一、引言

自《政府信息公開(kāi)條例》頒布至今，政府機(jī)構(gòu)的透明度越來(lái)越高[1]。作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計(jì)部門，同樣也不例外。以審計(jì)結(jié)果公告為例，自2003年至今，不論是中央審計(jì)署還是各地方審計(jì)廳、地市級(jí)及縣級(jí)審計(jì)局的審計(jì)公開(kāi)力度從整體上觀察有逐年增大的趨勢(shì)，尤其是審計(jì)署，對(duì)審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)趨于常規(guī)化，審計(jì)署自身的績(jī)效報(bào)告也已連續(xù)主動(dòng)對(duì)外公布多年。地方審計(jì)機(jī)關(guān)由于信息公開(kāi)無(wú)強(qiáng)制化規(guī)定等因素，主動(dòng)公開(kāi)力度相對(duì)較弱[2]。故在以往的研究中，對(duì)政府審計(jì)透明度的研究往往集中在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)即審計(jì)署，對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的研究也主要集中在省級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)省以下審計(jì)機(jī)構(gòu)的研究甚少，且相關(guān)的研究主要是圍繞審計(jì)結(jié)果公告情況來(lái)分析。作為在《政府信息公開(kāi)條例》中明確提到的公民獲取信息的另一種形式[3]——依申請(qǐng)公開(kāi)，在政府審計(jì)領(lǐng)域鮮少使用，依申請(qǐng)公開(kāi)的效果如何也未可知。因此，本文選取地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為研究對(duì)象，考慮網(wǎng)絡(luò)的普及性，選取其中的網(wǎng)絡(luò)途徑作為本次研究的主題，通過(guò)實(shí)際調(diào)研，測(cè)度地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)途徑依申請(qǐng)公開(kāi)功能的可用性，以此評(píng)價(jià)目前地市級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)依申請(qǐng)公開(kāi)的功能情況，從被動(dòng)公開(kāi)的角度全面地解釋審計(jì)機(jī)構(gòu)透明度的現(xiàn)狀。

二、測(cè)評(píng)說(shuō)明

測(cè)評(píng)對(duì)象：以審計(jì)年鑒上確定的地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為依據(jù)，針對(duì)全國(guó)438個(gè)地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展測(cè)評(píng)[4]，包括22個(gè)省和5個(gè)自治區(qū)的320家市審計(jì)局、4個(gè)直轄市的104家區(qū)縣審計(jì)局以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的14家?guī)煂徲?jì)局（依據(jù)審計(jì)年鑒上的安排，重慶、北京、上海、天津四個(gè)直轄市被列為省級(jí)，不納入調(diào)查范圍，其下級(jí)區(qū)縣審計(jì)機(jī)構(gòu)按地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)處理，納入本次測(cè)評(píng)；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)審計(jì)局按省級(jí)處理，其下級(jí)各師審計(jì)局按地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)處理，納入本次測(cè)評(píng)）。

測(cè)評(píng)目標(biāo)：地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)途徑的可用性。

測(cè)評(píng)方式：研究所指網(wǎng)絡(luò)途徑包含電子郵件申請(qǐng)和在線申請(qǐng)，測(cè)評(píng)過(guò)程不對(duì)申請(qǐng)過(guò)程實(shí)施任何主動(dòng)控制，以有效測(cè)評(píng)網(wǎng)絡(luò)途徑的可用性?？紤]到測(cè)評(píng)對(duì)象數(shù)量較多和郵箱方式的批量處理功能，在測(cè)評(píng)路徑的選擇上，凡是可以選擇電子郵件申請(qǐng)的，均統(tǒng)一發(fā)送電子郵件；未找到電子郵箱或是禁止使用電子郵箱的，則直接選擇在線申請(qǐng)方式。

測(cè)評(píng)的問(wèn)題：所有的申請(qǐng)都是針對(duì)同一個(gè)主題，即：各地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)2016年的預(yù)算支出數(shù)、實(shí)際支出數(shù)及審計(jì)機(jī)關(guān)人數(shù)；2016年信息化建設(shè)的預(yù)算支出和實(shí)際支出及專職信息化或政務(wù)公開(kāi)的人數(shù)。相關(guān)數(shù)據(jù)均應(yīng)有記錄生成，理論上可獲得性強(qiáng)，部分信息已被明確要求主動(dòng)公開(kāi)。

測(cè)評(píng)時(shí)間：2017.4.13～2017.4.18。

收取回復(fù)的時(shí)間：

第一階段：2017.4.18～2017.5.6（發(fā)出申請(qǐng)之日起正常工作日15天內(nèi)）；

第二階段：2017.5.6～2017.6.10（以第二次集體查在線申請(qǐng)回復(fù)結(jié)果之日為截止日）。

三、測(cè)評(píng)現(xiàn)狀

1.網(wǎng)絡(luò)途徑的可獲得性。大部分審計(jì)局官網(wǎng)及政務(wù)網(wǎng)上都附有相關(guān)的政府信息公開(kāi)指南或是依申請(qǐng)公開(kāi)的相關(guān)說(shuō)明，本次測(cè)評(píng)涉及的網(wǎng)絡(luò)途徑主要來(lái)自各局或相關(guān)政務(wù)網(wǎng)指南中提及的郵箱或是在線的網(wǎng)申鏈接。調(diào)研顯示，網(wǎng)絡(luò)途徑的可獲得性與目前網(wǎng)絡(luò)的普及程度相比差距較大。截至2017年4月18日，全國(guó)438家地級(jí)審計(jì)局中，累計(jì)可找到電子郵箱地址的有135家，剩余303家審計(jì)局提供了在線申請(qǐng)鏈接的有207家，即本次申請(qǐng)累計(jì)可獲得網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)途徑的地級(jí)審計(jì)局有342家，可獲得率為78%。其中，有官網(wǎng)的289家審計(jì)局中，提供電子郵箱的有130家，未提供電子郵箱但能發(fā)送在線申請(qǐng)的有92家（其中73家的在線申請(qǐng)鏈接收件方指向?qū)徲?jì)局，其余在線申請(qǐng)鏈接的收件方指向市政府），有在線申請(qǐng)鏈接但發(fā)送不成功的有30家，未提供任何網(wǎng)絡(luò)途徑的有37家；無(wú)有效網(wǎng)絡(luò)途徑的占23.18%。在無(wú)官網(wǎng)的149家審計(jì)局中，可找到電子郵箱的有5家，無(wú)電子郵箱但政務(wù)網(wǎng)上有在線申請(qǐng)鏈接的有66家（其中48家鏈接收件方指向?qū)徲?jì)局，占比72.72%），有在線申請(qǐng)鏈接但發(fā)送在線申請(qǐng)不成功的有19家，有59家無(wú)任何網(wǎng)絡(luò)途徑（其中有8家有郵箱，但明令禁止使用），無(wú)有效網(wǎng)絡(luò)途徑的審計(jì)局占比52.35%。由以上數(shù)據(jù)可知，目前的網(wǎng)絡(luò)途徑在地級(jí)審計(jì)局的可獲得性較好，其中，網(wǎng)絡(luò)途徑以在線申請(qǐng)為主導(dǎo)，有官網(wǎng)的審計(jì)局的網(wǎng)絡(luò)途徑可獲得性明顯高于無(wú)官網(wǎng)的審計(jì)局。此外，各省在網(wǎng)絡(luò)途徑的可獲得性方面差異比較顯著，其中，最高的是安徽、湖北、貴州等13省，其下轄的所有地級(jí)審計(jì)局均可找到網(wǎng)絡(luò)途徑，最低的3家是西藏、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及重慶，網(wǎng)絡(luò)途徑的可獲得率均在50%以下，其中絕對(duì)數(shù)量最小的是西藏，7家地級(jí)局中只有2家有網(wǎng)絡(luò)途徑。具體分布如圖1所示。

圖1 各地累計(jì)可獲得網(wǎng)絡(luò)途徑分布

2.網(wǎng)絡(luò)途徑的便捷性。

（1）就網(wǎng)絡(luò)途徑的獲得來(lái)看便捷性。對(duì)于電子郵箱方式，其地址主要來(lái)自政府信息公開(kāi)指南，極個(gè)別的審計(jì)局將電子郵箱信息列示在在線申請(qǐng)界面上。搜集到有效電子郵箱地址的135家審計(jì)局中，有130家有官網(wǎng)，其電子郵箱地址一般從官網(wǎng)的指南或是依申請(qǐng)公開(kāi)條例中即可獲得，只有5個(gè)郵箱地址來(lái)自政務(wù)網(wǎng)指南。對(duì)于在線申請(qǐng)方式，累計(jì)獲得207家審計(jì)局的在線申請(qǐng)鏈接，有49家發(fā)送不成功，其中19個(gè)在線申請(qǐng)鏈接來(lái)自政務(wù)網(wǎng)，30個(gè)在線申請(qǐng)鏈接來(lái)自官網(wǎng)；成功發(fā)送申請(qǐng)的158個(gè)在線申請(qǐng)鏈接中，只有34個(gè)來(lái)自官網(wǎng)，占21.52%，剩余124個(gè)在線申請(qǐng)鏈接均來(lái)自政務(wù)網(wǎng)。與電子郵件相比，在線申請(qǐng)鏈接的查找過(guò)程相對(duì)麻煩，查找的可能路徑是，在指南未提供鏈接的情況下，先在審計(jì)局官網(wǎng)查找“依申請(qǐng)公開(kāi)”或“政務(wù)公開(kāi)”欄目，在查詢無(wú)果的情況下再找各地級(jí)政務(wù)網(wǎng)的“依申請(qǐng)公開(kāi)”或“政務(wù)公開(kāi)”欄目，仍然找不到即無(wú)網(wǎng)絡(luò)途徑統(tǒng)計(jì)。從總體分布來(lái)看，政務(wù)網(wǎng)的依申請(qǐng)公開(kāi)鏈接比官網(wǎng)上的更醒目，更容易獲取。

（2）就發(fā)網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)的過(guò)程來(lái)看便捷性。就本次申請(qǐng)而言，訴求具有統(tǒng)一性，在需要批量操作的情況下電子郵箱的便捷性最強(qiáng)。本次通過(guò)電子郵件申請(qǐng)的審計(jì)局中，除深圳市審計(jì)局要求以紙質(zhì)郵件申請(qǐng)，且需按其指定的申請(qǐng)表提交申請(qǐng)外，其他給予回復(fù)的各審計(jì)局對(duì)于批量申請(qǐng)方式及統(tǒng)一格式的申請(qǐng)表均未提出異議，只有部分審計(jì)局電話或郵件要求額外提供證件資料。就批量申請(qǐng)來(lái)講，在線申請(qǐng)相對(duì)較為麻煩，具體表現(xiàn)為：申請(qǐng)過(guò)程中信息需一格一格粘貼，且個(gè)別網(wǎng)站對(duì)于必填項(xiàng)未指明，或是出現(xiàn)網(wǎng)站上未要求提供證件而電話要求提供的情況；網(wǎng)絡(luò)具有不穩(wěn)定性，首頁(yè)或是網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)鏈接可能出現(xiàn)無(wú)法打開(kāi)的情況；在線申請(qǐng)鏈接格式各不相同，申請(qǐng)成功的提示、查詢碼等各不相同，需單獨(dú)統(tǒng)計(jì)；并非所有的在線申請(qǐng)都提供了郵箱選項(xiàng)的回復(fù)方式，也并非選擇了郵箱選項(xiàng)審計(jì)機(jī)構(gòu)就一定回郵件，導(dǎo)致后期回復(fù)情況的查找具有一定的被動(dòng)性。但就審計(jì)局一方來(lái)講，在線申請(qǐng)?jiān)谝?guī)范性方面具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

（3）就獲取申請(qǐng)結(jié)果來(lái)看便捷性。電子郵箱的便捷性最高，不管是郵箱申請(qǐng)方式還是在線申請(qǐng)方式，直接將信息回復(fù)到申請(qǐng)人郵箱可以確保申請(qǐng)人在第一時(shí)間便捷地讀取信息，且不用苦于記錄查詢碼或是密碼；在線申請(qǐng)相對(duì)較為麻煩，部分審計(jì)機(jī)關(guān)依照在線申請(qǐng)上申請(qǐng)人的選擇（郵件發(fā)送）通過(guò)郵箱發(fā)送了答復(fù)，仍有大部分申請(qǐng)結(jié)果需自行上網(wǎng)查詢，且回復(fù)的時(shí)間差異很大。在一個(gè)多月之后查詢時(shí)，仍有大量的在線申請(qǐng)未被處理，無(wú)法判斷是處于審核中還是不予以處理（只有一項(xiàng)申請(qǐng)是因?yàn)樽C件不全明確被駁回），在線申請(qǐng)方式形同虛設(shè)。另外，在線申請(qǐng)答復(fù)的菜單位置有很大差異，最便捷的方式就是在申請(qǐng)頁(yè)的在線申請(qǐng)旁直接設(shè)置查詢申請(qǐng)，或是直接在網(wǎng)頁(yè)上公開(kāi)答復(fù)信息。另有不少在線申請(qǐng)?zhí)幚砬闆r的查詢界面查找困難，甚至找不到查詢處。

3.網(wǎng)絡(luò)途徑的可用性。

（1）申請(qǐng)發(fā)送成功率。申請(qǐng)發(fā)送成功率以申請(qǐng)郵件未被退回或是成功發(fā)送在線申請(qǐng)為標(biāo)準(zhǔn)。就電子郵件途徑而言，在發(fā)送申請(qǐng)時(shí)，135份申請(qǐng)中有19份郵件被退回，成功發(fā)送116份，可用率為85.93%；就在線申請(qǐng)途徑而言，找到在線申請(qǐng)鏈接的有207個(gè)，其中可成功發(fā)送申請(qǐng)的為158個(gè)，在線申請(qǐng)發(fā)送不成功的為49個(gè)，可用率為76.32%。就可獲得的網(wǎng)絡(luò)途徑來(lái)看，可用性較高。但從全國(guó)情況來(lái)看各省分布不太均衡，上海、寧廈、西藏三地最高，可獲得的網(wǎng)絡(luò)途徑均可用，可用率低于60%的則包括新疆、甘肅和福建，其中，新疆最低，只有44.44%，可獲得的9個(gè)依申請(qǐng)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)途徑只有4個(gè)可用。就地級(jí)審計(jì)局的數(shù)量來(lái)計(jì)算，可用率相對(duì)更低，可用率排名前五的包括河南、湖北、陜西、貴州和吉林，其特征是各地級(jí)局網(wǎng)絡(luò)途徑均可獲得，且均只有1家的網(wǎng)絡(luò)途徑不可使用；排名最低的三位分別是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、新疆和西藏，可用率均在30%以下，其特征是網(wǎng)絡(luò)途徑的可獲得性較低，最低的兵團(tuán)，14個(gè)地級(jí)局只找到了5個(gè)網(wǎng)絡(luò)途徑，直接拉低了整體的可用率。各地區(qū)申請(qǐng)成功率分布如圖2所示，其中，漸升的實(shí)線代表的是以地級(jí)局?jǐn)?shù)量為基礎(chǔ)計(jì)算的各省申請(qǐng)成功率，上下起伏的虛線代表的是以可獲得的網(wǎng)絡(luò)途徑為基礎(chǔ)計(jì)算的各省申請(qǐng)成功率。

（2）申請(qǐng)答復(fù)率。答復(fù)情況包括書面答復(fù)和口頭答復(fù)，其中書面答復(fù)又包括電子郵件、紙質(zhì)郵件和在線答復(fù)等。剔除無(wú)效樣本后，收到的有效答復(fù)共計(jì)99份。其中，發(fā)送成功的116份郵件中，未收到答復(fù)的有87份，收到答復(fù)的29份，答復(fù)率為25%。而發(fā)送成功的158個(gè)網(wǎng)頁(yè)在線申請(qǐng)中，有88個(gè)未處理或無(wú)法確定，收到答復(fù)的有70個(gè)，其中回復(fù)了申請(qǐng)內(nèi)容的有53個(gè)，答復(fù)率為44.3%，成功率為33.54%。從相對(duì)數(shù)量和絕對(duì)數(shù)量上看，答復(fù)率總體偏低，網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)稍高于郵件申請(qǐng)。對(duì)于全國(guó)各地分布而言：在郵件發(fā)送方式下，涉及的32個(gè)地區(qū)的地級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)中有5個(gè)地區(qū)完全未找到郵件途徑，發(fā)送郵件的地區(qū)中有16個(gè)地區(qū)的審計(jì)局給予了答復(fù)，其中回復(fù)率最高的是北京，發(fā)送的5份申請(qǐng)均給予了回復(fù)；就在線申請(qǐng)方式來(lái)看，32個(gè)地區(qū)均可找到不同數(shù)量的在線申請(qǐng)途徑，其中25個(gè)地區(qū)的審計(jì)局給予了答復(fù)，回復(fù)數(shù)量最多的是上海，12份在線申請(qǐng)中有10份收到了答復(fù)。各地答復(fù)情況差異顯著，上海各地級(jí)審計(jì)局的答復(fù)最為統(tǒng)一。

（3）申請(qǐng)答復(fù)的及時(shí)性?！墩畔⒐_(kāi)條例》對(duì)于申請(qǐng)答復(fù)有明確的規(guī)定，收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)，不論是否公開(kāi)均應(yīng)給予答復(fù)。就本次調(diào)研來(lái)看，與《政府信息公開(kāi)條例》發(fā)布之初相比，申請(qǐng)答復(fù)的及時(shí)性有了很大的提高，絕大部分審計(jì)局都能在15日甚至更短的時(shí)間內(nèi)完成。就郵件發(fā)送方式來(lái)看，有25份是在5月6日前收到，占比87.1%；就在線申請(qǐng)方式來(lái)看，70份答復(fù)中有60份在5月6日前收到，占比85.71%。從收到的有效答復(fù)來(lái)看，答復(fù)及時(shí)性較高。就申請(qǐng)發(fā)送成功的274家審計(jì)局來(lái)看，答復(fù)及時(shí)性則顯偏低，及時(shí)回復(fù)的比率只有31.02%。

（4）申請(qǐng)答復(fù)的信息含量。99份答復(fù)中，有84份直接就申請(qǐng)內(nèi)容給予了回復(fù)，占84.85%；有7份內(nèi)容為各地級(jí)政府政務(wù)中心提示找審計(jì)局；有8份是來(lái)自上海各區(qū)審計(jì)局的補(bǔ)正通知。其中，88份有內(nèi)容答復(fù)中，有36份對(duì)于提及的四個(gè)問(wèn)題全部給予了回復(fù)；有32份對(duì)于預(yù)算信息提供的是網(wǎng)站鏈接或是提示可在網(wǎng)站自行查找。對(duì)于實(shí)際支出，有36份答復(fù)因決算未批復(fù)而未予提供，有1份答復(fù)對(duì)于人數(shù)按不予以公開(kāi)處理。從整體上看，本次申請(qǐng)的主題在內(nèi)容上都屬于應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)且可獲得的內(nèi)容，信息透明度應(yīng)比較高，但就全國(guó)各地方審計(jì)局而言，處理方式和信息含量存在較大差異。此外，在線申請(qǐng)鏈接系政務(wù)中心網(wǎng)站鏈接且收件方指向政務(wù)中心的，信息含量明顯偏低，一般未回復(fù)或提示找審計(jì)局。

四、存在的問(wèn)題

1.關(guān)于指南的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》，各地方機(jī)關(guān)根據(jù)各自的情況編制《政府信息公開(kāi)指南》，用于指導(dǎo)各地方機(jī)構(gòu)的政務(wù)公開(kāi)工作[5]。指南的規(guī)范與否直接影響信息公開(kāi)的效果和效率。本次調(diào)研所獲得的關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)的途徑，即取自各局公開(kāi)的指南，未獲得指南的，則直接通過(guò)本級(jí)政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行申請(qǐng)。

就本次調(diào)研的對(duì)象即全國(guó)438家地級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)講，能找到以審計(jì)局打頭的指南的審計(jì)機(jī)關(guān)共有181家（截至2017年4月12日），約占41.32%，數(shù)量并不多，直接影響依申請(qǐng)公開(kāi)的力度。另外，在調(diào)研過(guò)程中，除大部分審計(jì)局未提供對(duì)應(yīng)指南外，還存在著指南內(nèi)容不規(guī)范的問(wèn)題。一是提供的信息不準(zhǔn)確，可獲得的181份指南中，有19家審計(jì)局提供的郵箱已經(jīng)無(wú)法使用，有1家郵箱名錯(cuò)誤（與另一家重名），發(fā)送成功的116份申請(qǐng)中，有87份無(wú)人應(yīng)答，無(wú)法判斷申請(qǐng)是未被接收還是不予處理。對(duì)于郵箱途徑的使用，在提供了郵箱的審計(jì)局中，有62家的指南上未明確該郵箱是否可用，對(duì)郵件申請(qǐng)予以回復(fù)的有8家；對(duì)于明確可用郵箱途徑的73家審計(jì)局，也只有21家回復(fù)，應(yīng)答率僅為28.77%。其后果是不得不重復(fù)申請(qǐng)過(guò)程，影響審計(jì)機(jī)關(guān)的應(yīng)答效率。二是不好查找。大部分有官網(wǎng)的審計(jì)局，指南會(huì)以圖標(biāo)鏈接的形式呈現(xiàn)在首頁(yè)醒目的位置，部分審計(jì)局的指南則需要通過(guò)官網(wǎng)政務(wù)公開(kāi)欄目下的內(nèi)容一頁(yè)頁(yè)地毯式搜索獲得，浪費(fèi)大量時(shí)間。另外，還有部分審計(jì)局的指南放在政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)上，進(jìn)一步增加了查找的難度。

2.關(guān)于網(wǎng)絡(luò)途徑的問(wèn)題。對(duì)于郵箱申請(qǐng)，存在的問(wèn)題之一是，有不少審計(jì)局并未提供申請(qǐng)表，需自己上網(wǎng)搜索查找。提供申請(qǐng)表的審計(jì)局，其表格格式及內(nèi)容大同小異，本次郵箱申請(qǐng)使用的是從審計(jì)署官網(wǎng)下載的表格（部分修改），除深圳一家審計(jì)局外，其余審計(jì)局對(duì)于格式均未提出異議。此外，郵箱地址本身的可靠性值得商榷，命名規(guī)則極不統(tǒng)一，部分指南上提供的郵箱從郵件命名看完全屬于私人郵箱，可信度較低。有小部分審計(jì)局統(tǒng)一用的是以政府部門網(wǎng)站作后綴的郵箱，郵箱名就是審計(jì)的拼音首字母sjj或是英文audit，如濟(jì)南審計(jì)局的sjj@jinan.gov.cn，看起來(lái)較正式，可信度較高，這種做法在成本可控的前提下值得推廣。另外，郵件申請(qǐng)很大的一個(gè)缺陷就是無(wú)法確定對(duì)方是否已收悉郵件。絕大部分郵箱都沒(méi)有設(shè)置自動(dòng)回復(fù)功能，有些郵件至今仍未收到答復(fù)，無(wú)法判斷是未收到還是未處理。最后，回復(fù)格式不太規(guī)范。有直接用郵件正文回復(fù)的，有以郵件附件形式回復(fù)的，附件的形式有WORD文檔格式、PDF格式等，還有電話回復(fù)的，其中最有效力的回復(fù)形式應(yīng)該是掃描件，而回復(fù)的數(shù)據(jù)里非紅頭文件、無(wú)紅章的WORD文檔等較多，回復(fù)效力進(jìn)一步打折。其中，有部分審計(jì)局回復(fù)的時(shí)候，甚至連審計(jì)局名稱都沒(méi)有注明，所回的WORD文檔僅是幾條答復(fù)，沒(méi)有任何其他說(shuō)明，讓人無(wú)法判斷信息的真實(shí)性。

對(duì)于在線申請(qǐng)，主要通過(guò)審計(jì)局門戶網(wǎng)或是政務(wù)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)鏈接來(lái)實(shí)現(xiàn)。在線申請(qǐng)一個(gè)很大的優(yōu)勢(shì)是格式比較統(tǒng)一，不用擔(dān)心申請(qǐng)表填寫的問(wèn)題。存在的主要問(wèn)題是：不便民，如查詢碼超長(zhǎng)，且有些無(wú)法復(fù)制保存；無(wú)法了解處理進(jìn)度，是未看到還是在審核中，無(wú)從得知；部分在線申請(qǐng)查詢窗口不便捷，不醒目，甚至找不到查詢途徑，比較常見(jiàn)的是在首頁(yè)或是“依申請(qǐng)公開(kāi)”欄目下；網(wǎng)站不穩(wěn)定，后期查找回復(fù)情況時(shí)提示要查詢碼，而實(shí)際上最初申請(qǐng)?zhí)峤缓缶W(wǎng)頁(yè)并未提供，或是提交查詢后，后期查找申請(qǐng)時(shí)根本無(wú)申請(qǐng)記錄甚至提示無(wú)法提交查詢；口徑不一致，申請(qǐng)表上的必填項(xiàng)標(biāo)示不清，比如在調(diào)研中，進(jìn)行在線申請(qǐng)時(shí)未提示證件為必填項(xiàng)，而后審計(jì)局會(huì)提示補(bǔ)充證件復(fù)印件等相關(guān)信息。另外，目前的在線申請(qǐng)普遍無(wú)修改功能，也無(wú)密碼追回功能，若忘記編號(hào)或密碼，便無(wú)法再了解申請(qǐng)的處理進(jìn)度及結(jié)果。此外，回復(fù)的時(shí)間不確定，除部分審計(jì)局直接電話提示已回復(fù)外，其他大部分審計(jì)局何時(shí)回復(fù)不明確，導(dǎo)致申請(qǐng)人無(wú)法及時(shí)了解申請(qǐng)?zhí)幚淼倪M(jìn)度及回復(fù)情況。本次申請(qǐng)中，所有的在線申請(qǐng)只要可選郵件回復(fù)，均選擇了郵件回復(fù)，且所有申請(qǐng)均提供了電子郵箱和電話號(hào)碼。在此前提下，此次調(diào)研在線申請(qǐng)回復(fù)的情況包括以下幾種：有申請(qǐng)鏈接的直接站內(nèi)回復(fù)的有20家，紙郵回復(fù)的有12家，電話口頭回復(fù)的有1家，電子郵件回復(fù)的有37家，電子郵件回復(fù)率達(dá)到52.86%，但回復(fù)的格式里以非紅頭文件、無(wú)紅章的WORD文檔占多數(shù)，同樣影響了答復(fù)效力。

3.其他問(wèn)題。

（1）關(guān)于收費(fèi)的問(wèn)題。很多指南上提及收費(fèi)，但最終沒(méi)有任何一家審計(jì)局收取。到底要不要收費(fèi)，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)如何，也沒(méi)有具體的說(shuō)明。另外，就是收費(fèi)的方式問(wèn)題。本次申請(qǐng)未收取費(fèi)用，其中一個(gè)可能的原因是網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)收費(fèi)不方便。

（2）關(guān)于回復(fù)方式的問(wèn)題。本次答復(fù)的審計(jì)局中，上海各地級(jí)審計(jì)局基本上都通過(guò)紙質(zhì)郵件提示補(bǔ)正，另有小部分單位通過(guò)EMS或是掛號(hào)信方式答復(fù)。在不收費(fèi)的情況下，勢(shì)必會(huì)增加行政成本。且在明確要求以電子郵件回復(fù)的前提下，紙質(zhì)郵件回復(fù)本身也是一種資源上的浪費(fèi)。

（3）自由裁量[6]的問(wèn)題。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在依申請(qǐng)公開(kāi)預(yù)算等相關(guān)信息的過(guò)程中，存在一定程度的自由裁量問(wèn)題，各地級(jí)局界定公開(kāi)范圍、不予公開(kāi)范圍的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。最典型的是關(guān)于實(shí)際支出的問(wèn)題，有36家直接給出數(shù)字，有36家明確將實(shí)際支出等同決算并以決算未批復(fù)為由未予提供。另有1家指出審計(jì)局人數(shù)屬于保密信息，不予公開(kāi)。

（4）信息過(guò)度索取的問(wèn)題。在郵件申請(qǐng)和在線申請(qǐng)過(guò)程中，都存在一定程度的信息過(guò)度索取，在線申請(qǐng)更為顯著。根據(jù)以往的研究[7]，個(gè)人的身份信息在申請(qǐng)個(gè)人信息的時(shí)候才需要提供，本次在線申請(qǐng)鏈接上的申請(qǐng)表中身份證、單位欄一般為必填項(xiàng)，未標(biāo)注必填項(xiàng)的，在提交申請(qǐng)表后也基本會(huì)打電話提醒信息填寫不完整；另有部分審計(jì)局還會(huì)打電話要求必須提供身份證和特殊用途的證明材料，有一家審計(jì)局以未提供證件為由直接駁回申請(qǐng)。

五、有效提高網(wǎng)絡(luò)途徑可用性的建議

1.規(guī)范指南中應(yīng)明確的事項(xiàng)。

（1）明確可使用的途徑。在指南中應(yīng)明確可用的網(wǎng)絡(luò)途徑，直接附上相關(guān)途徑信息。對(duì)于郵件途徑，應(yīng)專設(shè)用于處理政務(wù)公開(kāi)的郵箱，直接附上準(zhǔn)確的郵件地址，以類似××@zssjj.gov.cn的地址為佳，從回復(fù)途徑上約束回復(fù)的效力。對(duì)于在線申請(qǐng)，應(yīng)明確路徑鏈接，以方便申請(qǐng)者快速地找到申請(qǐng)入口，并注意在網(wǎng)站遷移時(shí)及時(shí)更新鏈接地址。

（2）明確申請(qǐng)收妥的提示。電子郵件可考慮設(shè)置自動(dòng)回復(fù)，提示申請(qǐng)者收件方的相關(guān)信息和處理的時(shí)限及聯(lián)絡(luò)方式，以幫助申請(qǐng)者更好地確認(rèn)郵件是否發(fā)送成功；對(duì)于在線申請(qǐng)，應(yīng)明確回復(fù)的方式，并結(jié)合部分審計(jì)局的做法，在申請(qǐng)?zhí)峤怀晒Φ耐瑫r(shí)，返回申請(qǐng)?zhí)峤怀晒Φ亩绦?，短信上?yīng)注明審計(jì)局名稱，申請(qǐng)人查詢編號(hào)和密碼等信息。

2.加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)和郵箱維護(hù)。

（1）對(duì)于在線申請(qǐng)。其一，應(yīng)定期檢查網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)入口的可用性及網(wǎng)站的穩(wěn)定性，避免因網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題引發(fā)社會(huì)矛盾。其二，為了確保能夠及時(shí)處理申請(qǐng)，審計(jì)局兼職政務(wù)公開(kāi)的人員應(yīng)至少每周一次專門檢查申請(qǐng)的提交情況，確保能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)處理申請(qǐng)。

本次調(diào)研中各地的情況也呈現(xiàn)較大的差異。上海市各地方審計(jì)局相對(duì)做得比較規(guī)范，全區(qū)級(jí)部門的政務(wù)公開(kāi)全部通過(guò)上海市政府門戶網(wǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，經(jīng)費(fèi)由政務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，各政務(wù)網(wǎng)分配給每一個(gè)部門一個(gè)鏈接，申請(qǐng)者只需通過(guò)該政務(wù)網(wǎng)申請(qǐng)，選擇對(duì)應(yīng)的公開(kāi)部門，相關(guān)的申請(qǐng)信息就會(huì)發(fā)送至對(duì)方系統(tǒng)。這種方式對(duì)于網(wǎng)站建設(shè)的要求相對(duì)較高，但同時(shí)也更規(guī)范、更便民。

（2）對(duì)于郵箱申請(qǐng)。其一，郵箱也應(yīng)定期檢查其可用性，尤其是指南上提供的郵箱的準(zhǔn)確性。本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分指南上提供的郵箱本身就是錯(cuò)誤的，還有個(gè)別郵箱已經(jīng)停止服務(wù)。其二，需定期收取郵件，避免遺漏。郵件需開(kāi)啟自動(dòng)回復(fù)功能，提示在超過(guò)一定天數(shù)未回復(fù)的情況下，請(qǐng)申請(qǐng)人打電話與審計(jì)局聯(lián)系，避免引發(fā)沖突。

3.依申請(qǐng)公開(kāi)回復(fù)的控制。

（1）回復(fù)時(shí)限的控制。明確回復(fù)時(shí)限的算法，并明確未按時(shí)處理的后果，以督促負(fù)責(zé)政務(wù)公開(kāi)的人員能更用心地處理相關(guān)申請(qǐng)。

（2）回復(fù)形式的控制。對(duì)于在線申請(qǐng)的回復(fù)，建議每個(gè)地級(jí)機(jī)構(gòu)都采用電子郵箱的形式，更加便民。為避免產(chǎn)生不必要的沖突，可考慮與申請(qǐng)者協(xié)商，進(jìn)行電話或郵件確認(rèn)，抑或是在網(wǎng)站上直接留一個(gè)選項(xiàng)，申請(qǐng)者可以自己選擇是否需要郵寄。對(duì)于要求郵寄的情況，提前告知對(duì)方自行承擔(dān)郵寄的費(fèi)用。

對(duì)于要求采用郵件回復(fù)的情況，事先應(yīng)明確回復(fù)的格式及回復(fù)附件的格式，避免回復(fù)過(guò)分隨意，缺乏嚴(yán)肅性。其中，開(kāi)封市審計(jì)局的做法值得推薦，在取得申請(qǐng)人的同意后，取消了紙質(zhì)答復(fù)，代之以加蓋紅章的紅頭文件的照片回復(fù)申請(qǐng)，在提高辦事效率的同時(shí)，降低了審計(jì)成本，也保證了答復(fù)的可靠性。

（3）回復(fù)內(nèi)容的控制。針對(duì)自由裁量的問(wèn)題，應(yīng)該從不予以公開(kāi)的角度明確不公開(kāi)的邊界，對(duì)于不公開(kāi)的情況，應(yīng)明確給出理由及依據(jù)。可參考部分審計(jì)局的做法，將申請(qǐng)的非個(gè)人信息主動(dòng)公開(kāi)在網(wǎng)站（政務(wù)網(wǎng)或官網(wǎng)）上，避免重復(fù)申請(qǐng)。

六、結(jié)語(yǔ)

就本次調(diào)研來(lái)看，至截止日只收到438個(gè)地級(jí)審計(jì)局的99份答復(fù)，總體答復(fù)率較低，依申請(qǐng)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)途徑的可用性偏低，各地級(jí)局之間差異顯著，個(gè)別地區(qū)的依申請(qǐng)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)途徑完全不可用。此外，大部分地級(jí)審計(jì)局是沒(méi)有安排專職政務(wù)公開(kāi)人員的，在目前公眾對(duì)審計(jì)工作關(guān)注度一般的情況下，非專職人員是足夠勝任的，故關(guān)于人員和經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題可不作大的調(diào)整。今后隨著公眾對(duì)審計(jì)關(guān)注力度的加大，應(yīng)適當(dāng)增加人員和預(yù)算，必要時(shí)可以考慮向申請(qǐng)人收取一定的費(fèi)用。

本次研究的不足：一是選擇路徑的問(wèn)題，先電子郵件后在線申請(qǐng)的選擇方式，可能導(dǎo)致部分有在線申請(qǐng)鏈接但郵箱方式無(wú)效的審計(jì)局被遺漏，結(jié)果存在一定偏差。二是測(cè)評(píng)問(wèn)題不屬于審計(jì)結(jié)果，其結(jié)果未必適用審計(jì)結(jié)果公開(kāi)。另外，各地級(jí)局的情況差異較顯著，其影響因素可作為今后的研究方向。

[1]魏成龍，王東帥，魏榮桓.中國(guó)地方政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)問(wèn)題研究——基于2009～2014年29個(gè)省份的數(shù)據(jù)[J].中國(guó)行政管理，2016（7）.

[2]宋常，周長(zhǎng)信，黃蕾.我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果公告研究：2003～2008——基于省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)上審計(jì)結(jié)果公告信息的分析[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2009（5）.

[3]龍怡.我國(guó)政府網(wǎng)站“依申請(qǐng)公開(kāi)”政府信息的可用性調(diào)研[J].情報(bào)科學(xué)，2010（3）.

[4]中國(guó)審計(jì)年鑒編委會(huì).中國(guó)審計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2016.

[5]國(guó)務(wù)院.政府信息公開(kāi)條例.國(guó)務(wù)院令第492號(hào)，2007-04-05

[6]費(fèi)麗芳.政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)實(shí)證分析——以浙江省11個(gè)市政府為例[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2010（10）.

[7]呂艷濱.政府信息公開(kāi)制度實(shí)施狀況——基于政府透明度測(cè)評(píng)的實(shí)證分析[J].清華法學(xué)，2014（3）.