起著決定性的作用，主要職責是針對事件的性質(zhì)，采取相應的補救和搶險對策和方案，搜尋和營救被困人員等.

事件調(diào)查組：該組的主要職責是查清事件發(fā)生的過程，從技術和管理層面調(diào)查事件發(fā)生的原因等.

善后處理組：該組主要負責做好事件中傷亡人員的善后處理工作，包括接待傷亡人員的家屬、受害人員的安撫、安置等工作.

后勤保障組：該組主要負責供應、調(diào)配應急救援所需的物資、裝備等.

3.2 完善高速公路應急救援工作制度

3.2.1 聯(lián)席會議制度

應急救援主管部門協(xié)調(diào)有關部門和機構定期召開聯(lián)席會議，研究制定相關政策、通報最新情況、針對存在的問題提出解決辦法，督促和指導應急救援工作.

3.2.2 預案編制、審核及備案制度

各相關應急救援機構要按上級部門的統(tǒng)一要求，編制本單位或部門的應急預案，由上一級部門對預案進行評審. 根據(jù)應急救援工作的實際需要對預案進行定期修改、完善，修改意見需要提交上級部門備案，不斷提升應急預案的指導性和實操性[8].

3.2.3 報告與信息發(fā)布制度

制定突發(fā)事件信息發(fā)布制度，闡明突發(fā)事件信息上報的程序、途徑，以及信息發(fā)布的渠道、審批流程等，確保及時、準確地上報和發(fā)布事件信息.

3.2.4 應急救援分級響應制度

針對高速公路突發(fā)事件的類型和嚴重等級，建立與事件等級對應的應急救援分級響應制度. 明確參與救援活動的部門和組織機制，縱向上實現(xiàn)應急救援組織的統(tǒng)一領導，橫向上實現(xiàn)應急聯(lián)動部門的協(xié)調(diào)合作[9].

3.2.5 應急救援演練制度

各級政府、應急救援職能部門應根據(jù)應急管理工作和當前形勢發(fā)展需要，探索建立綜合性的聯(lián)合演練制度，通過實戰(zhàn)演練不斷提升部門間的協(xié)同作戰(zhàn)能力，提高救援能力和水平.

3.3 加大高速公路應急救援保障力度

3.3.1 采取多種措施充實應急救援力量

首先，要以縣為單位，組建綜合應急救援隊伍，并加強對救援隊伍的培養(yǎng)和儲備，選派一些身體素質(zhì)及業(yè)務素質(zhì)較好的人員參加救援隊伍，多種途徑提高群眾的應急救援知識，全社會參與，形成大救援格局. 其次，要以消防部門為核心，建立一支具有相對水準的救援精干力量，平時對交通事故應急救援經(jīng)常作針對性的演練，為處置復雜性的交通事故提供強有力的支持，確保發(fā)揮其攻堅克難作用. 最后，要以交警部門為重點，配齊配強必要的救援和防護設備. 交警大中隊處在救援第一線，為事故救援贏得時間，尤其是在處置一般性卻亟需應急救援的事故能夠起到先鋒帶頭的作用.

3.3.2 政府要加大應急管理投入

1)政府要把應急救援經(jīng)費保障納入工作責任制進行考評，按應急救援工作實際和財力狀況進行統(tǒng)籌安排，落實為政府責任.

2)政府要加大對應急救援裝備的投入，對救援隊伍可配備一些基本的大力鉗、破門器等器材，對消防部門可配備液壓組合破拆工具組和起重氣墊等器材等科技含量高的裝備.

3)政府要加強科技投入，進一步加大道路電子監(jiān)控系統(tǒng)建設，特別是加強對當前警力資源匱乏的高速公路，特別是橋梁、澻道、長下坡、出口路段監(jiān)控系統(tǒng)建設，通過視頻監(jiān)控等手段逐步擴大對上述道路的監(jiān)控范圍，確保事件的及時發(fā)現(xiàn)和處置的有效性.

4)政府要加大專項經(jīng)費投入，可多方籌集資金，如由金融部門負責協(xié)調(diào)、督促各保險公司及時出險，快速理賠，并根據(jù)救治需要，先行支付全部或者部分保險費用救治傷員.

參考文獻：

[1] 馬兆有, 王長君, 劉君. 基于危害風險評價的高速公路緊急事件分級[J]. 重慶交通大學學報(自然科學版), 2010, 5: 776-780.

[2] 王長君, 方守恩, 李瑞敏, 等. 高速公路網(wǎng)應急交通組織技術[M]. 上海: 同濟大學出版社, 2011.

[3] 第十屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國突發(fā)事件應對法[Z]. 北京: 第十屆全國人民代表大會常務委員會, 2007.

[4] 交通運輸部. 公路交通突發(fā)公共事件應急預案[Z]. 北京: 交通運輸部, 2009.

[5] 公安部. 高速公路交通應急管理程序規(guī)定[Z]. 北京: 公安部, 2008.

[6] 馬兆有, 王長君, 李平凡, 等. 區(qū)域高速公路網(wǎng)應急救援能力評價體系建模研究[J]. 武漢理工大學學報(交通科學與工程版), 2011, 4： 714-717.

[7] 劉君, 王長君, 馬兆有. 區(qū)域高速公路網(wǎng)緊急事件救援協(xié)作體系構建[J]. 中國安全科學學報, 2010, 7, 158-164.

[8] 李亞軍. 高速公路交通事故應急處置預案研究[J]. 遼寧警專學報, 2014, 1： 46-52.

[9] 劉君, 孫廣林, 徐炅旸. 公路重大突發(fā)事件應急處置和聯(lián)動機制研究[J]. 交通工程, 2017, 6： 13-18.