胡偉力

【摘要】建設(shè)“健康中國”是黨和政府為提高人民健康水平作出的重大戰(zhàn)略部署，當(dāng)前《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的缺失給我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展帶來了一系列難題。制定引領(lǐng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的母法——《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》既是全面依法治國在衛(wèi)生領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，又是促進(jìn)我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展的必然選擇，對于建設(shè)“健康中國”具有重大現(xiàn)實(shí)意義。制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》需要充分發(fā)揮政府調(diào)控和市場調(diào)控兩種手段，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，重視醫(yī)學(xué)技術(shù)發(fā)展在立法中的作用。

【關(guān)鍵詞】健康中國 基本醫(yī)療衛(wèi)生法 法律調(diào)控機(jī)制

【中圖分類號】D91 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.014

2016年10月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，從國家戰(zhàn)略高度要求各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際情況認(rèn)真貫徹落實(shí)，《綱要》明確指出要加快推動頒布并實(shí)施基本醫(yī)療衛(wèi)生法，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)的立法和修訂工作等。加快制定我國《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，既是促進(jìn)我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展的必然選擇，又是衛(wèi)生領(lǐng)域貫徹落實(shí)“全面依法治國”重大戰(zhàn)略布局的重要標(biāo)志，同時也是建設(shè)“健康中國”的內(nèi)在要求。

我國《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》缺失帶來的主要問題

無論是從保障公民健康權(quán)益的角度，還是從與國際接軌的角度，國家層面都應(yīng)該盡早制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》。從國際上來看，英國、美國、法國、日本、澳大利亞等不同洲際的發(fā)達(dá)國家均有相應(yīng)的“基本衛(wèi)生法”；從歷史層面來看，我國早在1995年便頒布了教育法，但遲遲未能制定自己的衛(wèi)生法。[1]《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的頒布實(shí)施是國家走向法治化的一個重要標(biāo)志，建設(shè)“健康中國”、保障公民健康權(quán)益、推動醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革，法治保障是關(guān)鍵。中國目前亟需在整合現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快制定綱領(lǐng)性的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》。

目前，我國醫(yī)療衛(wèi)生法律體系已初具規(guī)模，但主要是由陸續(xù)頒布的單個相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)成，不夠健全完整，存在監(jiān)管缺位、陳舊沖突、技術(shù)落后等多方面不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會和公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的問題。最顯著的問題是我國至今仍未頒布一部專門規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)地位、性質(zhì)、原則等的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，這一現(xiàn)實(shí)與我國全面建成小康社會的歷史機(jī)遇、我國實(shí)施全面依法治國戰(zhàn)略的內(nèi)在要求、建設(shè)“健康中國”的宏偉任務(wù)以及十三多億人民日益增長的健康需求極不適應(yīng)。[2]由于醫(yī)療衛(wèi)生法律體系的綱領(lǐng)性法律——《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》缺位，使得建成具有中國特色的醫(yī)療衛(wèi)生法治體系成為了無本之木、無源之水，也導(dǎo)致國家對基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的重視不夠、投資不足，衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨資金匱乏、服務(wù)質(zhì)量低下、服務(wù)能力和服務(wù)水平不高的問題。具體來講，首先，由于《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》缺位，目前國內(nèi)難以形成明確統(tǒng)一的“醫(yī)療衛(wèi)生”概念，導(dǎo)致“醫(yī)療衛(wèi)生”的外延界定不明晰，對于醫(yī)療衛(wèi)生法律體系的內(nèi)涵也難以界定。其次，歐美發(fā)達(dá)國家早已頒發(fā)綱領(lǐng)性的《衛(wèi)生法》，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)方面發(fā)揮了綱領(lǐng)性作用，同時成為指導(dǎo)地方制定相關(guān)法律的準(zhǔn)則。第三，目前我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的立法主要集中在傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生關(guān)注的領(lǐng)域，醫(yī)療衛(wèi)生法律體系不完備，實(shí)踐范圍比國際社會對現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生法的立法視野狹窄。

《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的重大現(xiàn)實(shí)意義

制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》是建設(shè)“健康中國”的法律保障。黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，全面建成小康社會，需要解決人民的基本生存問題，落實(shí)民生問題。當(dāng)前，看病難、看病貴的問題是廣大人民群眾面臨的民生難題，要防止因病致窮、因病返窮的問題對全面建成小康社會的不利影響。尤其是傳染病、流行病、慢性病、突發(fā)公共事件等公共衛(wèi)生領(lǐng)域的頑疾將造成較大規(guī)模的人群健康受損，對一部分群眾的生命財產(chǎn)安全造成較嚴(yán)重的破壞，對國家經(jīng)濟(jì)具有極大的破壞力。建設(shè)“健康中國”，需要不斷提高人群健康水平，需要不斷建立健全完善的醫(yī)療衛(wèi)生法治體系。全面依法治國，同樣要求在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域建立健全法律制度，確保各項(xiàng)工作有法可依、有法必依，通過法律形式對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域進(jìn)行有效監(jiān)管。[3]

制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展水平在很大程度上可以用一系列數(shù)字進(jìn)行概括，我們應(yīng)該看到，醫(yī)療衛(wèi)生法治建設(shè)對政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、人口安全具有難以估量的重要影響。比如傳染病的流行對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有著非常深刻和全面的影響，有時比戰(zhàn)爭、暴亂、自然災(zāi)害還要嚴(yán)重，因?yàn)閭魅静≈苯佑绊懥巳祟惐旧淼纳姘l(fā)展，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心，同時也是所有生產(chǎn)要素中最根本的要素。流行病的爆發(fā)、公共衛(wèi)生事件以及其他公共危機(jī)的突發(fā)，必然會引起特定人群乃至全社會的動蕩，關(guān)系到黨和政府對人民應(yīng)盡的責(zé)任，考驗(yàn)著政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，體現(xiàn)了政府的治理能力和水平。[4]從醫(yī)療衛(wèi)生法治發(fā)展史可以看出，制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》需要融入醫(yī)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)、管理學(xué)等多個學(xué)科交叉研究的新領(lǐng)域，需要切實(shí)解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的關(guān)系人民健康的重大現(xiàn)實(shí)問題，對于促進(jìn)人民健康、提高人力資源質(zhì)量、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、維持社會穩(wěn)定具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》是新時期提高人民健康水平的必然選擇。當(dāng)前，隨著人民群眾經(jīng)濟(jì)物質(zhì)條件不斷改善，醫(yī)療衛(wèi)生水平得以大幅提高，以往傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生研究關(guān)注的傳染病、寄生蟲病、地方病等已得到良好控制，一些在過去嚴(yán)重危害人民群眾生命健康的傳染病已經(jīng)消滅，但是，近年來一些新型傳染病開始肆虐。同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)全球化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化進(jìn)程加快，環(huán)境破壞嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平日益提高，使得我國慢性非傳染性疾病負(fù)擔(dān)日益加重，慢性非傳染性疾病對人群的健康危害已經(jīng)超過傳染性疾病，也成為當(dāng)前主要的衛(wèi)生問題。世界惡性腫瘤、心腦血管疾病、糖尿病等慢性非傳染性疾病引起的死亡率不斷上升，已經(jīng)成為全世界致死和致殘的首要因素，我國面臨著預(yù)防控制傳染性疾病和慢性非傳染性疾病的雙重壓力，此外，職業(yè)病危害、環(huán)境污染、心理性疾病、毒品泛濫等問題突出，進(jìn)一步增加了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)艱巨性、復(fù)雜性和長期性，也更加凸顯出制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的重要現(xiàn)實(shí)意義。[5]

制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》是適應(yīng)醫(yī)學(xué)模式轉(zhuǎn)變的有效途徑。醫(yī)學(xué)模式是指以一定的思想觀點(diǎn)和思維方式去研究健康問題和發(fā)展規(guī)律，是對健康和疾病總體特征及其本質(zhì)認(rèn)識的高度概括。我國現(xiàn)在正處于生物醫(yī)學(xué)模式向現(xiàn)代“生物—心理—社會”的新型醫(yī)學(xué)模式轉(zhuǎn)變的過程中。從社會治理視角觀察，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理可謂是龐大的系統(tǒng)工程，當(dāng)前我國的醫(yī)療衛(wèi)生正在向公共健康發(fā)展，社會人的公共健康包括三個基本健康元素：健康的身體、穩(wěn)定的心理狀態(tài)以及良好的社會適應(yīng)能力。[6]要保持這三個基本元素的良好狀態(tài)，均需要個體與社會的共同努力才有可能達(dá)成。在新的醫(yī)學(xué)模式下，健康不僅是個體行為，也是社會行為，是政府治理職能，如果缺乏良好的醫(yī)療衛(wèi)生制度、缺乏有效的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)，單憑個體是很難完全實(shí)現(xiàn)上述三種健康狀態(tài)的。因此，新的醫(yī)學(xué)模式也改變了傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生研究和實(shí)踐，醫(yī)療衛(wèi)生面臨新的特點(diǎn)和挑戰(zhàn)，對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)提出了新的、更高更遠(yuǎn)的要求。隨著我國全面依法治國基本國策的全面實(shí)施，應(yīng)該在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域營造健康的法治環(huán)境，進(jìn)一步強(qiáng)化法律的權(quán)威性，增強(qiáng)法律的實(shí)用性。

制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的實(shí)施路徑

實(shí)現(xiàn)行政法調(diào)控模式向社會法調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變。中華人民共和國成立以來，黨和政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)中進(jìn)行了積極探索，取得了豐碩的成果和經(jīng)驗(yàn)，但在立法實(shí)踐中，主要采用的依然是行政主導(dǎo)型的思維和手段，這就使得我國醫(yī)療衛(wèi)生法律體系帶有濃厚的行政色彩。因缺少社會力量參與，這種以公權(quán)力為主導(dǎo)的法律調(diào)控模式在發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)過程中存在難以解決的缺陷，社會群體、市場機(jī)制、個體等方面的主觀能動性難以發(fā)揮。在制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》時，我們應(yīng)創(chuàng)新法律調(diào)控模式，改變單純依靠政府公權(quán)力發(fā)揮作用的模式，使醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與國家機(jī)器高效運(yùn)作相結(jié)合，與市場機(jī)制合理配置資源相結(jié)合，與社會化網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，這樣才能制定好適應(yīng)“健康中國”建設(shè)需求的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》。因此，創(chuàng)新法律調(diào)控機(jī)制，為社會力量和市場機(jī)制發(fā)揮作用營造有利環(huán)境，解決傳統(tǒng)行政調(diào)控的缺陷，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)控和社會法調(diào)控的有機(jī)結(jié)合，是制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的必然選擇。[7]

統(tǒng)籌考慮與醫(yī)療衛(wèi)生有關(guān)的其他立法建設(shè)，重視地方醫(yī)療衛(wèi)生立法。隨著醫(yī)學(xué)的發(fā)展和醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，“大衛(wèi)生”的概念逐漸形成，醫(yī)療衛(wèi)生內(nèi)涵逐漸擴(kuò)展，涵蓋了與公眾健康相關(guān)的全部領(lǐng)域。因此，《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的制定要統(tǒng)籌考慮其他與醫(yī)療衛(wèi)生有關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)。從“大衛(wèi)生”的角度來看，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、食品藥品監(jiān)管、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的立法都與醫(yī)療衛(wèi)生有一定聯(lián)系，因此，如何使《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》既全面系統(tǒng)又與相關(guān)法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一是立法工作成敗的關(guān)鍵。此外，中國地大物博，國情復(fù)雜，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、自然環(huán)境等都有較大差異。國家層面的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》屬于對全國范圍內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性、原則性、整體性的規(guī)范，難以有效估計地方區(qū)域差距，可能出現(xiàn)部分地方不適應(yīng)的情況。因此，在國家層面的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》頒布后，要督促各地根據(jù)統(tǒng)一的《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，結(jié)合地方實(shí)際，拿出符合地方特色的配套法律法規(guī)。

高度重視醫(yī)療衛(wèi)生法律中的技術(shù)性因素?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生法》涉及全體公民健康，不僅需要政府、市場充分發(fā)揮作用，同樣離不開醫(yī)學(xué)技術(shù)的發(fā)展。醫(yī)學(xué)模式的改變、疾病譜的變化，對醫(yī)療衛(wèi)生立法提出了更高的要求，需要加強(qiáng)多學(xué)科交叉、多部門協(xié)調(diào)溝通。醫(yī)療衛(wèi)生法律體系是否完善，在很大程度上體現(xiàn)了一個國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)是否成熟，缺失法律保障的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)將是海市蜃樓。隨著全球化的發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的研究與實(shí)踐出現(xiàn)了全新的變化，由靜態(tài)概念轉(zhuǎn)化為動態(tài)概念；由單維模式轉(zhuǎn)換為多維模式，不再局限于關(guān)注單一“疾病問題”，視野擴(kuò)大至身體、心理、社會、基因等維度；傳統(tǒng)疾病和新型疾病的交叉、變異，給疾病預(yù)防帶來了新的挑戰(zhàn)。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生如此巨大轉(zhuǎn)變的背景下，單純的“預(yù)防性”立法就相當(dāng)滯后，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域爆發(fā)重大突發(fā)事件后，能否及時有效地應(yīng)對，需要完善的衛(wèi)生行政管理體制和健全的醫(yī)療衛(wèi)生法律體系，這也是對《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》是否行之有效的重大考驗(yàn)。

注釋

[1]殷嘯虎、葉青：《法學(xué)理論前沿》，上海社會科學(xué)院出版社，2016年，第407頁。

[2]陳云良：《基本醫(yī)療服務(wù)法制化研究》，《法律科學(xué)》，2014年第2期，第73～85頁。

[3]劉莘、覃慧：《衛(wèi)生法理論體系建構(gòu)的前提》，《行政法學(xué)研究》，2015年第4期，第55～67頁。

[4]高靜、王梅紅、崔媛媛：《健康公平：基本醫(yī)療衛(wèi)生法的核心價值》，《醫(yī)學(xué)與法學(xué)》，2016年第2期，第29～32頁。

[5]明平靜、劉勝軍、劉濤：《新發(fā)傳染病帶給疾病預(yù)防控制工作的思考》，《解放軍預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志》，2017年第1期，第85～87頁。

[6]張偉：《生物—環(huán)境—人文醫(yī)學(xué)模式》，《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)》，2015年第10期，第92～94頁。

[7]申衛(wèi)星：《醫(yī)患關(guān)系的重塑與我國<醫(yī)療法>的制定》，《法學(xué)》，2015年第12期，第79～91頁。

責(zé) 編/樊保玲