蔡之兵

黨的十八大以來(lái)，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就一直是以習(xí)近平同志為核心的黨中央所高度關(guān)注的重點(diǎn)問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的也在于培育高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在此過(guò)程中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度與水平會(huì)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)體系的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要影響。在黨的十九大召開之前，“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解北京非首都功能、雄安新區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都已經(jīng)有序展開。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確提出要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這為未來(lái)我國(guó)區(qū)域和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明了方向，也是未來(lái)我國(guó)形成高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的根本指導(dǎo)原則。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略勢(shì)在必行

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)具有內(nèi)在的緊密聯(lián)系，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略至少能夠通過(guò)如下三個(gè)渠道影響高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

第一，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的應(yīng)有之義。高質(zhì)量的發(fā)展模式要求建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系作為一個(gè)系統(tǒng)概念，經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部的平衡與協(xié)調(diào)性是其要求之一，這種平衡與協(xié)調(diào)性不僅體現(xiàn)于不同產(chǎn)業(yè)間、政府與市場(chǎng)間，同樣體現(xiàn)在不同區(qū)域間，過(guò)大的區(qū)域差距是高質(zhì)量發(fā)展所不能允許的。因此，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。

第二，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是解決社會(huì)主要矛盾的重要?jiǎng)恿?。?xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展則必須解決這一主要矛盾。一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略將直面區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展；另一方面，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的作用下，區(qū)域間的密切和廣泛合作也能夠?yàn)椴煌瑓^(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的發(fā)展動(dòng)力從而最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展。

第三，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。高質(zhì)量的發(fā)展需要高質(zhì)量的指導(dǎo)思想，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想之所以具備特色和高質(zhì)量，其中一個(gè)關(guān)鍵原因在于這一思想是完全基于中國(guó)發(fā)展實(shí)踐的。如在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域中，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐并沒有完全遵循西方經(jīng)濟(jì)理論重視區(qū)域發(fā)展效率而忽視區(qū)域間均衡的發(fā)展導(dǎo)向，而是始終遵循效率與均衡并重的發(fā)展指導(dǎo)思想，在追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效率的同時(shí)，中國(guó)同樣高度重視區(qū)域間的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，中央財(cái)政每年用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元，如2017年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為56512億元。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分能夠?qū)Ω哔|(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要的積極作用。

新格局的落腳點(diǎn)在何處？

在追求高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，基于我國(guó)區(qū)域發(fā)展實(shí)踐以及習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列重要論述。筆者認(rèn)為，形成高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局可以從“基點(diǎn)線面體”等五個(gè)方面著手。

一是，基——堅(jiān)持以五大新發(fā)展理念為區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)原則。

五大新發(fā)展理念與高質(zhì)量發(fā)展是分與合、個(gè)體與整體、單維度與總維度的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必然要求遵循創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等五大新發(fā)展理念。除了協(xié)調(diào)發(fā)展這一理念先天性地被包含于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之外，創(chuàng)新發(fā)展與開放發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要?jiǎng)恿?、綠色發(fā)展與共享發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要約束同樣將在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。因此，構(gòu)建高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局需要堅(jiān)持以五大新發(fā)展理念為基礎(chǔ)。

二是，點(diǎn)——努力提高單個(gè)城市和區(qū)域的發(fā)展效率和水平。

提高單個(gè)城市和區(qū)域的發(fā)展效率和水平是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的基礎(chǔ)。從實(shí)際發(fā)展情況分析，2017年我國(guó)已經(jīng)有14個(gè)城市的GDP超過(guò)1萬(wàn)億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不低。但是一方面，這些城市與國(guó)外的一些世界性城市如紐約、倫敦、東京相比，其發(fā)展效率和水平仍然有所不及；另一方面我國(guó)絕大部分中小城市的發(fā)展模式較為單一和低效，仍然需要探索新的發(fā)展模式和提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，雄安新區(qū)將在這方面作出有益探索與貢獻(xiàn)。

三是，線——充分利用交通線路促進(jìn)相關(guān)區(qū)域間的分工與發(fā)展水平。

便利的交通網(wǎng)絡(luò)能夠降低區(qū)域合作成本以及增加區(qū)域發(fā)展的機(jī)遇，充分利用交通線路能夠加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的形成。十八大以來(lái)，黨中央提出的“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶都是這種思路的體現(xiàn)。這種思路目前已經(jīng)取得了顯著的成效，很多省份也開始采取這種思路，如2017年10月廣東省在《廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017-2030年）》中明確提出要在其省內(nèi)規(guī)劃建設(shè)一條1600公里的沿海大道，加快沿海地區(qū)15個(gè)縣市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展速度。在這種思路的指引下，隨著包含2.5萬(wàn)公里的高鐵、13萬(wàn)公里的高速公路和6.6萬(wàn)公里等級(jí)航道的全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)體系不斷擴(kuò)大，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局形成的速度將會(huì)進(jìn)一步加快。

四是，面——加快城市群、都市圈等不同類型的區(qū)域合作速度。

在一個(gè)擁有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)、300多個(gè)城市和1400多個(gè)縣的多級(jí)別、多數(shù)量的行政區(qū)國(guó)家，區(qū)域間的深度合作對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展高質(zhì)量格局的順利形成具有重要甚至是決定性的作用。2014年，習(xí)近平總書記提出的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略也正是基于這一考慮。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，我們既要鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)間的高水平合作：比如2017年底，江浙滬皖等三省一市成立了區(qū)域合作辦公室，將在規(guī)劃對(duì)接、戰(zhàn)略協(xié)同、專題合作、市場(chǎng)統(tǒng)一、決策機(jī)制等五方面加快合作速度；也要鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的合作：比如京津冀之間的合作、武漢與周邊城市的“1+8”都市圈合作都已經(jīng)初見成效。

五是，體——理順央地關(guān)系、賦予地方更多的發(fā)展自主權(quán)。

在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，央地關(guān)系是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局影響最大的體制因素。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于央地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府受限于財(cái)力不足。一方面只能追求短、平、快的發(fā)展模式，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量嚴(yán)重被忽視；另一方面，地方政府在選擇產(chǎn)業(yè)時(shí)也往往只依據(jù)中央政府的意圖，這直接使得地方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性的結(jié)構(gòu)沖突和產(chǎn)能過(guò)剩，最終導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體格局的惡性與低效競(jìng)爭(zhēng)。因此，理順央地關(guān)系體制，賦予地方政府更多的自主發(fā)展權(quán)有助于充分挖掘地方經(jīng)濟(jì)潛力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

政策支撐在哪里？

除了基于“基點(diǎn)線面體”這一框架，圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則、個(gè)體、區(qū)位、合作以及體制等五大因素來(lái)推動(dòng)工作外，為了保障高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的順利形成，還必須在誰(shuí)管、管誰(shuí)、咋管、管效等四方面予以相關(guān)政策支撐。

一是，“誰(shuí)管”——明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主體部門。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，一方面需要協(xié)調(diào)諸多不同級(jí)別和數(shù)量龐大的區(qū)域關(guān)系；另一方面也需要對(duì)不同區(qū)域和城市的發(fā)展定位進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。與此同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略還涉及包括規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、國(guó)土、市場(chǎng)等多個(gè)不同領(lǐng)域，在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到各種不同類型的問題。為了確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略能夠根據(jù)黨中央的意圖來(lái)實(shí)施，明確一個(gè)主體部門來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是比較合適和有效的。

二是，“管誰(shuí)”——明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的管理對(duì)象。

形成高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局必然要求區(qū)域發(fā)展政策具有精準(zhǔn)性，這也就要求區(qū)域政策所針對(duì)的對(duì)象是具體和清晰的。在這一點(diǎn)上，可以借鑒歐盟的NUTS標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和美國(guó)的經(jīng)濟(jì)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分思路，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、文化、地理等因素對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行縣一級(jí)甚至更低層次的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分，提高區(qū)域發(fā)展政策的針對(duì)性和精準(zhǔn)性從而保證我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的效果。

三是，“咋管”——出臺(tái)具有法律約束力的區(qū)域發(fā)展法律。

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，協(xié)調(diào)區(qū)域間的關(guān)系僅僅依靠地方政府間的談判或者上級(jí)政府的行政命令往往是比較低效的，應(yīng)該盡快制定《區(qū)域關(guān)系法》或《區(qū)域管理法》，明確規(guī)定執(zhí)法主體、禁止與鼓勵(lì)的行為或事項(xiàng)、對(duì)違反規(guī)定地區(qū)的具體懲罰措施以及對(duì)地方行為的評(píng)估機(jī)制等，保障地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為符合法律規(guī)定從而順利實(shí)現(xiàn)中央的戰(zhàn)略意圖。

四是，“管效”——建立具有反饋性與約束性的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制是保證戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)其效果的重要環(huán)節(jié)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也不例外。建立科學(xué)的、全面的、具有約束力的績(jī)效評(píng)估機(jī)制能夠提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)性以及相關(guān)資源的使用效率從而保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。