摘 要：國有土地資源的閑置，嚴(yán)重的障礙了地區(qū)科學(xué)城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展的良好步伐。面對這一大難題，筆者淺析國有閑置土地的概念、成因并予以簡單分類，最終嘗試尋找國有閑置土地的分類處置路徑。

關(guān)鍵詞：閑置土地，國有閑置土地，分類處置

一、國有閑置土地的的概念及成因分析

國有土地是指為國家所有（全民所有），國家政府代為管理的土地。閑置土地是指國家土地權(quán)利部門將國有建設(shè)用地在規(guī)定期限內(nèi)以劃撥或者有償合同形式予以第三方使用權(quán)人使用，第三方使用權(quán)人由于違反相應(yīng)開工日期建設(shè)進(jìn)程、建設(shè)條件，而致使劃撥地或者出讓地沒有得到充分及時利用的現(xiàn)象。《閑置土地處置辦法》中的“閑置土地”是特指待開發(fā)、在建的部分國有建設(shè)用地，也就明晰的指出了“閑置土地”是國有土地的一個組成部分，并且還只是國有土地中建設(shè)用地的一部分。然而國有閑置土地既存在于建設(shè)用地之中，也存在于非建設(shè)用地之中，并且國有閑置土地不但包括待開發(fā)、在建閑置建設(shè)用地，也包括廢棄建設(shè)用地。故而，我將國有閑置土地定義為：未得到充分、有效使用的所有國有土地。

依據(jù)國有閑置土地的自我定義，從國有土地的組成部分出發(fā)，我將國有閑置土地分為三個部分：第一部分為《閑置土地處置辦法》中規(guī)定的閑置土地，第二部分為國有廢棄建設(shè)用地，第三部分為國有非建設(shè)用地的閑置。接下來將以此三部分為主線，逐一探究。

首先，探究閑置土地的成因。《閑置土地處置辦法》明確指出閑置土地也應(yīng)歸責(zé)于三主體。第一，出讓人或劃撥人原因；第二，使用權(quán)人原因；第三，第三方利益相關(guān)者原因。除開這些緣由，自然災(zāi)難、不可抗力事件也會影響閑置土地的進(jìn)程。其次，分析國有廢棄建設(shè)用地的成因。國有廢棄建設(shè)用地是指已被廢棄但且仍存在相應(yīng)建筑物的國有土地。國有廢棄建設(shè)用地的存在多來源于歷史、經(jīng)濟(jì)原因：第一，計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)的變革，大批量國有計劃企業(yè)倒閉，大量的工廠廠房閑置，大量的國有糧站閑置；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并遷移，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋、小學(xué)學(xué)校、建筑物設(shè)施閑置；第三，政府部門的合并，辦公地址遷移，原有建筑物設(shè)施閑置。最后，隨著國家城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市人口大幅增多，農(nóng)村人口逐步減少，四荒土地、農(nóng)轉(zhuǎn)非后原有成員的集體土地、遷移農(nóng)民的原有土地不斷地涌入國有口袋造就了國有非建設(shè)用地的增長。偏遠(yuǎn)且分散，無法集中經(jīng)營開發(fā)且難度大；國家政府的力不從心，面對這些土地，不知如何開發(fā)利用；農(nóng)村人口卷入“打工潮”，國有非建設(shè)用地的經(jīng)營人口流失；國有非建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價值有限等造就了國有非建設(shè)用地的閑置。

二、國有閑置土地的處置原則及程序

國有閑置土地的價值不菲，并且涉及利益關(guān)系重大，所以也就要求我們在處置過程中必須遵守相應(yīng)的原則，必須做到于法有據(jù)、于理服人、于民有益。一方面實現(xiàn)國有閑置土地處置的初衷，另一方面更要將科學(xué)、民主、法治思維應(yīng)用到行政事項之中。

筆者認(rèn)為應(yīng)遵循以下原則：第一，依法行政原則，堅定不移的按照國家的法律、部門規(guī)章、地方性法規(guī)貫徹執(zhí)行處置工作；第二，堅持比例原則，恰當(dāng)合理處置，盡量在平衡各方利益的基礎(chǔ)上，做到公平的處理；第三，科學(xué)原則，做到科學(xué)處置、科學(xué)分配、科學(xué)善后；第四，處置與警示相結(jié)合、相協(xié)調(diào)；第五，普通與特殊相結(jié)合剛性處置與彈性處置的結(jié)合。

在此原則的指導(dǎo)下，應(yīng)積極按以下程序進(jìn)行處置：

第一，調(diào)查程序，市級、縣級國土資源部門一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)閑置土地，必須在三十天內(nèi)通過詢問相關(guān)人、現(xiàn)場測評、查閱復(fù)制相關(guān)資料、當(dāng)事人解答等方式進(jìn)行調(diào)查，并應(yīng)向國有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》，國有建設(shè)用地使用權(quán)人自接到相應(yīng)通知書之日起三十日內(nèi)應(yīng)提供相應(yīng)資料。

第二，核實程序，經(jīng)調(diào)查核實構(gòu)成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》。

第三，擬訂閑置土地處置方案。根據(jù)閑置土地的成因主體，擬定相應(yīng)的處置方案。下發(fā)決定書書之前，書面告知相應(yīng)主體申請聽證的權(quán)利，需聽證的則按《國土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證。

第四，注銷登記，收回利用。收回之后，通過納入新供地、納入土地儲備、轉(zhuǎn)為暫時性耕地等途徑加以利用。

三、國有閑置土地的分類處置

國有土地閑置的罪魁禍?zhǔn)?，不是國有土地自身的條件限制，而是土地管制主體、利用主體、土地利益相關(guān)者。所以在尋找根治國有閑置土地分類處置辦法的時候，要從源頭抓起，處置預(yù)防國有閑置土地本身之時，也應(yīng)處置國有閑置土地的創(chuàng)造者，即“治物”的同時更要“治人”。

第一，“治人”；即打擊國有土地閑置的相關(guān)責(zé)任主體，重塑土地利用新秩序。（1）政府行政部門：一般都是基于政績行為和利益鏈接致使土地閑置。為完成相應(yīng)項目規(guī)劃或者經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過度招商引資的情況屢見不鮮，甚至某些部門與開發(fā)商還有利益輸送，這些情況致使土地閑置時，應(yīng)堅決追究部門責(zé)任，追究部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的法律責(zé)任。（2）政府主管部門：行政不作為、行政行為處理不當(dāng)、行政監(jiān)管力度不夠、懶政、利益交易行為都是其致使土地閑置的緣由。這些情況致使土地閑置時，應(yīng)堅決追究部門責(zé)任，追究部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的法律責(zé)任。（3）土地使用權(quán)人：若不按合同或者決定書所規(guī)定的時間建設(shè)、融資，可以采取某種催促措施或者處以相宜處罰；若有蓄意勾結(jié)第三方延誤開工或者謀取不正當(dāng)利益，應(yīng)積極追究相應(yīng)使用權(quán)人責(zé)任；若是存在利益輸送情況，應(yīng)堅持打擊相應(yīng)的利益主體，處以法律責(zé)任。（4）其他利益主體：由于其他建設(shè)用地規(guī)劃的變化，且未與國土主管部門協(xié)商而致使土地閑置的，應(yīng)追究有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；完成土地征收且已經(jīng)落實安置補(bǔ)償，村民無理阻攔致使土地閑置的，應(yīng)積極追究相應(yīng)村民的責(zé)任。

第二，“治物”。（1）新增國有閑置土地進(jìn)行檔案制管理和年終摸排制，由于農(nóng)村人人口涌入城市，國有土地與日俱增，做好新增國有閑置土地的摸排，并進(jìn)行檔案制管理。（2）消除障礙動工，加快項目動土開發(fā)。（3）幫扶解困開發(fā)：對于融資困難、資金投入不足致使土地閑置的情況，國家應(yīng)根據(jù)企業(yè)實際遭遇的困難，協(xié)助融資或者尋找協(xié)助伙伴，促使低效率建設(shè)用地得到實際開發(fā)與積極應(yīng)用。（4）異地置換盤活：土地價款如約到位且項目資金如期到位，因為國家土地規(guī)劃的變化致使土地閑置的情況，可以與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，為其置換價值相當(dāng)，且土地用途不變的土地予以建設(shè)開發(fā)。（5）采取措施收回：采取有償收回和無償收回兩種形式，對于出讓人原因致使土地閑置且使用權(quán)人再無意開發(fā)的情況予以協(xié)商有償收回，對于使用權(quán)人無正當(dāng)理由閑置土地到法定收回期限的，國家予以無償收回。（6）改造廢棄國有建設(shè)用地：由于國有廢棄建設(shè)用地改造難度大，再無近期規(guī)劃的情況下，國家應(yīng)將此類土地改造為農(nóng)耕地，一方面維護(hù)環(huán)境，另一方面也可以為農(nóng)民使用，提高其利用率。（7）盤活國有非建設(shè)用地：應(yīng)將其進(jìn)行統(tǒng)計劃界，要么國家進(jìn)行環(huán)保生態(tài)綠地保護(hù)，增強(qiáng)其生態(tài)價值，進(jìn)行生態(tài)旅游開發(fā)；或者進(jìn)行農(nóng)林牧業(yè)規(guī)劃，出租或承包于集體、公司、個人等主體，進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，保障城市健康農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙小風(fēng)，黃賢金，馬文君，張興榆：閑置土地的認(rèn)定思路與處置建議[J]，中國土地科學(xué)，2011，（09）：4-7

[2]靳利飛：我國閑置土地處置管理問題芻議[J].資源與人居環(huán)境.2017（05）：6-7

[3]譚永忠，姜舒寒，吳次芳：閑置土地的處置難點與治理路徑[J].中國土地.2016（02）：5-7

作者簡介：

譚金平，男，漢族，重慶巫溪人，四川省社會科學(xué)院法律碩士。