摘 要 湖北省濕地資源豐富獨特，但濕地保護形勢刻不容緩，濕地保護應以法治為保障。立法必須關注立法定位，重點界定濕地概念，明確立法目的，理順監(jiān)督管理體制，劃清濕地資源權屬等問題。在堅持環(huán)境保護基本理論的基礎上結合湖北省實際情況，勇于創(chuàng)新，建立健全生態(tài)補償制度，衡平利益沖突，突出法律的有效性，提高立法質量，切實保護濕地生態(tài)環(huán)境。

關鍵詞 濕地保護 立法 生態(tài)補償 利益衡平

作者簡介：張亞偉，武漢大學法學院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.135

湖北省地處長江中游地區(qū)，漢江與長江相匯于江漢平原，河網密布，湖泊云集，素有“千湖之省”的美譽。湖北省境內湖泊主要分布在江漢平原上。面積百畝以上的湖泊約800余個，湖泊總面積2983.5平方公里。 湖北省濕地資源豐富而獨特，這也使湖北濕地保護在全國濕地保護格局中占有重要的地位。

改革開放以來，農業(yè)圍湖造田等圍墾現象，以及城市建設用地規(guī)模的不斷擴張，使?jié)竦孛娣e急劇減少。根據第二次湖北省濕地資源調查結果顯示，湖北省全省第二次濕地資源調查與2005年第一次調查相比，僅100平方公頃以上的自然濕地就減少了10.9萬平方公頃。湖北省濕地保護不容樂觀、刻不容緩。

加強我國濕地保護必須以法治為保障。目前，我國濕地保護方面仍然缺乏專門性的立法，只是在環(huán)境保護法，海洋環(huán)境保護法等現行相關法律中有一些涉及濕地保護的具體規(guī)定，法律保障作用明顯不足。雖然我國目前尚未制定統一的專門化的濕地保護方面的法律，但是，已經有十幾個省份制定了濕地保護的地方法規(guī)，例如：黑龍江省、江西省等。然而，作為千湖之省的湖北卻遲遲沒能頒布濕地保護的專門性法規(guī)，讓人遺憾。

目前，已有眾多省份頒布了濕地保護的地方法規(guī)，湖北省也已制定了湖泊保護條例、土壤污染防治條例等專門性的地方環(huán)境保護法規(guī)，積累了豐富的立法經驗，在全面推進依法治國的背景下，加快濕地保護的地方立法正可謂天時、地利、人和。

一、湖北省濕地保護立法的必要性

湖北是我國著名的“千湖之省”，境內河網密布，湖泊眾多，濕地資源豐富。隨著經濟的快速發(fā)展，農業(yè)圍湖造田等圍墾行為，以及城市建設用地規(guī)模的不斷擴張，使?jié)竦孛娣e急劇減少，加強濕地保護迫在眉睫。

我國地方濕地保護的立法，是伴隨著我國對濕地保護的認識而逐步深入的，是我國在建設社會主義小康社會，實現國家偉大的復興的歷史時期，不斷變化發(fā)展的一項重要的法制建設進程的具體體現。 通過湖北省濕地保護立法，運用頂層設計和制度建設的方式來破解湖北省濕地保護的難題，加強對濕地的保護，維護生物多樣性，調蓄洪水，例如減輕武漢以及長江下游的防洪壓力，調節(jié)氣候，觀光旅游，實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展都具有重要而現實的意義。

二、立法的定位及總體構思

（一）立法定位

湖北省濕地保護立法，應當借鑒其他省份的相關立法經驗，充分進行濕地調研的基礎上，制定一部專門性的地方法規(guī)，而不是對現有相關地方性法規(guī)的整合與修改完善。因為湖北省濕地保護立法需要確立一些行之有效的制度和措施，而這些新的措施很難通過對在以往的法規(guī)加以修改整合而建立，不具有現實可行性。因此，我們必須明確要制定一部新的專門性的濕地保護法規(guī)，建議以“條例”為形式，建議定名為《湖北省濕地保護條例》，由湖北省人民代表大會常務委員會制定，使其成為湖北省濕地保護領域中最重要的法規(guī)來發(fā)揮作用。

（二）立法的總體構思

湖北省推進濕地保護立法時，首先，應當突出湖北省情等地方實踐情況，對省內濕地保護中行之有效的制度和經驗加以確認，上升到法律的高度來。例如：區(qū)域、流域建立統一的協調與管理部門，避免政出多門，相互推諉。其次，避免與其他相關法規(guī)的簡單重復，重點突出濕地保護的重心工作，抓好關鍵少數問題。例如：退耕還濕，生態(tài)補償等問題。再次，順應我國環(huán)境法治發(fā)展的趨勢和方向，例如建立濕地保護紅線，濕地生態(tài)修復，公眾參與等。最后，還要重視立法的科學性和實效性，環(huán)境法制具有極強的科技特點，注意運用先進的科技為濕地保護服務。

三、立法應解決的重點問題

（一）界定湖北省濕地保護中濕地概念

我國濕地保護陷入困境的根本原因在于沒有確定濕地的法律概念，導致了濕地保護范圍不明、管理體制不順，無法遏止?jié)竦財盗颗c質量雙重下降的趨勢，亟需通過制定濕地保護的專門法律，建立以科學概念為基礎的濕地法律概念，明確濕地保護的范圍和對象，建立合理的濕地保護管理體制。

目前，我國尚無一部全國性專門的濕地保護法律，濕地概念也統一立法界定。這其實很正常，也不應該刻意要求各地方嚴格統一界定概念，畢竟我國幅員遼闊，南北東西地理環(huán)境差異很大，各地應當結合自身的實際情況對當地的濕地進行界定，因此，不可能也不必要形成統一的概念。建議湖北省濕地保護立法時同樣結合省內情況，實事求是進行界定。而且嚴峻的現實也表明：濕地的法律概念不僅不能簡單套用科學概念，而且由于其直接關系到政府權力的配置與行使，必須有明確的內涵與外延。

（二）明確湖北省濕地保護立法目的

雖然我國尚無一部全國性專門的濕地保護法律，但是縱觀各地濕地保護條例，不難發(fā)現在立法目的方面還是存在有很多相同的地方。主要表述為“為了加強濕地保護”，“維護濕地生態(tài)系統基本功能”或“恢復和保障濕地的基本功能”以及“促進濕地資源可持續(xù)利用”等。

由此可見，地方濕地立法的目的主要表現為綜合保護濕地生態(tài)環(huán)境和自然資源可持續(xù)利用的雙重目的。建議湖北省濕地保護立法時應當堅持保護濕地生態(tài)環(huán)境與促進自然資源可持續(xù)利用的雙重目的，并且將“保護優(yōu)先”寫進濕地保護立法目的。

（三）濕地保護監(jiān)督管理體制

濕地保護監(jiān)督管理體制，是濕地保護過程中各級行政部門進行職權劃分的關鍵，也是切實落實濕地保護法律規(guī)定的基礎，更是濕地保護立法中必須處理的重要問題。從各地濕地保護立法實踐中可以看出，“綜合協調、分部門實施的保護管理體制?！痹诟鞯亓⒎ㄖ幸训玫秸J可，成為各地濕地保護管理體制的一致選擇。但是，實踐中統管無法實現，分管肆意妄行，導致濕地保護工作缺乏統一的組織與規(guī)劃，沒有充分的協調與配合， 事實上這種統管與分管雙重管理體制的實效并不是很讓人滿意。

建立高效的濕地保護監(jiān)督管理體制，既要符合一般公共管理學的原理，又要借鑒實踐中行之有效的經驗。在我國原有計劃體制條塊分割的資源管理體制下，濕地歸林業(yè)部以及下屬機構主管，由水利、國土資源、農業(yè)、畜牧等各路諸侯肢解分管，各自為政。 然而湖北省在2004年3月，由當時的省環(huán)保局倡導下，沿湖武漢、鄂州、黃石、咸寧四市簽訂了《保護梁子湖協議》，并先后舉辦了三屆“梁子湖環(huán)境保護論壇”，開創(chuàng)全省跨流域、區(qū)域保護的先例。四市人民政府和環(huán)保部門共同研討梁子湖保護措施，成立保護梁子湖領導專班。 目前，梁子湖濕地保護取得突出的成效，水質總體處于良好狀態(tài)。

由此可見，組建聯合監(jiān)管機制這些有益經驗應被濕地保護立法吸收。在條件允許時，結合法學基礎理論和實踐經驗，在立法中應當明確創(chuàng)造性的規(guī)定促進濕地保護的綜合管理體制。

（四）濕地資源權屬

濕地資源權屬劃分不清是濕地保護以及濕地資源利用中存在的又一顯著問題。一般認為，濕地資源主要包括土地資源、生物資源以及水資源。由于種種原因，我國濕地權屬主體多元，歸屬雜亂致使?jié)竦乇粺o序開發(fā)，保護工作也困難重重。加強濕地保護立法，濕地權屬制度是無法繞開的大山，必須建立完善的濕地資源權屬制度，切實維護濕地的保護，同時協調保護與濕地資源開發(fā)利用的良性循環(huán)。

（五）濕地保護責任主體

確定濕地保護責任主體時應當遵循“損害擔責”的原則。行為人造成濕地及濕地資源損害或有造成損害的危險，應承擔相應的法律后果。從目前各省的地方濕地保護條例來看，普遍存在法律責任規(guī)定過于簡單或未作規(guī)定、缺乏可操作性以及尚無規(guī)定行政部門失職的法律責任等問題。這樣往往使法條成為“宣示性”規(guī)定，缺乏約束力。例如：《湖南省濕地保護條例》第十六條規(guī)定“開發(fā)利用濕地資源……不得超出濕地資源再生能力，不得破壞野生動植物的生存環(huán)境?！狈l僅僅規(guī)定了禁止性規(guī)范，通讀法規(guī)全文并沒有發(fā)現其設定的明確相應法律責任。建議湖北省濕地保護立法過程中，注重對禁止性法律規(guī)范配套相適應的法律責任，加強法律規(guī)范的實效性。

四、濕地保護立法面臨的困境及對策

（一）濕地保護立法面臨的困境

1.環(huán)境監(jiān)管理論與執(zhí)法實踐存在矛盾

我國新修訂的環(huán)境保護法明確規(guī)定環(huán)境保護主管部門對環(huán)境保護和環(huán)境污染防治實施統一監(jiān)督管理。此舉符合環(huán)境保護對象相當廣泛，環(huán)境保護法具有綜合性等特點，有利于環(huán)境保護工作的統一監(jiān)管和有效開展，避免九龍治水，各自為政的弊端。

但是在環(huán)境保護實踐中不難發(fā)現，由于環(huán)境保護主管部門與其他具有監(jiān)管職責的部門在行政級別上是相同的，甚至還會處于弱勢地位，因此，環(huán)境保護主管部門統一監(jiān)管的職能并沒有達到非常理想的狀態(tài)。此外，一方面由于濕地概念界定的問題，另一方面，由于多部法律從不同層面對各部門進行濕地保護授權，但是授權措辭又不是十分準確，往往造成濕地保護中監(jiān)管職責不清，或存在交叉爭相攬權，或存在推諉扯皮。因此，濕地保護立法中欲理清概念，建立合理實用的監(jiān)管機制，仍存在較大困難。

2.濕地保護長遠效益與短期經濟發(fā)展之間的矛盾

環(huán)境保護與短期經濟發(fā)展之間的矛盾在整個環(huán)境保護領域都尤為突出，濕地保護方面也不例外。隨著城市化的快速發(fā)展，城市面積不斷擴大，如何滿足飛速發(fā)展的城市建設土地需求確實是一個難題。加強濕地保護，無疑會限制濕地資源的開發(fā)利用，使原本就緊張的土地資源更是捉襟見肘。但是隨著經濟的轉型升級和供給側改革，濕地保護代表的環(huán)境利益需求，應當優(yōu)位于城市土地需求，二者同時都是正當利益需求，此時環(huán)境利益需求與經濟利益需求之間并不是絕對的、排他的，而是提倡在二者中實現“統籌”、“兼顧”和“雙贏”的一體化原則 ，“一體化原則認識到追求消除貧困和發(fā)展、環(huán)境保護和尊重人權之間的相互聯系，以及實現這些領域內各個目標的整合方式。” 環(huán)境立法應當承認經濟利益和環(huán)境利益都是其應加以保護和衡平的正當利益需求。

（二）主要對策

1.堅持環(huán)境保護基本理論基礎上勇于創(chuàng)新

我國新修訂的環(huán)境保護法明確規(guī)定環(huán)境保護主管部門對環(huán)境保護和環(huán)境污染防治實施統一監(jiān)督管理，體現了國家強化環(huán)境保護監(jiān)督管理的思想。湖北省梁子湖流域的管理經驗表明可以由負有監(jiān)督管理職責的各個部門的共同上級行政部門聯合成立領導小組，結合地方濕地保護特點，統一協調工作部署，界定其各自職責范圍，避免群龍無首，形成上級領導協調，各部門分工負責的聯防聯控體制。除此之外，湖北省濕地立法應在堅持和貫徹中央相關文件精神的基礎上，可以勇于創(chuàng)新，對實踐中行之有效的經驗和方法通過立法予以認可，反之則應當通過立法予以否定。

2.建立健全生態(tài)補償制度

新修訂通過的《環(huán)境保護法》，第三十一條明確規(guī)定了建立生態(tài)保護補償制度，借助生態(tài)文明建設時代潮流，和良好的立法環(huán)境，湖北省濕地保護立法應當結合本身省情具體情況，建立健全濕地生態(tài)補償制度，體現濕地資源的生態(tài)價值，通過合理的制度構建，有效保護濕地生態(tài)環(huán)境，兼顧公平，維護正義。

3. 緊缺利益優(yōu)先與損失最小化

濕地資源彌足珍貴，對生態(tài)系統平衡具有重要意義，因環(huán)境污染或生態(tài)破壞所造成的利益緊缺，是必須采取緊急和嚴格措施予以填補的。 當經濟利益與環(huán)境利益產生不可調和的矛盾而不能兼顧時，應當使經濟利益讓位于環(huán)境利益。 “代表正義的法律意味這樣一種制度，它意味著那樣一種關系的調整和行為的安排，它能使生活物質和滿足人類對享有某些東西和做某些事情的各種要求的手段，能在最少阻礙和浪費的條件下盡可能多地給以滿足。” 因此，在制定濕地立法時，應立足湖北省實際情況，突出立法目的，統籌兼顧，采取技術上可行，經濟上合理，簡單便捷，突出實效，使社會能夠負擔，可以接受。

五、結論

在全面推進依法治國，推進生態(tài)文明建設，全面建成小康社會的時代潮流下，經濟發(fā)展與環(huán)境保護均已成為人們關心的熱點、重大問題，二者都具有正當性。加快地方濕地立法已是應有之義、刻不容緩。湖北省濕地資源豐富，應當突出保護優(yōu)先的立法目的，利用地方實踐的有益經驗，大膽進行環(huán)境保護理論創(chuàng)新，明確政府濕地保護責任主體，與時俱進創(chuàng)新濕地保護的綜合管理體制，建立健全濕地生態(tài)補償制度，在經濟上合理，技術上可行，社會能負擔可接受的基礎上，保護好綠水青山，使綠水青山也成為金山銀山。

注釋：

湖北省人民政府門戶網站.湖北省情概況.（2015-06-25） [2017-6-30].http：//www.hubei.gov.cn/2015change/2015sq/sa/gk/201506/t20150625_678201.shtml.

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