鄭浩鑫

摘 要：本文從建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度的特點入手，分析我國建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度存在的問題，并基于我國國情提出完善建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度的措施。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目；竣工驗收；法律制度

建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)“三同時”制度與環(huán)境影響評價制度共同構(gòu)成建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理的兩項基本制度。為保證經(jīng)審查批準(zhǔn)的環(huán)境影響報告書（表）中所確定的環(huán)境保護(hù)措施能夠得到落實，必須嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度，因此，“三同時”制度的實施是環(huán)境影響評價制度最終得以落實的重要保障。然而，當(dāng)前許多建設(shè)項目已經(jīng)能做到開工前依法進(jìn)行環(huán)境影響評價，即“先買票后上車”；但是，很多建設(shè)項目并不能做到按照環(huán)評的要求，落實相關(guān)的環(huán)境污染防治設(shè)施。這樣，不僅違反了“三同時”制度，同時也使得環(huán)境影響評價大打折扣，帶來了一系列的環(huán)境問題

1建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度的特點

建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度屬于事前預(yù)防類法律制度。建設(shè)項目在正式投產(chǎn)或使用前，建設(shè)單位必須向負(fù)責(zé)審批的環(huán)境保護(hù)部門提交環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收的報告。只有經(jīng)驗收合格并發(fā)給相應(yīng)的合格證后，該環(huán)境保護(hù)設(shè)施方可正式投產(chǎn)使用。而且，非經(jīng)審批部門的許可，不得擅自停止運(yùn)行或拆除環(huán)保設(shè)施。可見，環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度具有事先性和預(yù)防性的特征，是在建設(shè)項目正式投產(chǎn)前實施的，旨在預(yù)防建設(shè)項目正式投產(chǎn)后超標(biāo)排污造成環(huán)境污染的一項措施。因此，該制度實施的時機(jī)上，一定是在建設(shè)項目正式投產(chǎn)前，任何未經(jīng)驗收即投入生產(chǎn)或正式生產(chǎn)后補(bǔ)充驗收的行為都是違法的。建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度是預(yù)防原則在環(huán)境立法中的具體體現(xiàn)和具體適用。環(huán)境污染和破壞的潛伏性和治理的復(fù)雜性決定了針對環(huán)境問題的應(yīng)當(dāng)“立足于防，防患于未然”。

2我國建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度存在的問題

2.1忽視驗收調(diào)查的表現(xiàn)

相關(guān)法律規(guī)定發(fā)展較為緩慢，造成驗收調(diào)查實踐長期處于混亂、無章可循的境地。早在 2000 年國家環(huán)境保護(hù)總局就發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收監(jiān)測管理有關(guān)問題的通知》，制定了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收監(jiān)測技術(shù)要求（試行）》，對監(jiān)測的范圍、引用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方案和監(jiān)測報告的編制、監(jiān)測的具體內(nèi)容和相關(guān)技術(shù)要求以及監(jiān)測質(zhì)量的保證等都作了詳細(xì)規(guī)定，為環(huán)境監(jiān)測提供了具體的、可操作的指導(dǎo)。生態(tài)影響型建設(shè)項目的竣工環(huán)保驗收工作開展較晚，長期以來沒有統(tǒng)一的調(diào)查管理規(guī)定。因此從法律規(guī)范的角度，驗收調(diào)查的發(fā)展較為緩慢；

2.2忽視非監(jiān)測性事項的重要性

環(huán)保設(shè)施竣工驗收監(jiān)測就是對污染物排放情況的監(jiān)測，這是對建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收監(jiān)測的狹義理解，廣義的監(jiān)測事項包括：建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行效率測試、污染物達(dá)標(biāo)排放檢測、環(huán)境影響檢測等。建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收監(jiān)測的內(nèi)容主要包括監(jiān)測和檢查兩大部分。檢查是指對環(huán)境管理的檢查，具體包括：檢查建設(shè)項目從立項到試生產(chǎn)各階段執(zhí)行國家環(huán)境管理制度的情況；環(huán)保設(shè)施實際完成及運(yùn)行的情況；環(huán)境保護(hù)審批手續(xù)及環(huán)境保護(hù)檔案管理的情況；環(huán)保組織機(jī)構(gòu)及規(guī)章管理制度是否健全；環(huán)境保護(hù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)、人員和儀器設(shè)備的配置情況；應(yīng)急監(jiān)測措施的制定；施工期、試運(yùn)期擾民現(xiàn)象的調(diào)查和公眾輿論調(diào)查等。以上的運(yùn)行效率測試、檢測、環(huán)境管理檢查等事項統(tǒng)稱為非監(jiān)測性事項。

3.3監(jiān)測站的管理和選擇混亂

環(huán)保設(shè)施竣工驗收監(jiān)測的機(jī)構(gòu)為各級環(huán)境監(jiān)測站，環(huán)境監(jiān)測站的角色定位不清，造成環(huán)境監(jiān)測中監(jiān)測站的管理和選擇出現(xiàn)混亂。主要表現(xiàn)如下：

第一，作為環(huán)保部門的下屬事業(yè)單位，接受環(huán)保部門的委托進(jìn)行驗收監(jiān)測，全面檢查建設(shè)項目環(huán)境管理情況、法律法規(guī)政策的落實情況、污染防治設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況等，是一種行政行為。這種情況下環(huán)境監(jiān)測很容易受地方政府的干預(yù)，尤其是地方政府包辦的項目或所謂的地方政府“保駕護(hù)航”的重大投資項目和招商引資項目，監(jiān)測站對此類建設(shè)項目的驗收監(jiān)測獨(dú)立性必將受到影響。

第二，接受建設(shè)單位的委托，為建設(shè)單位提供技術(shù)服務(wù)，并直接與委托企業(yè)協(xié)商，收取監(jiān)測費(fèi)用，此時的環(huán)境監(jiān)測站扮演的是提供技術(shù)服務(wù)的市場經(jīng)濟(jì)組織。因為對環(huán)境監(jiān)測站管理和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏相應(yīng)的規(guī)定，造成實踐中出現(xiàn)以下問題：首先，從監(jiān)測站的角度，監(jiān)測站將驗收監(jiān)測作為其創(chuàng)收的手段，一方面為賺取更多的費(fèi)用，故意減少監(jiān)測頻次節(jié)省開支；另一方面監(jiān)測站之間為了得到更多的賺錢機(jī)會，利用價格手段惡心競爭，必然影響監(jiān)測質(zhì)量。其次，從委托企業(yè)的角度，部分企業(yè)會為了降低驗收的成本，主動要求監(jiān)測單位減少監(jiān)測的項目和頻次，甚至有少數(shù)企業(yè)以監(jiān)測費(fèi)為要挾的手段，不通過驗收監(jiān)測就拒付監(jiān)測費(fèi)用。

3完善建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度的措施

3.1完善驗收調(diào)查規(guī)定

我國關(guān)于驗收調(diào)查的規(guī)定起步較晚，目前關(guān)于驗收調(diào)查的規(guī)定也不全面，驗收調(diào)查的研究討論也不足，究其主要原因在于其缺乏一個專門的責(zé)任機(jī)構(gòu)，缺乏專門的技術(shù)人員對驗收調(diào)查進(jìn)行研究和完善。因此，完善驗收調(diào)查規(guī)定，因先從這兩個方面入手：首先設(shè)置專門的驗收調(diào)查機(jī)構(gòu)，專門的驗收調(diào)查機(jī)構(gòu)是環(huán)保設(shè)施竣工驗收調(diào)查的核心力量。設(shè)置專門的驗收調(diào)查機(jī)構(gòu)，一方面，能保證驗收調(diào)查責(zé)任的落實和追究，提高對驗收調(diào)查的重視度；另一方面，可以為驗收調(diào)查配備其應(yīng)有的技術(shù)設(shè)施和專業(yè)人員以及資金力量，保證驗收調(diào)查的有序開展。驗收調(diào)查在驗收重點和驗收手段上也有很強(qiáng)的技術(shù)性，因此設(shè)立專門的驗收調(diào)查機(jī)構(gòu)，也有利于驗收調(diào)查技術(shù)的研究和提高。其次豐富調(diào)查手段，目前，驗收調(diào)查的手段主要有資料收集、現(xiàn)場勘查和訪問調(diào)查。

3.2突出非監(jiān)測性事項的重要性

設(shè)施長期正常運(yùn)行的重要保障。因此，要提高環(huán)境管理檢查的重視度，首先要增加環(huán)境管理檢查的投入，配備相應(yīng)的檢查人員，保證環(huán)境管理檢查的順利開展；其次，必須增加驗收檢查結(jié)果對監(jiān)測結(jié)果的影響。實踐中，監(jiān)測數(shù)據(jù)對環(huán)保設(shè)施是否能投入正常使用起著決定作用，而其他非監(jiān)測事項也只是走走過場，即使存在問題，也只要限期補(bǔ)充、更改即可，對驗收監(jiān)測的結(jié)果并無實質(zhì)的影響。這是環(huán)境管理檢查通常受忽視的重要原因，因此，要想提高環(huán)境管理檢查在驗收監(jiān)測中的地位，根本途徑是，要增強(qiáng)驗收調(diào)查結(jié)果對驗收監(jiān)測的影響。對于部分監(jiān)測數(shù)據(jù)正常，但環(huán)境管理檢查有問題的建設(shè)項目不能批準(zhǔn)正式生產(chǎn)。

3.3加強(qiáng)監(jiān)測站的管理

監(jiān)測單位的監(jiān)督和管理不僅要從其自身素質(zhì)的提高著手，還要借助第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)對其監(jiān)測行為進(jìn)行監(jiān)督。首先，要加強(qiáng)監(jiān)測人員的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，對監(jiān)測過程中有違法違規(guī)操作行為的檢測人員嚴(yán)懲不貸；其次，引入第三方監(jiān)測監(jiān)督制度，環(huán)境保護(hù)行政主管部門和建設(shè)單位在委托監(jiān)測單位進(jìn)行監(jiān)測時必須選中兩家具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)測單位，一家作為監(jiān)測單位，主要負(fù)責(zé)建設(shè)項目竣工驗收監(jiān)測工作，另一家作為監(jiān)測監(jiān)督單位，重點監(jiān)督監(jiān)測單位監(jiān)測行為的規(guī)范性和監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性，并對監(jiān)測不足的地方及時進(jìn)行補(bǔ)充；最后，對于監(jiān)測監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法監(jiān)測單位，或其他有過錯的監(jiān)測單位要進(jìn)行相應(yīng)的處罰，可以罰款、降低資質(zhì)，情況嚴(yán)重的還可以取消其驗收監(jiān)測的資格。

4展望

環(huán)境破壞具有長期性和隱蔽性，驗收調(diào)查也不像驗收監(jiān)測數(shù)據(jù)一樣具有直觀性。某種程度上驗收調(diào)查更加復(fù)雜，需要把握好調(diào)查的重點和手段才能正確反映建設(shè)項目對生態(tài)環(huán)境的影響。正因為，生態(tài)環(huán)境破壞具有長期性和隱蔽性，驗收調(diào)查就更加依賴于資料分析、環(huán)境影響評估分析、現(xiàn)場勘察、公眾調(diào)查等調(diào)查手段。希望通過本文的分析為實際的工作提供一定的幫助。

參考文獻(xiàn)：

[1]王卓暉：《論我國《環(huán)境保護(hù)法》“三同時”制度價值理念與現(xiàn)實瓶頸的沖突》，載《法學(xué)研究》，2013年第2期

[2]張勇：《事后驗收在建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理中的作用》，載《中國科技縱橫》，2013年第14期