鄧鋼

【摘要】 形式主義、 官僚主義問題古已有之，其本質(zhì)就是官員追求個人利益最大化、個人投入最小化。官員是國家和民間的接口，如果沒有適當(dāng)?shù)闹贫茹Q制，官員都成為職業(yè)官僚、職業(yè)的形式主義者，最終的結(jié)果就是國家失去治理的功能。官僚制度一旦形成，即帶來了形式主義、官僚主義，這是與官僚制度共生的，必須靠外來的力量鉗制。中國歷史上對治理形式主義、官僚主義有過很多積極的探索。監(jiān)督制度能有效發(fā)揮鉗制作用，監(jiān)督主體可以是同僚、媒體，也可以是民眾。

【關(guān)鍵詞】中國歷史 形式主義 官僚主義 官僚制度 經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)

【中圖分類號】 D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.004

形式主義、官僚主義是全球性的難題。不光在中國，凡是有官僚體制，或者說科層制的國家，都存在這個問題。形式主義、官僚主義問題古已有之，可以說是隨著官僚制度建立便出現(xiàn)并且綿延至今的沉疴痼疾。

形式主義、官僚主義在中國歷史上的具體表現(xiàn)

形式主義與官僚主義在中國歷史上是成對出現(xiàn)的。官僚主義在空間上表現(xiàn)是：某個縣、地、省、中央部委出現(xiàn)管理的空白，特別是在管轄交接地帶常常處于無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，這是特別典型的官僚主義，因?yàn)樵谥贫壬虾茈y有足夠的彈性或者交叉使得這些行政上的邊緣地帶被完全覆蓋，這也是分工制、責(zé)任制、專業(yè)化的制度設(shè)計(jì)造成的。

官僚主義在時(shí)間上的表現(xiàn)是：處置推諉滯后、“公事公辦”。比如某地發(fā)生洪水，本應(yīng)在二十四小時(shí)內(nèi)馬上采取應(yīng)急措施，但屬地官員卻兩天后才著手處理，雖然也做了，但是實(shí)際效果卻大打折扣。所謂的“公事公辦”就是官員的職責(zé)是有時(shí)間段的，只在規(guī)定的工作時(shí)間內(nèi)處理有限的政務(wù)，不在工作時(shí)間內(nèi)就一概不管。

形式主義的表現(xiàn)即瞞上騙下，歷史上的典型案例有很多，一是“捏報(bào)”，明清實(shí)行糧價(jià)奏報(bào)制度，清代的地方官每隔10天要向朝廷奏報(bào)當(dāng)?shù)丶Z價(jià)，制度本身是很好的，但是信息來源無處可查，常出現(xiàn)奏報(bào)的糧價(jià)一年都不變。這種“捏報(bào)”還體現(xiàn)在人口、田畝的奏報(bào)上。

二是“捏災(zāi)”，這在清代很多官方文牘里都有記錄。浙江、江蘇、太湖一帶相對富庶的地區(qū)，竟然是報(bào)災(zāi)頻度最高的地區(qū)。因?yàn)椤澳鬄?zāi)”可以兩頭討好，一頭可爭取朝廷對本地區(qū)免稅，官員省去了收稅的麻煩，利于自己；一頭可以討好民間，百姓免稅后收入增加?！澳鬄?zāi)”的結(jié)果雖是官民同樂，卻坑了朝廷。

三是“捏報(bào)民訟”。在清代，老百姓到縣級官府衙門申訴，有一半以上的訴訟案件被直接打回。官府上半年開門收案，下半年關(guān)門處理案件。小案則一律退回鄉(xiāng)間，由長老、鄉(xiāng)紳介入解決。這是因?yàn)槿绻賳T盡心處理每起訴訟，訴訟記錄會進(jìn)入吏部、戶部檔案，訴訟的數(shù)量則直接影響官員升遷，訴訟過多說明當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)不佳，從而影響仕途。

不管是“捏報(bào)”“捏災(zāi)”還是“捏報(bào)民訟”，其共同的規(guī)律就是官員追求個人利益最大化、個人投入最小化。應(yīng)付上級，應(yīng)付民間，從而自己得益，達(dá)到官吏個人、民間和上級的三維均衡。官員是國家和民間的接口（interface），如果沒有適當(dāng)?shù)闹贫茹Q制，官員都成為職業(yè)官僚、職業(yè)的形式主義者，最終的結(jié)果就是國家失去治理的功能。

中國歷史上應(yīng)對形式主義、官僚主義的有效舉措

為了最大程度上鉗制形式主義、官僚主義，中國歷朝歷代都做過一些積極的嘗試和探索，其中效果較好的主要有以下這些：

一是地方自治。村舍一級的地方自治一直延續(xù)到1949年。按照明清的法律，縣一級官員不經(jīng)允許不得擅自進(jìn)入村莊，村莊不設(shè)官，縣是最后一級行政管理機(jī)構(gòu)。村莊的管理辦法就是長老制，而并非民主選舉，一般是有資格的鄉(xiāng)民輪流坐莊，主要以年紀(jì)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，中農(nóng)以下階層的人因?yàn)楦N近普通百姓生活而常常被選中。因此基層的行政單元不存在官僚主義、形式主義。

二是官吏考核。考核制度成為定則肇始于唐代的“九品中正”制。清代則主要采用“磨勘制”，即對官員進(jìn)行3年一次的評定，評定成績決定官員晉升、留用或降級。這個考核制度非常重要，由當(dāng)時(shí)的吏部全權(quán)負(fù)責(zé)官員的選拔、任命、考核，通過這種制度也的確能篩選到真正的人才，比如曾國藩就通過磨勘制度在十年之內(nèi)從地方直接晉升到了中央六部。

三是注重個人操守，即孔教宣揚(yáng)的修身、齊家、治國、平天下。在利益的沖突和誘惑下，主要是看個人操守能否抵御各種侵蝕?？捉陶J(rèn)為人的思維決定人的存在和行為，要求官員的個人操守是以民為子、以社稷為家。這是非法治國家應(yīng)對官僚主義最理想的辦法，因?yàn)樗蚱屏斯賳T追求三維平衡的理念，變利己為利他，官僚主義就失去了存在的基礎(chǔ)。所以孔教被歷朝歷代選為主要的意識形態(tài)是完全有道理的，這是滅官僚主義于內(nèi)源。

其他的還有人為制造的激勵機(jī)制，朝廷在力所能及的范圍內(nèi)撥出一點(diǎn)利益來給官員。比如清代的高薪養(yǎng)廉，專門針對省以下的地方官。省級主要官員一年的薪資是一百兩白銀，如果考核評價(jià)優(yōu)秀，獎勵可以達(dá)到薪資的一百倍，清代的養(yǎng)廉銀是國家開支的很大一部分。

與激勵制度相對的有懲罰制度，包括降級、判罪、抄家、滅門、公之于眾，等等。古代中國二十五史中專門記錄有官吏行為的《循吏傳》和《奸臣傳》（見《明史》），海瑞這樣的清官就可以留名青史，而貪官污吏則遺臭萬年。中華民族非常重視氏族名聲，一旦被記入《奸臣傳》則其家族永世不得翻身。因此這種做法成本很低，但其警示作用絕對有效。

在監(jiān)督制度方面清代的“回避制”“流轉(zhuǎn)制”“彈劾升舉制”，做法相當(dāng)簡單，效果比較好?！盎乇苤啤辈辉试S官員在本籍做官，避免與親朋好友勾結(jié)謀私。“流轉(zhuǎn)制”下官員每三年調(diào)換一地，避免在官僚體制內(nèi)培植幫派?！皬椲郎e制”規(guī)定要求低級官員監(jiān)督上級（而非僅僅上級監(jiān)督下屬），平級官員互相監(jiān)督，如果被彈劾者情況屬實(shí)，則被彈者丟官，彈劾者直接獲得職務(wù)升遷。清代因?yàn)橛辛藦椲乐贫?，吏治相對清明?h3>形式主義、官僚主義產(chǎn)生的根本原因：對狹義封建制的徹底否定

中國在秦朝以前盛行封建制，類似中世紀(jì)的西方和江戶時(shí)期的日本。這里說的封建制并非廣義的封建制而是狹義的封建制，即貴族土地占有制、貴族爵位世襲制。貴族土地占有制的優(yōu)點(diǎn)是管理成本非常低，沒有官僚制度因此不存在官僚、形式主義。封建世襲領(lǐng)地是貴族私人的經(jīng)濟(jì)、行政、軍事管理空間，貴族是唯一的所有者；這一制度的缺點(diǎn)是擴(kuò)張非常困難，貴族只有生育足夠多的男性才有擴(kuò)張的可能。

直到秦王嬴政滅六國、統(tǒng)天下，廢除封建制，開創(chuàng)郡縣制，這是是對狹義封建制的徹底否定，也是中國對人類社會最大的制度貢獻(xiàn)。秦始皇建立的西方稱之為“帝國制”的體系是與封建制完全相反的。這里要特別強(qiáng)調(diào)的是：一般把中國稱之為“封建帝國”的說法是不準(zhǔn)確的，因?yàn)榉饨ê偷蹏呋ハ嗯懦?，只能二居其一，而不可能兩者兼而有之。如將兩者混同則會造成概念不清，造成對中國歷史的嚴(yán)重誤讀。

秦始皇之所以有如此驚天動地的改革，與他的身世密切相關(guān)。秦始皇的父親公子異人因不受國王寵愛被秦國發(fā)配到趙國當(dāng)人質(zhì)，在趙國窮困潦倒，通過一個偶然的機(jī)會結(jié)識了商人呂不韋，呂不韋有妾名趙姬，呂不韋將有孕在身的趙姬送給了異人，之后生下了嬴政，因此嬴政心里非常清楚他自己是沒有皇族血統(tǒng)的。嬴政13歲即位的時(shí)候沒有真正的血親兄弟可以分封，因此他下定決心廢除封建制，離開血親依賴。

秦始皇建立的中華帝國不承認(rèn)世襲領(lǐng)地、不承認(rèn)以血緣為基礎(chǔ)而繼承的行政權(quán)。帝國的官員從民間選拔，不得世襲。帝國制度下，只有帝王可以世襲。這個制度被西方學(xué)術(shù)界稱為“官僚君主制”，以區(qū)別于“立憲君主制”（立憲君主制下， 帝王也是世襲，但從未有人將立憲君主制稱為“封建制”）。

帝國制有利于王朝快速擴(kuò)張領(lǐng)土，帝王可以在社會上招納任何有能力的但是與王室沒有血緣關(guān)系的人為王朝效力，從而建立官僚制度。中華民族有崇尚讀書的傳統(tǒng)，也是與此有關(guān)，官僚制度使與皇帝沒有血親關(guān)系的普通人能做到“朝為田舍郎、暮登天子堂”，有了社會升遷機(jī)制，這在狹義封建制下完全不可想象。值得一提的是，15世紀(jì)航海大發(fā)現(xiàn)以后，歐洲人向海外擴(kuò)張建立殖民地，當(dāng)派官發(fā)現(xiàn)貴族不夠用時(shí)，也紛紛采用了中國的選官—官僚制度，以應(yīng)付突然擴(kuò)大的行政管理需求。

然而，這種選官—官僚制度的社會成本很高，大大高于狹義封建制。在以文取士的情況下，私人家庭承擔(dān)了官員候選人的教育費(fèi)用。直到17世紀(jì)，中國大眾識字率在世界上都是遙遙領(lǐng)先的。而在實(shí)行狹義封建制度的地方，以血緣取士，教育成為多余。歐洲貴族曾經(jīng)是目不識丁的，日本江戶時(shí)期的大名和將軍也只是粗通文墨。

帝國制的另一個缺點(diǎn)是出現(xiàn)了內(nèi)生性的信息不對稱，中央與地方、地方與民間信息不對稱。越高官階的長官，掌握的信息就越窄、越少、越慢、越失真。信息不對稱可以使官員有機(jī)會不負(fù)責(zé)任，這也是杜絕消滅官僚主義、形式主義在技術(shù)上不可逾越的鴻溝。雖然秦始皇有高效率高素質(zhì)的軍隊(duì)可以進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是由于官僚制度不夠健全，沒有任何配套的制度，為了盡可能地減少制度內(nèi)生性信息不對稱，皇帝每天需要批閱大量的竹簡，并且四處巡視，結(jié)果秦始皇只能是累死在王位上。

中國歷史上形式主義、官僚主義的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)

狹義封建制否定私人經(jīng)濟(jì)，領(lǐng)主占有一切?！捌仗熘?、莫非王土”真正實(shí)施的時(shí)代是秦滅六國之前。嬴政徹底顛覆了封建的領(lǐng)主制，并且以土地作為吸引軍人效忠、鼓勵軍人作戰(zhàn)的籌碼，使得土地可以為農(nóng)家私人占有（后來逐步發(fā)展為土地可以買賣，如宋、明、清代）。因此，從秦朝起，中國的官僚制度已經(jīng)是建立在私人經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上了。土地的農(nóng)家私人占有在17世紀(jì)的西歐、 18世紀(jì)的俄羅斯和19世紀(jì)的江戶日本都是不可想象的。這方面，中國領(lǐng)先世界2000年。

形式主義、官僚主義的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)一方面是官員領(lǐng)取朝廷俸祿，或者說是一種“定時(shí)定額領(lǐng)取工資”的制度。官員不作為或者少作為，只要無人察覺就沒有個人的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是信息不對稱必然衍生西方稱之為“Principle-agent problem”的“代理人難題”。下級官員雖然是上級官員的代理人，由于信息不對稱的存在，下級有可能偏離上級的委托，出現(xiàn)損害委托人利益的現(xiàn)象。對此，上級對下級又是難以觀察和監(jiān)督的。

正是因?yàn)榇砣穗y題的存在，上級對下級難以監(jiān)督，會出現(xiàn)很多下級尋租空間，官員擁有權(quán)力就等于擁有資源，官員可以用權(quán)力尋租，然后到市場兌現(xiàn)。比如明清的“廣東口行”制度，行商操盤市場，官府與行商勾結(jié)尋租，行商直接為之變現(xiàn)。這種信息不對稱和代理人難題造成的形式主義、官僚主義都會毫無例外地暴露在尋租和貪腐問題上。

以激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制積極應(yīng)對代理人難題

我們回顧歷史可以看到，官僚制度一旦形成，其內(nèi)生的機(jī)制就產(chǎn)生官僚主義、形式主義。全球如此，無一例外，西方民主也一樣有官僚主義、形式主義的土壤。所以，怎樣“廉政勤政”是所有實(shí)行官僚制度的國家的共同課題。既然官僚主義和形式主義是與官僚制度共生的，就只能靠官僚制度以外的力量鉗制，用各種激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，將代理人難題控制在一定范圍內(nèi)。

從域外看，有很多監(jiān)督方式發(fā)揮了這種鉗制作用，如以廉政勤政出名的新加坡實(shí)行的新聞監(jiān)督、言論自由等，有助于實(shí)現(xiàn)民眾對官員的監(jiān)督、彈劾。對中國而言，我們更需要的是對于社會、對于人民的福利、對于國家的長治久安最有效果、成本最低也最符合客觀實(shí)際的選項(xiàng)。

（《學(xué)術(shù)前沿》記者馬冰瑩采訪整理）

責(zé) 編/馬冰瑩