王惠燕

摘要：加強社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設作為信息化發(fā)展和公共服務精細化供給的融合產(chǎn)物，有助于提升社區(qū)自治和服務功能，切實滿足居民公共服務需求，推動基層社會服務管理創(chuàng)新。自《關于推進社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》出臺以來，我國多地進行了社區(qū)信息化探索，取得了顯著成績，但也存在一定的不足。以哈爾濱市為例，首先闡述社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的重要性，其次對目前哈爾濱市的建設狀況和問題進行梳理，最后提出加強社區(qū)公共服務信息平臺建設的對策，以期更好地推進社區(qū)信息平臺的建設，提升社區(qū)信息化水平。

近年來，我國出臺《關于推進社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》《社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》等多項法規(guī)，推動社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設，全國各地也在進行社區(qū)信息化探索。本文以哈爾濱市為例，探討社區(qū)信息平臺建設的發(fā)展狀況以及存在的問題，通過借鑒社區(qū)信息化程度較好地區(qū)的經(jīng)驗，提出促進哈爾濱市社區(qū)公共服務平臺建設的對策建議，以期對全國同類城市建設提供經(jīng)驗樣本，推動國內社區(qū)信息化水平的提高。

一、研究背景

（一）文獻回顧

1.理論研究層面

我國的社區(qū)信息化理論研究開始于20世紀90年代末，隨著信息技術的迅猛發(fā)展，越來越多的學者關注社區(qū)信息化和社區(qū)信息平臺建設的研究，提出了很多具有學術價值的觀點。一些專家從技術支持角度，提出建設社區(qū)信息平臺的對策。陽洋在《基于WEB的社區(qū)信息服務系統(tǒng)設計與開發(fā)》中提出設計并研發(fā)了一個基于WEB技術的社區(qū)信息服務系統(tǒng)，該系統(tǒng)集社區(qū)管理、信息發(fā)布和在線視頻播放于一體，可以滿足社區(qū)居民個性化、多樣性的需求；林慧琳在《基于物聯(lián)網(wǎng)的社區(qū)信息化綜合信息服務系統(tǒng)的實現(xiàn)》一文中談到如何將物聯(lián)網(wǎng)技術有效地運用于社區(qū)信息服務系統(tǒng)的建設中。還有一些專家從社區(qū)治理角度，提出社區(qū)信息平臺建設面臨的問題以及發(fā)展對策。王穎、宋煜在《中國社區(qū)信息化建設和發(fā)展的宏觀思考》中指出，目前社區(qū)信息化建設存在社會認知度不高、居民參與不積極、成熟的社區(qū)商業(yè)形式尚未形成等問題，提出建立廣泛的社區(qū)論壇、提供居民真正需要的服務、提高全民信息化素質、消除數(shù)字鴻溝等建議；宋紅紅、方甜等在《“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”治理模式創(chuàng)新問題研究》一文中指出，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”發(fā)展的瓶頸來自信息技術要求高、民眾對信息安全的質疑、人才缺少、居民參與度不高等，對此呼吁政府、居民、社區(qū)、社會機構組織等各方面力量要共同參與進來，依據(jù)各地社區(qū)特色形成不同的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”品牌。

2.政策層面

2006年5月，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中明確提出：“推進社區(qū)信息化建設為我國信息化發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一?！蔽覈?013年民政部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部出臺《關于推進社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》（民發(fā)〔2013〕170號），正式從國家層面推出建設社區(qū)公共服務綜合信息平臺的政策。緊隨其后，2014年民政部出臺《社區(qū)公共服務綜合信息平臺基本規(guī)范》（MZ/T053—2014），明確了建設面向社區(qū)居民的社區(qū)公共服務綜合信息平臺的建設目標，針對平臺的建設提出了規(guī)范性、便捷性、擴展性、前瞻性、安全性等技術要求，并對平臺的安全保障進行了規(guī)范，為各地信息化平臺的建設提供了制度保障。在2015年兩會上，李克強總理提出“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃”，將互聯(lián)網(wǎng)提升為國家戰(zhàn)略，引發(fā)了“互聯(lián)網(wǎng)+”一系列熱潮。而作為“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”的重要手段，社區(qū)信息化建設成為了必然的趨勢。2016年國家發(fā)改委、財政部等十二部委聯(lián)合出臺了《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》，提出深入實施信息惠民工程，簡化公共服務流程，實現(xiàn)“一號一窗一網(wǎng)”目標，不斷提升政務服務水平和群眾滿意度。2017年國務院出臺了《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確提出依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”相關重點工程，加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設，實施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”行動計劃，加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務體系的深度融合。這些政策的出臺從制度層面為社區(qū)信息平臺的建設提供了保障，有效地推動了我國社區(qū)信息平臺建設和發(fā)展。

（二）先進地區(qū)建設經(jīng)驗

近年來，各地區(qū)各部門按照黨中央、國務院的部署和要求，積極探索創(chuàng)新，不斷改進政務服務，取得了顯著成績。攀枝花市和北京市朝陽區(qū)，在社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設方面進行了積極探索，積累了經(jīng)驗。

1.攀枝花市建設經(jīng)驗

四川省攀枝花市在創(chuàng)建和諧社區(qū)建設示范城市的工作中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)行政化嚴重、自治功能弱化的問題。為了更好地推進社區(qū)公共服務和基層治理改革，攀枝花市探索了建立社區(qū)公共服務綜合信息平臺的有效途徑。

（1）科學的規(guī)劃設計

一是項目啟動之時，充分了解居民群眾對于社區(qū)相關事務辦理的需求，然后邀請國內優(yōu)秀專家對攀枝花市信息平臺建設進行科學論證，最后確定統(tǒng)一的標準、規(guī)格，采取試點先行、其他地區(qū)整體跟進的原則和全市范圍統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理的思路，確保整個平臺建設的科學性。二是實行“前臺一口受理，后臺協(xié)同辦理”的原則和“全市通辦”的模式。簡言之，就是社區(qū)內的居民可以在自己居住的街道或者社區(qū)的服務中心窗口辦理相關業(yè)務。所有業(yè)務都由一個前臺窗口受理，后臺再進行處理。三是整合資源降低成本。為了節(jié)省經(jīng)費，最大限度地利用現(xiàn)有的硬件資源，攀枝花市將工作重點放在技術突破上，采用已延伸到市區(qū)街道和社區(qū)的人社“金保網(wǎng)”為基礎承載網(wǎng)絡，創(chuàng)新使用最新的“云計算、云存儲及開源軟件技術”。這些技術的使用有效提高了系統(tǒng)可靠性、數(shù)據(jù)安全性及平臺的整體運行性能，降低了運營維護成本。

（2）優(yōu)化公共服務辦理流程

對面向自然人的公共服務事項進行全面梳理，并按照標準化的要求進行規(guī)范。對于所有擬納入平臺辦理的事項，明確規(guī)定包括事項分類條件、事項申報條件、需要提供的各項材料、受理單位結束時限等所有涉及事項辦理的標準。力爭做到能夠納入社區(qū)公共服務信息平臺的事項應入盡入，讓信息多走路，讓市民少跑腿。

（3）實現(xiàn)條塊網(wǎng)絡“互聯(lián)互通”

為實現(xiàn)市級、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)“互聯(lián)互通”，攀枝花市充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡基礎設施，將人社“金保”專網(wǎng)作為基礎業(yè)務承載網(wǎng)絡，打通了“金?！本W(wǎng)與外網(wǎng)的鏈接。在不改變原有信息系統(tǒng)的情況下，通過系統(tǒng)跳轉或對接的方式，將原有的網(wǎng)站系統(tǒng)與社區(qū)信息平臺的網(wǎng)站進行匹配，實現(xiàn)了社區(qū)與街道的互聯(lián)互通，達到了街道、社區(qū)電子信息的實時傳輸。

2.北京市朝陽區(qū)建設經(jīng)驗

作為全國首批社區(qū)管理和服務創(chuàng)新試驗區(qū)，北京市朝陽區(qū)在2015年率先建設社區(qū)公共服務信息平臺。經(jīng)過不斷的探索實踐，目前朝陽區(qū)社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設取得了顯著的成效。

（1）一平臺登錄，多專線跳轉

為整合各委、辦、局所開發(fā)的用于處理所轄公共服務業(yè)務的多條專線，朝陽區(qū)社區(qū)公共服務綜合信息平臺創(chuàng)造性地提出了“一平臺登錄、多專線跳轉”的方式，即通過統(tǒng)一的社區(qū)公共服務信息平臺登入，按照辦理事項的不同自動跳轉到各個分支業(yè)務線路，實現(xiàn)綜合窗口“一口受理”。很多時候個人信息填寫往往需要多次重復錄入，為了避免這種現(xiàn)象發(fā)生，朝陽區(qū)通過技術突破，采用服務器代理技術，使重復錄入信息只需填寫一次，再次填寫系統(tǒng)自動反填，大大提升了窗口的辦事效率。

（2）證件復用，與市級個人信用平臺對接

為省去居民辦理各個事項都需提供個人證明材料的麻煩，社區(qū)公共服務綜合信息平臺將居民提交的申請材料轉換為電子材料后，隨著事務處理階段的不同轉移到后續(xù)的各個部門進行調閱和審核，事項處理完畢后，這些材料將被統(tǒng)一保存在個人名下的電子證件庫中。電子證件信息庫隨著個人材料提交不斷累積，可以在個人授權和信用等級達標的基礎上，實現(xiàn)電子材料的提取和復用。另外，朝陽區(qū)社區(qū)公共服務信息平臺將與個人信用平臺進行對接，核查個人信用，評定信用等級，按照不同的信用等級，提供便利性不同的公共服務。

二、哈爾濱市建設社區(qū)公共服務綜合信息平臺的現(xiàn)狀

（一）出臺相關政策，推動社區(qū)信息化建設

我國出臺一系列政策從制度上明確社區(qū)公共服務綜合信息平臺的建設標準和推進目標，在全國范圍內有效推動了社區(qū)公共服務綜合信息平臺的建設。哈爾濱市積極響應國家政策號召，出臺了《哈爾濱市深化社區(qū)結構改革試點工作實施方案》，對哈爾濱市社區(qū)信息化建設進行了系統(tǒng)規(guī)范，提出在先行試點中建立“一分、兩統(tǒng)，三定、四變”社區(qū)治理模式?！耙环帧笔侨∠鐓^(qū)居委會與社區(qū)服務工作站的隸屬關系，“兩統(tǒng)”是全面統(tǒng)籌社區(qū)的組織領導、人事管理，“三定”是明確社區(qū)居委會、社區(qū)服務工作站的權利和義務，“四變”則是創(chuàng)新服務載體、管理體制、主體作用及服務手段。這一模式的建立使服務主體更加扁平化，將社區(qū)服務辦理從“多平臺、一大廳”轉化為“一窗一口”，簡化了服務流程。同時在哈爾濱市出臺的《哈爾濱市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化“十二五”規(guī)劃》中，提出構建聯(lián)通市、區(qū)、街道、社區(qū)四級的網(wǎng)絡平臺，在各個社區(qū)內建立開放式的社區(qū)綜合信息平臺和分布式數(shù)據(jù)中心。另外 “十二五”期間，哈爾濱市大力推進社區(qū)基礎設施建設，整合政府、市場及社會資源建立“中心社區(qū)”，累計共建成一千平方米以上中心社區(qū)133個，社區(qū)基礎設施達標率超過90%，夯實了社區(qū)信息服務平臺建設的基礎。

（二）試點先行，分布實施

從2014年起，哈爾濱市采取“試點先行、分步實施”辦法，在市內的多個區(qū)域如南崗區(qū)、平房區(qū)、道里區(qū)、松北區(qū)進行社區(qū)公共服務綜合信息平臺試點建設，取得了顯著的成效。

1.打造“全覆蓋”的智慧社區(qū)基礎設施網(wǎng)絡

一是打造社區(qū)管理數(shù)字網(wǎng)。升級改造原有的信息化平臺軟硬件設施，在社區(qū)建立四級聯(lián)動平臺，與市、區(qū)、街三級平臺進行系統(tǒng)對接，通過信息采集員、城管監(jiān)督員、視頻監(jiān)控、12319熱線、社會監(jiān)督等五種信息解決渠道，實施全覆蓋、全方位監(jiān)管，實現(xiàn)社區(qū)城區(qū)管理的信息共享、工作互動、無縫對接，將社區(qū)城區(qū)管理問題的發(fā)現(xiàn)采集率從過去的30%提高到現(xiàn)在的90%以上。比如過去發(fā)生一個井蓋丟失問題，從發(fā)現(xiàn)、確權到安裝新井蓋，最少需要1天時間，現(xiàn)在通過信息化系統(tǒng)處理，1～2個小時就可以解決。二是創(chuàng)新服務審批模式，將涉及區(qū)直19個委、辦、局的56項審批和服務事項的受理權，下放至街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），納入?yún)^(qū)級審批服務平臺，在全省率先建成了“一口受理、內部流轉、網(wǎng)上傳輸、協(xié)調辦理”的審批服務模式，使得居民群眾在街道就可以辦理行政審批服務事項，實現(xiàn)年均受理審批和服務事項60余萬件。

2.打通為民服務的最后一公里

道里區(qū)通過建設智能服務平臺，通過“一個網(wǎng)站、兩個平臺、三級聯(lián)動”實現(xiàn)智能服務?！耙粋€網(wǎng)站”即街道門戶網(wǎng)；“兩個平臺”即“網(wǎng)上政務受理平臺”和 “社區(qū)貼心幫辦平臺”；“三級聯(lián)動”即整合區(qū)級職能部門、街道、社區(qū)服務資源，共同服務地區(qū)發(fā)展、方便居民群眾。如通江社區(qū)，通過智能化社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)服務平臺為居民提供信息發(fā)布、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上辦理、績效監(jiān)督、困難救助、在線咨詢、互動交流及意見反饋等服務功能，涵蓋了街道社區(qū)540余項服務內容，為百姓的生活提供了便捷服務。同時居民還能在平臺上實現(xiàn)在線填表、申報、審核并預約辦理時間等服務，做到了讓信息多跑路，讓群眾少跑腿。

3.破解老工業(yè)區(qū)的社區(qū)治理難題

平房區(qū)作為一個老工業(yè)區(qū)，留存了企業(yè)包辦后遺癥，社區(qū)管理服務發(fā)展不足。為了破解社區(qū)治理難題，積極推動政府管理方式與社區(qū)服務理念的變革，著力深化社區(qū)智能化建設，政府搭建了區(qū)、街道、社區(qū)三級民生服務“智能化平臺”，將失業(yè)證明、低保申請、小額貸款擔保等62項群眾需求較為集中、需常年辦理的民生服務事項下沉社區(qū)辦理，力爭打造一站式的服務體系。同時，平房區(qū)政府還設計構建了“虛擬化便民服務審批平臺”“平房區(qū)社區(qū)民生服務平臺”兩大智能服務平臺，實現(xiàn)了各職能部門窗口、街道、社區(qū)網(wǎng)上流轉，協(xié)同審批和信息共享，并通過實時監(jiān)察，保證了區(qū)―街道―社區(qū)“三級”民生服務平臺實現(xiàn)流暢對接和數(shù)據(jù)交互運行。將原來的“區(qū)―街―社區(qū)居委會―社區(qū)服務中心”四個層級，通過技術改造簡化為現(xiàn)在的受理、審批兩個環(huán)節(jié)，有效提高了行政效率。

三、建設社區(qū)公共服務綜合信息平臺存在的問題

（一）各區(qū)發(fā)展不均衡

自2013年以來，哈爾濱市一直持續(xù)推進社區(qū)公共服務綜合信息平臺的建設工作，道里區(qū)、南崗區(qū)、平房區(qū)、松北區(qū)均取得了顯著的成效。但從哈爾濱市整體范圍來看，社區(qū)公共服務綜合信息平臺的發(fā)展不平衡，除了以上幾個試點區(qū)域建設得較好外，很多區(qū)域在社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設上開展得并不理想，社區(qū)服務工作雖然進行了無紙化的改進，但社區(qū)服務網(wǎng)站建設嚴重滯后，并未有效發(fā)揮社區(qū)信息化建設的優(yōu)勢，這一問題有待于后續(xù)工作中加強。

（二）標準化、規(guī)范化有待加強

目前看來，哈爾濱市的社區(qū)公共服務綜合信息平臺缺乏統(tǒng)一架構，各區(qū)各部門雖然都在進行信息平臺建設，由于缺乏統(tǒng)一的建設標準和服務要求，各區(qū)各自為戰(zhàn)，獨立運行系統(tǒng)，這就導致了一些問題：一是參與建設的各公司技術標準不統(tǒng)一，系統(tǒng)的接口、平臺的整合度、兼容度也各不相同，這種狀況為以后全市范圍的統(tǒng)一調控帶來了很大的難度；二是在社區(qū)內進行數(shù)據(jù)采集的過程中，采集的方法和標準差異很大，容易造成數(shù)據(jù)的重復采集，浪費了各部門與社區(qū)有限的人力、物力資源，造成社區(qū)的負擔。

（三）信息資源共享不到位

目前在推進社區(qū)公共服務信息平臺建設的過程中，各部門都把工作的重點放在各自綜合信息庫建設上。搭建信息化平臺過程中，缺乏與其他部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，造成信息共享不足、資源分割嚴重、業(yè)務聯(lián)動不夠等問題，信息壁壘限制了社區(qū)管理的大數(shù)據(jù)資源的形成。另外按照要求，每個社區(qū)都有規(guī)定配置的數(shù)量不等的專網(wǎng)落戶，設立了多個涉及各類社會服務管理的站點，但很多站點內容重疊、職能交叉，降低了社區(qū)的業(yè)務處理效率，居民在查詢和使用時也是一頭霧水。

（四）社區(qū)信息化人才短缺

社區(qū)在籌劃、建立、運行信息化綜合平臺的過程中，一方面需要大量的系統(tǒng)開發(fā)、平臺管理以及信息安全方面的技術性人才，同時也需要大量社區(qū)日常服務中熟練操作信息平臺的社區(qū)工作人員，然而哈爾濱市現(xiàn)有社區(qū)工作人員普遍年齡較大、文化水平不高、缺乏平臺操作技能的工作人員多，而且還面臨著人手短缺、工作任務繁重的問題，這就造成了社區(qū)平臺的維護和管理人才缺乏的問題。同時哈爾濱市社區(qū)也缺乏吸引、培養(yǎng)和鼓勵社區(qū)信息化人才的管理機制，導致社區(qū)信息平臺難以有效發(fā)揮功能。

四、加強社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的建議

（一）政府加強頂層設計

縱觀我國各地區(qū)社區(qū)服務綜合信息平臺建設都需要遵循“先建設、后推廣、強基礎、廣范圍、重整體”的原則，先建設與重整體首先就要求對信息平臺建設有整體把握，由治理的整體性與綜合性目標著手進行平臺的結構設計，政府作為社區(qū)工作的指導者需要做到以下兩點：一是從整體上加強社區(qū)公共服務信息平臺的頂層設計，將社區(qū)公共服務綜合信息平臺作為重點民生工程，成立專項的領導小組，對全市的社區(qū)信息平臺建設進行整體把控，從規(guī)劃制定、布局設施、資金保險、制度設計、信息安全、人才培養(yǎng)角度深入布局，保證社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設順利實施。二是將行政審批資源的流程再造作為推動全市社區(qū)信息服務平臺建設的基礎工作。政府各個部門要做好職能梳理、流程再造、權限下放等工作，為社區(qū)公共服務綜合信息平臺的建設做好前期準備，實現(xiàn)平臺與服務的有效對接。

（二）出臺統(tǒng)一標準

目前哈爾濱市主要采取試點先行、其他地區(qū)后續(xù)跟進的辦法，但是各區(qū)公共社區(qū)信息服務平臺的數(shù)據(jù)對接將是今后完善社區(qū)信息化工作的難點問題，所以出臺統(tǒng)一的標準規(guī)范信息平臺的建設十分必要。可以借鑒攀枝花市的經(jīng)驗，針對尚在建設中或者即將建設的社區(qū)，按“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)格”出臺社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設的指導標準，包括數(shù)據(jù)采集處理標準、技術標準，社區(qū)服務質量標準等，切實達到統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口、統(tǒng)一通道、統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理的目標，這樣不僅有助于社區(qū)辦事的標準化、規(guī)范化，而且也能有效保障后期全市層面社區(qū)公共服務數(shù)據(jù)的一體化管理。

（三）加強部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通

社區(qū)公共服務信息平臺建設是建設智慧城市的重要一環(huán)，智慧城市建設需要數(shù)據(jù)的融合和信息的共享。社區(qū)公共服務信息平臺建設的過程中，各個部門對進入系統(tǒng)的公共資源要毫無保留地梳理整合，互聯(lián)互通。在保護好公民隱私的情況下，最大限度實現(xiàn)信息的共享，避免重復采集數(shù)據(jù)。一是可以設立社區(qū)政務服務統(tǒng)一辦理界面，將各類社區(qū)信息系統(tǒng)匯集到社區(qū)綜合信息服務平臺中，規(guī)范綜合信息平臺與其他社區(qū)信息系統(tǒng)的共享范圍、方式和標準。二是建立居民電子證件庫。可以借鑒北京經(jīng)驗，各部門在社區(qū)信息平臺上辦理業(yè)務過程中，在居民個人授權的情況下實現(xiàn)證件互用和各部門共享。三是通過技術手段實現(xiàn)系統(tǒng)跳轉。對于已經(jīng)建成的專用網(wǎng)絡，需要實現(xiàn)與社區(qū)信息服務平臺的有效對接。借鑒攀枝花市經(jīng)驗，在不改變原有跳線系統(tǒng)情況下，通過系統(tǒng)跳轉對接技術實現(xiàn)原有條線系統(tǒng)與社區(qū)信息平臺的有效對接和業(yè)務協(xié)同，或者借鑒北京市“一平臺登錄、多專線跳轉”的方式，解決各部門網(wǎng)絡隔離的問題。

（四）加強社區(qū)專項人才培養(yǎng)

社區(qū)公共服務信息平臺要切實發(fā)揮作用，人才建設不可或缺。哈爾濱市目前社區(qū)人員編制不足，能夠用于信息化建設的投入成本也有限。所以從短期來看，可以先成立社區(qū)公共服務人員培訓部門，對現(xiàn)有從事社區(qū)公共服務平臺的相關工作人員進行培訓，教授其平臺程序操作、信息采集等方面的知識，使其盡快投入工作。從長期角度來看，應當建立起一套標準的信息化平臺建設與維護運營體系，建立規(guī)范的工作標準、管理制度，在人員招錄中注重引進具有新媒體平臺建設與運營技能的相關人員。

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責任編輯：許 丹