吳謙立

公務(wù)員工資，一直是輿論的熱點(diǎn)話(huà)題。在中國(guó)，已經(jīng)有了至少700萬(wàn)的公務(wù)員隊(duì)伍，這些公務(wù)員一方面手握大權(quán)，另一方面還享受不繳養(yǎng)老金等特殊待遇，自然成為許多年輕人向往的職業(yè)，也自然成為社會(huì)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)。在很大程度上，一般民眾認(rèn)定中國(guó)公務(wù)員為特權(quán)階層乃是來(lái)自對(duì)于高級(jí)官員待遇的印象，或者來(lái)自貪腐官員的劣跡，另一方面，基層公務(wù)員又確實(shí)存在許多外人所不知的苦衷，他們承擔(dān)執(zhí)行一些不受歡迎政策的責(zé)任，卻又位于官場(chǎng)最低層，囿于級(jí)別低而無(wú)法增加收入、享受許多福利，其實(shí)并不是別人想象的那樣風(fēng)光無(wú)限。

牽涉到收入，就是一個(gè)讓人很難心平氣和討論的問(wèn)題。畢竟從心理上說(shuō)，每個(gè)人都是看著別人好的一面，所謂此山望著那山高。我在美國(guó)領(lǐng)事館工作的時(shí)候，有一對(duì)領(lǐng)事夫婦就多次感慨他們夫妻倆的工資收入加起來(lái)還比不上在歐洲某銀行工作的其內(nèi)弟一人，卻全然不提他們工作具有職業(yè)安全感、退休福利高以及駐外時(shí)期的各式補(bǔ)貼等種種好處。

理論上說(shuō)，在一個(gè)正常的現(xiàn)代文明社會(huì)里，公務(wù)員的工作性質(zhì)決定了這些職位的要求是必須謹(jǐn)慎小心、循規(guī)蹈矩，而不必具備創(chuàng)新性，而且加上政府工作的職業(yè)安全（job security）程度高，因此他們的工資收入理應(yīng)低于私營(yíng)企業(yè)部門(mén)。然而，公務(wù)員的工資和其他行業(yè)不同，因?yàn)闆](méi)有這樣一個(gè)市場(chǎng)來(lái)決定價(jià)格。所有的政府都并不直接從事生產(chǎn)，并不直接產(chǎn)生價(jià)值，更沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性可言，因此這個(gè)價(jià)格很難通過(guò)市場(chǎng)表現(xiàn)出來(lái)。只能從原則上說(shuō)，公務(wù)員絕不是、也不應(yīng)該是個(gè)讓人活得風(fēng)光的行業(yè)，其收入應(yīng)該只限于一個(gè)體面的生活。從歷史上看，即使在那“黑暗的封建專(zhuān)制時(shí)代”，也還是有許多官員過(guò)著“庖童朝告鹽米盡，侍婢暮訴衣裳穿”這樣的日子。

事實(shí)上，即使在美國(guó)，公務(wù)員的工資收入也一直是爭(zhēng)論的話(huà)題。在他們的爭(zhēng)論中，也有許多似是而非的觀(guān)點(diǎn)。

共和黨人常常引用調(diào)查數(shù)據(jù)說(shuō)聯(lián)邦政府公務(wù)員的工資超過(guò)了私營(yíng)部門(mén)的工資，據(jù)說(shuō)這幾年超過(guò)的幅度高達(dá)60%。但是，這個(gè)數(shù)字有相當(dāng)?shù)恼`導(dǎo)性，因?yàn)橐粊?lái)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)大都設(shè)在生活成本比較高的大城市周?chē)饺似髽I(yè)則分散在全國(guó)各地；二來(lái)聯(lián)邦政府的許多職位需要高等教育的背景，平均而言聯(lián)邦政府的公務(wù)員受教育程度高于私營(yíng)部門(mén)，而且從年齡上而言，聯(lián)邦政府雇員也比私營(yíng)部門(mén)平均年長(zhǎng)四歲。

聯(lián)邦政府的人事管理辦公室（Office of Personnel Management）則常常引用勞工統(tǒng)計(jì)局（Bureau of Labor Statistics）的調(diào)查數(shù)據(jù)，認(rèn)為聯(lián)邦政府公務(wù)員的平均收入比私營(yíng)部門(mén)低24%。這同樣有片面性，因?yàn)檫@個(gè)調(diào)查僅僅涵蓋了工資收入，而眾所周知聯(lián)邦政府公務(wù)員的福利通常是優(yōu)于私營(yíng)部門(mén)的。

因此，比較中立的專(zhuān)家會(huì)承認(rèn)這是個(gè)不容易說(shuō)清楚講明白的問(wèn)題，因?yàn)楹茈y做完全公平的一對(duì)一比較。而總體上有關(guān)法律的要求只是說(shuō)公務(wù)員工資與私人企業(yè)的相應(yīng)工資具備“可比較性（comparable）”，但這只是表明差別不至于超出一個(gè)數(shù)量級(jí)，至于相差多少仍然沒(méi)有明確規(guī)定。

美國(guó)從政治制度上而言是實(shí)行嚴(yán)格的三權(quán)分立，從而形成三個(gè)不同的體系，在工資制度上更是五花八門(mén)。聯(lián)邦政府公務(wù)員的工資系統(tǒng)、計(jì)算方法就分成好幾塊：行政部門(mén)和司法、立法部門(mén)固然不同，即使行政部門(mén)里面，權(quán)力機(jī)關(guān)部門(mén)和負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管的“事業(yè)單位”性機(jī)構(gòu)又不同；在各個(gè)部門(mén)里面，“藍(lán)領(lǐng)”工人的收入渠道多過(guò)白領(lǐng)職員；白領(lǐng)職員里面如果某些職務(wù)需要一定的科技專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的、或者是軍隊(duì)外交金融監(jiān)管部門(mén)的某些職務(wù)，又會(huì)單獨(dú)分類(lèi)，這些職務(wù)的工資不一定受?chē)?guó)會(huì)約束，而是由行政部門(mén)自行裁量（AD——Administratively Determined）；在一般的白領(lǐng)職員里面又分普通公務(wù)員的通用計(jì)劃（General Schedule）、高級(jí)公務(wù)員的資深官員服務(wù)計(jì)劃（Senior Executive Service）以及作為政務(wù)官員的高層閣員計(jì)劃（Executive Schedule）。

不同于聯(lián)邦政府，各州又有較強(qiáng)的獨(dú)立性，除了獨(dú)立的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)外，在工資制度上面也各自有自己的一套做法，而州下面的地方政府則可能又是另外一套系統(tǒng)。因此，這里先只談聯(lián)邦政府的工資制度。

要說(shuō)美國(guó)公務(wù)員工資制度的最大特點(diǎn)，在我看來(lái)，那就是對(duì)于基層或者普通公務(wù)員相對(duì)優(yōu)厚一些，而對(duì)于高級(jí)公務(wù)員或者高級(jí)政務(wù)官員則相對(duì)刻薄一些。

首先，與私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行分類(lèi)比較，藍(lán)領(lǐng)政府公務(wù)員的相對(duì)工資就高于白領(lǐng)。根據(jù)國(guó)會(huì)政府責(zé)任辦公室（Government Accountability Office）最近的一份報(bào)告：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)里面高中學(xué)歷或以下的藍(lán)領(lǐng)雇員，其工資平均比私營(yíng)企業(yè)的同類(lèi)人員大致高出21%；大學(xué)學(xué)歷的雇員大致和私營(yíng)企業(yè)相等，而受過(guò)更高教育的聯(lián)邦雇員收入則平均可能比私營(yíng)企業(yè)低23%。

要是算上其他福利待遇，高中學(xué)歷以下的藍(lán)領(lǐng)聯(lián)邦雇員可能對(duì)比私營(yíng)部門(mén)的相對(duì)收入更高，而且藍(lán)領(lǐng)雇員是嚴(yán)格遵守一天八小時(shí)工作制的?？傤I(lǐng)事處理緊急情況、和當(dāng)事人談話(huà)、加班加點(diǎn)起草電報(bào)、匯報(bào)工作是沒(méi)有額外收入的，而電報(bào)員在坐等總領(lǐng)事交給他電報(bào)文稿時(shí)，就可能屬于加班時(shí)間，因而可以領(lǐng)取額外的加班費(fèi)。

在白領(lǐng)公務(wù)員中，厚下薄上這個(gè)特征可能更加明顯：在一家私營(yíng)企業(yè)，隨著職務(wù)的提升，薪酬收入可能呈幾何級(jí)數(shù)上升，但是在公務(wù)員里面，其上升幅度就要小得多，而且還可能出現(xiàn)倒掛情形——“級(jí)別”低的公務(wù)員工資超過(guò)其上司或上司的上司。因?yàn)閷?duì)于普通公務(wù)員而言，按部就班地完成工作就可以在一定期間內(nèi)獲得提升，工資也隨著級(jí)別、工齡的增長(zhǎng)而自動(dòng)上升。以覆蓋70%以上聯(lián)邦政府公務(wù)員的通用計(jì)劃為例，普通公務(wù)員一共分15個(gè)級(jí)別（grade），每個(gè)級(jí)別里面又分10等（step）。每一級(jí)別、等級(jí)的工資是固定的。一個(gè)公務(wù)員即使是從最低一級(jí)干起的話(huà)，只要不出差錯(cuò)，盡可一步步按年頭升級(jí)。當(dāng)他升到最高的15級(jí)時(shí)，他的工資就可以達(dá)到15萬(wàn)美元以上，還高于助理部長(zhǎng)（Assistant Secretary）、接近副部長(zhǎng)（Under Secretary）這樣高級(jí)別、有可能還是總統(tǒng)直接任命的政務(wù)官員。而高級(jí)公務(wù)員的位置卻需要競(jìng)爭(zhēng)上崗，而且每個(gè)職位的工資存在一定的浮動(dòng)幅度，該官員的具體收入則“視其工作表現(xiàn)決定”，低者可能還不如老資格的15級(jí)普通公務(wù)員，高者則又可以拿與內(nèi)閣副首長(zhǎng)（Deputy Secretary）一樣的工資。同時(shí)，對(duì)于事務(wù)官性質(zhì)的職業(yè)公務(wù)員，可以由于表現(xiàn)杰出而每年獲得一定的額外獎(jiǎng)勵(lì)——盡管這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)目只是象征性的，但是那些由總統(tǒng)任命的高級(jí)政務(wù)官員，則是與這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)完全絕緣的。

與工資相對(duì)應(yīng)的職務(wù)要求也類(lèi)似。以我以前熟悉的外交官序列來(lái)說(shuō)。職業(yè)外交官分普通外交官（junior officer）和高級(jí)外交官（senior officer）兩種。普通外交官不管其起點(diǎn)為何，何時(shí)晉升大致是可以期待的，區(qū)別只在于快慢而已。但是，升到一級(jí)外交官后就必須決定是否申請(qǐng)晉升高級(jí)外交官。如果決定申請(qǐng)晉升，就必須通過(guò)一系列考試、考核，包括接受參議院的質(zhì)詢(xún)。通過(guò)這些考核則進(jìn)入高級(jí)外交官序列，否則就可能走人，另尋出路——當(dāng)然，到那個(gè)時(shí)候已經(jīng)積攢了一定的工齡，就此領(lǐng)退休工資日子也能過(guò)得下去。

這樣的好處是除了程序公開(kāi)、可依據(jù)之外，還給了官員選擇權(quán)。像大使、公使、參贊這樣的高級(jí)外交官，其主要工作在于和駐在國(guó)政府官員、本國(guó)官員以及議員打交道，需要較高的人際溝通手腕；而領(lǐng)事、一等秘書(shū)等這樣的普通外交官，其工作內(nèi)容更多的是從事政策分析或者其他具體事務(wù)，更多地體現(xiàn)在綜合分析能力方面。兩者對(duì)官員的能力要求截然不同，讓官員自己選擇同時(shí)又善待普通公務(wù)員就減少了基層的怨氣。官場(chǎng)往上走的路畢竟越走越窄。厚下薄上使得普通公務(wù)員降低了拼命擁擠在晉升職務(wù)一條路上的動(dòng)因，更加減少了由心生不滿(mǎn)而走向歧途的可能，不至于出現(xiàn)“39歲現(xiàn)象”“59歲現(xiàn)象”。另一方面，政府的運(yùn)作大體上需要普通公務(wù)員向民眾溝通、執(zhí)行，這些“牧民之官”是上傳下達(dá)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，他們對(duì)于政府在民間形象的影響要遠(yuǎn)比那些“牧官之官”的高級(jí)官員重要、直接得多。

這種忽視級(jí)別因素的特點(diǎn)，在行政裁量體系里面就更加明顯了。美聯(lián)儲(chǔ)總部一般職員的工資大體上屬于美聯(lián)儲(chǔ)自己裁量而定，因此一個(gè)高級(jí)職員很可能拿到22萬(wàn)以上的工資，遠(yuǎn)超過(guò)內(nèi)閣首長(zhǎng)、國(guó)會(huì)議員，已經(jīng)和副總統(tǒng)的23萬(wàn)美元不相上下了。而各個(gè)分行的工資又是由各自分行決定，因此因地區(qū)差異而各不相同，最低的圣·路易斯分行行長(zhǎng)28萬(wàn)多一些，最高的紐約分行行長(zhǎng)則有41萬(wàn)，而耶倫（Janet Yellen）原來(lái)?yè)?dān)任舊金山分行長(zhǎng)時(shí)工資接近37萬(wàn)美元，被“提拔”為總行副主席后，由于這個(gè)職務(wù)相當(dāng)于內(nèi)閣副首長(zhǎng)，工資乃是由國(guó)會(huì)審核決定，因此反而只有17萬(wàn)美元多一些，及至接替伯南克成為主席之后，才“升”到比照內(nèi)閣部長(zhǎng)的19萬(wàn)美元，還是比不上手下的一些高級(jí)職員。

（摘自財(cái)新網(wǎng)）