石永丹 初景君

[摘 要]行政公益訴訟在西方國家已發(fā)展的相當成熟。但我國現(xiàn)行訴訟法對此存在一定的不足與局限性，因而造成我國行政公益訴訟制度的缺失，致使某些違法行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象不能通過法律途徑得到救濟。據此，我們應該認識構建行政公益訴訟的必要性并提出相應對策，以加快建立適合我國國情的行政公益訴訟制度的步伐。

[關鍵詞]公益訴訟；必要性；對策

一、行政公益訴訟之基本理論

（一）行政公益訴訟概念及特征

1.行政公益訴訟的概念

行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。

2.行政公益訴訟的特征

（1）訴訟對象具有公益性。行政公益訴訟主要以國家利益和社會公共利益為保護對象，有時涉及起訴者的私人利益，

（2）起訴主體具有廣泛性。行政公益訴訟的起訴主體包括權利直接受損者，其他機關、團體，另外個人也可以公眾利益受損為由提起訴訟。

（3）訴訟雙方地位不平等性。行政公益訴訟的當事人往往是某一具有特定權利的機關與普通公民個人或社會團體，雙方訴訟地位的不平等性，可能導致訴訟的公平性與公正性，進而導致行政公益訴訟的目的無法實現(xiàn)。

（4）受案標準具有確定性。行政公益訴訟原告主體的不確定性可能導致濫訴現(xiàn)象發(fā)生，由此增加的訴累將直接導致辦案效率降低嗎，且司法成本亦會提高。為確保審判工作及時、有效的開展，可借鑒其他國家的先進經驗，先允許在與公共利益牽涉較大的領域提起訴訟，使公眾更直接地感受到司法的權威與關懷。

（5）行政公益訴訟判決效力的擴張性。由于具備原告資格的可能是不確定的多數(shù)人，但提起公益訴訟的僅是多數(shù)人中的某一個或某幾個人，這就導致法院的裁決或判決的效力不單單針對訴訟的當事人，而是對所有具備原告主體資格的人均具有特定效力。

（6）行政公益訴訟具備預防性。傳統(tǒng)訴訟制度要求有損害事實存在時方能提起訴訟，而行政公益訴訟并不局限于此，只要根據現(xiàn)有情況能夠判斷出有侵害社會公共利益的潛在可能性，就可以提起訴訟。行政公益訴訟的此種特點可以對可能產生的違法行為起到預防作用，把其消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）行政公益訴訟的法理基礎

1.公民社會公共性權利的司法保護

建立和發(fā)展任何一種制度都需要一定的理論基礎做支撐，行政公益訴訟亦不例外。社會公共性權利是公民權利的延伸。一國法治狀況的好壞與人權保護程度的高低一定程度上取決于公民權利及公共權力保護程度的高低，而法律在保障公民權利的方面發(fā)揮著不可替代的作用。法律制定與實施的過程，實際上是公民權利從應然權利轉變?yōu)閷嵢粰嗬倪^程。

公民權利的重要內容，總是通過法律來確認和規(guī)范的，因而公民權利的主要內容是法律權利，這是由公民權利的性質和法律的性質決定的，也是權利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權利首先要設立相應的權利制度，即提供制度根據，包括憲法和普通法律兩個層面的根據。

不管如何，制度保障對于制度來說應該是相伴而生的，實體權利的實現(xiàn)必須以現(xiàn)實可操作的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關注法律規(guī)范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題?！彪m然我國憲法和法律對由多數(shù)人共同享有社會公共性權利探入了初步的實體權利體系，但對公民個人而言，因其不具有直接的訴的求利益，其原告的主體資格亦不被認可。應該知道的是，“得到不到救濟的權利不是真正的權利”，每個權利受侵害者都應享有接受司法救濟的資格；司法必須成為保護公民的最后一道防線。公民所享有的社會公共性權利不能僅僅是一句口號，而應有具體的存在形式和實施標準，當權利受到損害時有便捷的維權途徑和方法。雖然權利遭受侵害時救濟的途徑多元，但司法救濟有其獨特的地位和權威，其應是解決糾紛的最根本途徑。原因在于，司法權的調整作用更具穩(wěn)定性，更有利于調和種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會性的利益。如果最終缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性（而這會給社會團結與和諧帶來破壞性后果），或取決于某個有權強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！备叛灾?，公民的基本權利，包括社會公共性權利，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎之一。從民主權的角度觀之，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個國家對公民權利保護的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權利的一個表現(xiàn)?！?/p>

2.私權利對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架?，F(xiàn)代社會，公權之行使對社會公共性利益造成損害愈發(fā)明顯，但在形式上并未直接對人民私權益造成損害，公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野。現(xiàn)在，如果我們做出改變，將公益司法大門向一般民眾敞開，就可調動普通民眾拿起司法武器來維護社會公益。這就打破了過去關于權利和權力及不同權力之間的劃分結構與作用機制。通過創(chuàng)設公益訴訟制度，就可動用私人力量對國家公權進行制約，充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

二、建立我國行政公益訴訟制度的法學思考

（一）我國行政公益訴訟的現(xiàn)狀

隨著社會的發(fā)展，近年來我國的行政體制在不斷地完善，行政權力滲透到各種社會關系中，其約束力涉及社會生活的方方面面，伴隨而來的是公共利益受到行政權侵害現(xiàn)象的滋生。其主要表現(xiàn)在 ：第一，行政權違法行為對國有資產造成的侵害。依據現(xiàn)有制度及法律規(guī)定，國有資產歸全體人民所有，由各級國家機關對其在形式上進行管理。然而在現(xiàn)實生活中，管理機關常常出現(xiàn)濫用職權、不當管理行為，國有資產流失現(xiàn)象時有發(fā)生，致使國家利益遭受重大損失。第二，以破壞環(huán)境為代價，片面追求經濟效益。一些企業(yè)為謀求經濟利益肆意破壞環(huán)境，而有些行政機關為了本地區(qū)的財政收入濫用職權、徇私舞弊，不履行監(jiān)管義務，使得環(huán)境污染越來越嚴重，給人們的生活環(huán)境造成不良影響。第三，土地資源的亂墾、濫用。一些行政機關在未進行調研的情況下，為了搞形象工程，肆意決定對某塊土地進行開發(fā)，造成土地資源的嚴重浪費，同時，此行為嚴重違反了我國土地管理的相關法規(guī)。第四，嚴重擾亂了社會經濟秩序。政府在社會經濟發(fā)展中起到的積極作用是不爭的事實，各種良性的政策更是為社會公益的實現(xiàn)開辟道路。但不可否認的是存在一些行政機關在某些公共工程的招、投標過程中存在的違法行為，許多的政績工程、“豆腐渣”工程即是經各級政府審批的產物。在我國現(xiàn)行的行政訴訟法中還沒有承認公益訴訟的類型，這使得有些行政機關存在不作為、亂作為現(xiàn)象，而不積極依法履行職責維護社會公共利益。隨著我國法制建設的不斷完善，在許多部門法中均出現(xiàn)公共利益保護的內容，但缺乏具體可操作的法律保障，使得此項規(guī)定僅存在于紙上變成口號而已。由此可見，行政公益訴訟的缺失已成為我國行政訴訟制度的一大缺陷。

（二）建立我國行政公益訴訟的必要性

1.行政公益訴訟可以彌補我國對公共利益保護的不足

首先，我國三大訴訟法無法對公共利益進行預先救濟，而公益訴訟對違法行為具有預防性，在此種意義上彌補了三大訴訟法的不足。其次，在公共利益的司法保護上，對于未構成犯罪的刑事訴訟法無法約束；對于不符合行政行為司法審查條件的，行政訴訟法無法約束；對于未形成代表人訴訟的，民事訴訟法無法約束。據此，對于不符合三大訴訟法約束的行為即存在管理真空，而行政公益訴訟恰能對此不足進行彌補。

2.行政公益訴訟適應遏止公共利益損害日趨嚴重化的需要

許多行政機關打著維護公共利益的旗幟，為牟取個人利益、單位利益而實施違法、違規(guī)行為，社會公共利益和公民的個人權益因此受到侵害。如國有資產流失、環(huán)境污染日趨嚴重，土地資源亂墾亂用問題等。而根據現(xiàn)有法律的規(guī)定，許多維護公益的訴訟均因起訴人不具備原告資格而無法進行訴訟，進而導致一些行政機關的違法行為得不到應有的追究，致使對公共利益的保護無法得到全面的實現(xiàn)。

3.保護弱勢群體，構建和諧社會的需要

由于現(xiàn)有法律對維護公益訴訟主體的限制，許多弱勢群體找不到權利救濟的途徑，從而選擇非法途徑泄憤解決問題，致使社會出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素，對社會和諧構成一定威脅。當前，能否解決好人權保障問題直接關系到構建和諧社會進程的快慢，而弱勢群體對政治的參與權又是其人權是否得到充分保障的標志之一，拓展弱勢群體的維權渠道，能夠讓其充分地表達自己的權利意愿。

三、建立符合我國國情的行政公益訴訟制度的構思

（一）拓寬原告資格

現(xiàn)有的法律法規(guī)使得維護公益的主體范圍受到限制，致使許多侵害公共利益的行為無法依法受到追訴，對此，為更好地保護公共利益，應將原告范圍擴及任何組織和個人，增加公共利益保護的可訴性。

（二）規(guī)制受案范圍

為節(jié)省司法資源，不損害行政權的效率，行政公益訴訟的受案范圍應依法規(guī)制，具體限于公共利益受侵害引起的行政爭議。行政公益訴訟的受案的標準應符合主體廣泛性、內容合理性、公共利益實現(xiàn)形式正當性。

（三）明確訴訟費用

我國《行政訴訟法》規(guī)定訴訟費由原告先行預付，最終由敗訴當事人負擔。但行政公益訴訟案件一般涉及范圍大、牽扯面廣，訴訟費用因此也特別高，作為原告的一般組織和普通的公眾根本無法承受，訴訟費用由原告先行墊付本身存在一定困難，如果原告方敗訴，再由其最終承擔訴訟費用無疑會打消其訴訟的積極性，不利于對公共利益的有效維護。 我國可以對西方的先進經驗進行學習、借鑒，對于訴訟費用分擔問題在相關法律中作出有利于原告的具體規(guī)定。

（四）分配訴訟程序中的舉證責任

訴訟程序中對做出行政行為所依據的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件被告負有舉證責任，而對公共利益遭受損害或可能遭受損害的事實則由原告承擔舉證責任。另外，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，對于行政行為與損害之間是否存在直接因果關系的舉證責任可具體視情形在相關實體法中加以規(guī)定，使舉證責任在不同領域中得到不同特點的配置。

（五）建立獎勵原告制度

對于公民而言，提起行政公益訴訟可能面臨消耗大量的時間和金錢，而其出發(fā)點和最終目的是為保護公益。并且行政公益訴訟的原、被告訴訟地位不均衡，致使原告面對的社會壓力更大，因此，為激發(fā)公眾對公益訴訟的保護熱情，在行政訴訟領域應建立一套激勵機制。比如作為原告公民在勝訴后，可依據其保護公益的利益大小，給予其適當?shù)莫剟?。設立獎勵制度，能夠調動起公民維護社會公益的熱情，激起更多的公民或組織加入到行政監(jiān)督的領域，從而增加對行政權力監(jiān)督的力度。

（六）完善法律援助制度

我國法律援助私益訴訟要求訴訟本人及庭經濟狀況符合當?shù)卣块T規(guī)定的公民經濟困難標準，即僅有經濟困難達到一定程度的公民有機會獲得法律援助。而行政公益訴訟與之不同，公民保護的不是私權益，而是公共利益，此時要求公民在自身經濟上符合一定標準顯然過于苛刻。行政公益訴訟中的法律援助應在公民有充分理由證明社會利益和國家利益受到了侵犯，需要進行訴訟活動時予以提供，對于公民經濟是否困難，則不應作為是否提供法律援助的條件。

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