陳曉燕 趙萍

摘 要：我國轉(zhuǎn)移支付制度的效率發(fā)揮有限，要想解決該制度存在的問題，既要明確政府與市場(chǎng)的界限，中央政府和地方政府各自責(zé)任，也要從法律機(jī)制的高度予以規(guī)范化，逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付在規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面的問題。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付 均等化 完善

目前我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，財(cái)政體制建設(shè)方面仍有待完善，之后要逐步完善政府間轉(zhuǎn)移制度，為構(gòu)建與我國國情相符的財(cái)政體制奠定基礎(chǔ)。

一、政府間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的完善

轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是聯(lián)系上下級(jí)政府，體現(xiàn)制度實(shí)施最直接的表現(xiàn)，能夠在一定程度上衡量制度實(shí)施的合理性。從總體規(guī)模上看，轉(zhuǎn)移支付的合理規(guī)模是在一定范圍內(nèi)的，由中央在基于不同地方現(xiàn)實(shí)差異基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排。分稅制運(yùn)行過程中，地方財(cái)力不足，對(duì)中央的補(bǔ)助產(chǎn)生依賴性，盡管轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來越大，但相對(duì)規(guī)模仍然較小，難以滿足地方事權(quán)的需要。今后發(fā)展趨勢(shì)仍是增加轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模。當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的計(jì)算方法向“因素法”轉(zhuǎn)化。因而我國現(xiàn)在需要完善有：與各因素相關(guān)的數(shù)據(jù)。地方政府將相關(guān)數(shù)據(jù)完善、口徑統(tǒng)一，在計(jì)算各地轉(zhuǎn)移支付金額時(shí)才有可比性和可操作性；完善因素法。因素法實(shí)行的難度在于確定統(tǒng)一的公式。只要公式合理科學(xué)，各地轉(zhuǎn)移支付的具體規(guī)模就是公開、透明、可預(yù)見的。

二、政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的完善

增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。我國當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付中包含項(xiàng)目較多，橫向涉及科教文衛(wèi)，縱向涉及革命老區(qū)、民族、邊境、農(nóng)村等。要想完善制度，首先適當(dāng)簡化類目，使得資金從審核撥付到投入使用的工作都得以簡化，從而提高了資金的使用效率；其次逐漸減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使制度構(gòu)成是為達(dá)到最終目標(biāo)而服務(wù)。具體來看，是要減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，改變?cè)谙逻_(dá)時(shí)的主觀性和不科學(xué)性，必須對(duì)專項(xiàng)資金下達(dá)程序進(jìn)行規(guī)范化，將效用低或與一般性轉(zhuǎn)移支付涉及支出領(lǐng)域重疊的部分重新整合，納入一般性轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。也可將本身不限定用途的返還支付逐漸歸入一般性轉(zhuǎn)移支付，從而使一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加，結(jié)構(gòu)合理化，為地方政府發(fā)揮職能提供充足的財(cái)力保障。

逐步取消稅收返還。稅收返還的存在，在分稅制實(shí)施的過程中，減少了中央政府和地方政府間的阻力，但當(dāng)下實(shí)施的結(jié)果卻加劇了地區(qū)間的不均衡。從而要逐漸減少其規(guī)模、甚至取消這一轉(zhuǎn)移方式。

三、 規(guī)范中央政府和地方政府間的關(guān)系

中央政府和地方政府間財(cái)權(quán)事權(quán)明確化，是改善制度的必經(jīng)之路，事權(quán)和財(cái)權(quán)的明確化作為轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，各發(fā)達(dá)國家在不斷的發(fā)展完善中已經(jīng)有了各自的劃分方法，以德國為例，就事權(quán)方面來看，憲法就明確規(guī)定聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的是利益涉及范圍較廣或地方?jīng)]有能力處理的事物，其余的事情由地方政府負(fù)責(zé)；在獲取收入方面，實(shí)行分稅制，將聯(lián)邦政府和地方政府的收入?yún)^(qū)別，所得稅收入和營業(yè)稅收入分別納入聯(lián)邦政府和州政府獲取財(cái)政收入的主要來源。在我國分現(xiàn)行財(cái)政體制下，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)并不匹配，從而提出要將“財(cái)力和支出責(zé)任相匹配”，是要在合理劃分支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，由中央政府根據(jù)地方自身財(cái)力和必要支出的差額給予一定的轉(zhuǎn)移支付，在這樣制度充分考慮了地區(qū)的差別，使資金在地區(qū)間得以有效配置，是現(xiàn)階段促進(jìn)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

四、建立縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向政府間的轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式

結(jié)合我國轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀，在我國僅縱向轉(zhuǎn)移支付為主的制度模式中引進(jìn)同級(jí)政府橫向轉(zhuǎn)移的方式，在今后對(duì)制度的改革完善中，效仿發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，通過立法來確立橫向政府間的轉(zhuǎn)移支付形式，既能分擔(dān)中央財(cái)政壓力，留給中央更多的資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從整體著眼解決普遍性問題；也能解決縱向轉(zhuǎn)移支付中，由于政府層級(jí)較多而導(dǎo)致的資金下達(dá)時(shí)間長、使用不效率等問題，使資金到位時(shí)間縮短，盡快投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域，進(jìn)一步達(dá)到區(qū)域間公共服務(wù)均等化的目的。

我國曾在汶川地震時(shí)采用由中央政府主導(dǎo)，地方政府做主體的一種“對(duì)口援建”的方式，地方直接支援地方，物質(zhì)、資金等資源撥付迅速，效果明顯，于災(zāi)后重建中發(fā)揮了重要的作用，但該模式仍未從法律的高度予以確定，未形成普遍規(guī)范的制度。

五、加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付的法制建設(shè)與監(jiān)督約束

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施必然會(huì)涉及憲法、預(yù)算法、稅法的等法律，由于名目眾多，許多又對(duì)公共領(lǐng)域有所涉及，與社會(huì)保障法規(guī)、養(yǎng)老保障法規(guī)、教育法規(guī)、環(huán)境保護(hù)法規(guī)等也關(guān)聯(lián)甚密。從而該制度的法制建設(shè)，需要與其它有關(guān)法律間妥善銜接、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督。從各國現(xiàn)狀來看《州和地方政府補(bǔ)助法》對(duì)美國轉(zhuǎn)移支付涉及內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。日本制定《地方預(yù)算法》來對(duì)轉(zhuǎn)移支付中相關(guān)事項(xiàng)就行約束。德國從《憲法》的高度中對(duì)財(cái)政體制的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。韓國、印度等其他國家，從法律層面轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了規(guī)范。我國應(yīng)從轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和使用資金產(chǎn)生效益的評(píng)價(jià)上完善監(jiān)督機(jī)制。對(duì)資金的監(jiān)督要注意轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時(shí)采用方式不同，資金所產(chǎn)生的功能也不同，對(duì)其監(jiān)督方法應(yīng)予以區(qū)別；對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度并運(yùn)用科學(xué)的方法。

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