孫炎　張大權

[提要] 黨的十八屆四中全會之后，國家審計開始向全覆蓋方向邁進，黨的十九屆三中全會提出構建統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系，實現全覆蓋?？梢哉f，國家審計進入新時代，但既有的審計法律制度還停留在傳統(tǒng)的“財政+財務”審計模式內，為此必須完善我國審計法律制度，以保證國家審計機關能夠充分有效地行使國家審計監(jiān)督權。

關鍵詞：國家審計全覆蓋;國家審計監(jiān)督;審計法律制度完善

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月20日

2018年3月，黨的十九屆三中全通過的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），提出組建中央審計委員會，優(yōu)化審計署職責，是對“完善審計制度”的具體實施。如何完善我國現行審計法律制度，筆者結合自身研究，有以下幾點思考：

一、國家審計必須依法

審計是所有權和使用權分離的產物。在人民民主條件下，國家主權與國家治理權的分離決定著國家審計的存在，同時也決定了法律是國家審計的唯一依據。根據人民主權原則，人民委托政府治理國家，保障人民的權利。與此同時，根據人民的意愿建立國家審計機關，監(jiān)督政府將取之于民的財富是否真正用到了人民的身上。無論是人民授權政府治理國家還是人民授權國家審計機關監(jiān)督政府的財經公權力的行使，其授權委托的依據都是國家按照人民意愿所制定的法律。所以，依法審計是國家審計的本質要求，是人民主權原則在監(jiān)督領域的體現。任何公權力的行使都必須有明確的法律依據。國家審計機關進行國家審計是代表人民行使財經公權力監(jiān)督權的具體體現，必須以法律的明確授權為依據。在我國，自從1982年《憲法》第91條、第109條規(guī)定國家審計機關及國家審計機關審計權行使范圍后，逐步形成了包括《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計準則》在內的國家審計法律體系。

二、我國現有審計法律已經不適應國家審計發(fā)展的需要

改革開放以來，由于經濟與社會的快速發(fā)展，法律經常表現出某種滯后，在國家審計領域也存在這種情況。我國現行審計法律規(guī)定國家審計機關行使國家審計權的范圍僅限于財政收支和基于財政收支而產生的財務收支?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”《中華人民共和國審計法》第1條明確規(guī)定立法目的是“為了加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發(fā)展，根據憲法，制定本法。”至今為止，我國法律規(guī)定的國家審計范圍仍然是國家審計機關對財政資金的監(jiān)督，但法律的這一規(guī)定遠遠不能滿足人民群眾對國家審計的期待和要求。在公共資金領域，如果我們只對財政收支及與之關聯的財務收支進行監(jiān)督，那么龐大的非財政收支將失去監(jiān)督，會給人民和國家的利益帶來巨大的損失。如：民航發(fā)展基金、住宅維修基金、電價附加費、彩票基金等等都是百姓非常關切的公共資金，為滿足人們群眾的期待，近年來國家審計也在“違法”地對其進行審計。除公共資金領域外，在國有資產和國有資源使用管理領域也存在著大量的問題，特別是國有資源使用管理方面，如礦產的開采、自然資源的使用等等。另外，我國地方各級黨委的書記是實際上的地方一把手，在經濟領域有實際的經濟決定權，過去若干年，不少地方黨委書記在經濟領域亂作為，有的甚至利用手中的權力大事尋租，嚴重損害了黨和人民的利益。如果這些領域都得不到審計監(jiān)督，我們還死守著傳統(tǒng)的財政收支審計不放，對全面推進法治國家建設將極為不利。為了解決上述問題，黨的十八屆四中全會通過的《決定》將審計監(jiān)督列為八大監(jiān)督之一，并明確規(guī)定審計全覆蓋?！巴晟茖徲嬛贫龋Ｕ弦婪í毩⑿惺箤徲嫳O(jiān)督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設?！彼闹腥珪Q定出臺后，國家審計機關迅速行動，按照審計全覆蓋要求開展審計監(jiān)督。中辦、國辦印發(fā)的《框架意見》和《實施意見》等文件，對國家審計機關在全覆蓋條件下的國家審計監(jiān)督進行規(guī)范并明確提出了《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》的修改任務。綜合以上，我國現行的審計法律制度在理論和實踐兩個層面都已經不能適應國家審計監(jiān)督的需要，必須進行全面修改完善。

三、《中華人民共和國審計法》的不足與完善

無論是按照人民主權原則出發(fā)對我國國家審計的理論要求，還是中共十八屆四中全會決定的規(guī)定及我國國家審計實踐要求來說，《審計法》及其配套法律都存在明顯不足，亟須完善。

（一）關于國家審計范圍問題。必須按照十八屆四中全會的《決定》和中辦、國辦印發(fā)的《框架意見》將我國國家審計監(jiān)督的范圍從《審計法》第2條規(guī)定的“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他依照本法規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督?！闭{整為“國家審計機關依法對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計監(jiān)督。”

（二）關于國家審計獨立性問題。獨立性是國家審計的靈魂和生命，其重要性在此已無需贅述。我國現行的《審計法》無法真正維護國家審計的獨立性，從而也就使我國國家審計的績效大打折扣。雖然《審計法》第5條規(guī)定“審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”但這一規(guī)定的效果常常被其他規(guī)定所影響。第一，國家審計機關設立在各級人民政府內是本級人民政府的組成部分，必須對本級政府首長負責，本質上是政府的“大內審”;第二，在審計實踐中，各級審計機關無法做到對本級人民政府的財政預決算及其他公共資金、國有資產、國有資源及領導干部經濟責任問題進行真正有效的監(jiān)督。盡管每年人代會期間，審計長和地方各級審計首長都會代表政府向人代會做預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，但至今為止，我國并未真正展開各級財政收入情況的審計，各級政府的財政預算執(zhí)行情況普遍不佳，《預算法》的權威一再被各級政府挑戰(zhàn)，審計機關無能為力。其他方面的審計監(jiān)督并未完全展開;第三，審計監(jiān)督的經費不能得到有效保證。雖然《審計法》第11條規(guī)定“審計機關履行職責所必需的經費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證”，但由于審計機關的經費來源于本級財政同時又要監(jiān)督本級財政，因而經費獨立性不強。

為了增強國家審計監(jiān)督的有效性，必須強化我國國家審計的獨立性。黨中央國務院已經注意到這個問題，并且在十八屆四中全會的《決定》中提出了“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權”的問題。為了解決這一問題，2015年12月8日，中辦、國辦印發(fā)的《框架意見》圍繞這一問題，提出了循序漸進的過渡解決辦法，即“強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。”但從部分省市“人財物”統(tǒng)一管理改革試點情況看，這只是一種權宜之計，并沒有從根本上解決省以下審計機關審計獨立性問題。如何較好解決國家審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權問題的關鍵是如何解決最高國家審計機關即審計署的獨立行使審計監(jiān)督權的問題。我們可以想象，如果審計署仍然是國務院組成部分，則最高審計監(jiān)督權的獨立性問題仍然無從談起。所以筆者建議，借鑒人民法院、人民檢察院、國家監(jiān)察委員會的模式構建我國的國家審計制度，即在堅持黨的領導和堅持人民代表大會制度的前提下，修改憲法，按照“一府兩院一委一署”模式重構我國的國家審計制度。在全國人民代表大會之下，設立國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會和最高審計署。最高審計署由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會負責，受全國人民代表大會監(jiān)督。全國所有的國家審計機關不在對同級人民政府負責，只對最高審計署負責。

（三）關于國家審計權威性問題。法律的生命在于其背后的國家強制力，但按照我國現行審計法的規(guī)定，國家審計機關僅有警告、通報批評、罰款和沒收非法所得等較低強度的處分、處罰權，不足以對被審對象產生足夠的威懾。第一，審計法律責任規(guī)定不到位。審計法律責任既包括被審計單位和被審計人員的法律責任，也包括審計單位和審計人員的法律責任?！秾徲嫹ā返?3條規(guī)定：“被審計單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告;拒不改正的，依法追究責任。”“通報批評”并非行政處罰，因而不是法律責任?！秾徲嫹ā返?2條規(guī)定：“審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露所知悉的國家秘密、商業(yè)秘密的，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”應進一步完善，除國家秘密和商業(yè)秘密外，審計人員在審計過程中知曉的公民和被審對象的其他信息也應受到保護;第二，強制力不足?，F行《審計法》中許多條款帶有彈性。如《審計法》第36條規(guī)定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。審計機關通報或者公布審計結果，應當依法保守國家秘密和被審計單位的商業(yè)秘密，遵守國務院的有關規(guī)定?！边@為通報留下太大的空間，國家審計是受人民委托代表人民行使國家審計權的，審計結果人民有權知曉，除涉及國家安全和商業(yè)秘密的審計報告外，都應該公開。這條應該做出修改，要求審計機關及時、準確、全面地向社會和政府公布審計結果?！秾徲嫹ā返?7條規(guī)定：“審計機關履行審計監(jiān)督職責，可以提請公安、監(jiān)察、財政、稅務、海關、價格、工商行政管理等機關予以協(xié)助?！睂徲嫏C關提請這些機關協(xié)助，它們如果不協(xié)助怎么辦？現實的狀況是，這些機關的協(xié)助完全建立在審計機關和這些機構的溝通協(xié)調上，甚至是審計機關的首長與這些機關首長的個人情感之上。所以要強制這些國家機關在審計部門請求協(xié)助時必須協(xié)助。筆者建議修訂《審計法》時，應對此類條款加以調整。

四、結論

無論是審計范圍從單純的“財政收支+財務收支”審計擴大到“三資一責”審計還是體現審計獨立性的國家審計體制改革，都涉及到《中華人民共和國憲法》第91條和第109條的修改。考慮到國家審計對法治國家建設的重要性，借鑒外國憲法關于國家審計的規(guī)定，建議在修改憲法時將我國國家審計范圍、國家審計機關、審計長、審計基本程序等內容寫入憲法?，F代國家審計是法治國家建設的重要方面，其本質是審計機關通過法定程序行使法律賦予的對國家財經公權力的監(jiān)督權。而監(jiān)督權問題是依憲治國的重要問題，一般來說，國家治理的法治化程度越高，國家審計就越具有實效。所以必須從依憲治國的高度認真對待我國國家審計全覆蓋條件下的國家審計法律完善問題，真正實現國家審計全覆蓋，為全面建成法治國家而努力。

主要參考文獻：

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[Z].2014.

[2]關于完善審計制度若干重大問題的框架意見[Z].2015.

[3]關于實行審計全覆蓋的實施意見[Z].2015.

[4]勒寧，何新容.審計全覆蓋視域下的國家審計監(jiān)督與審計法修改完善學術研討會會議綜述[J].南京審計大學學報，2016.4.