施從美 黃 剛

一、理性選擇制度主義分析視角的提出

志愿服務(wù)記錄制度是志愿服務(wù)制度的重要組成部分，完善和創(chuàng)新志愿服務(wù)記錄制度對我國志愿服務(wù)體系化建設(shè)具有積極意義。綜觀關(guān)于我國志愿服務(wù)記錄的研究，大多停留在實證研究范疇，缺乏理論性支撐。有學者在分析中國志愿服務(wù)記錄制度的現(xiàn)狀后，就其發(fā)展中的困難，提出了具體的對策建議[1]譚建光：《中國志愿服務(wù)記錄制度推行的喜與憂》，﹝北京﹞《中國社會工作》2013年第34期。；也有學者從法學角度，針砭志愿服務(wù)法律基礎(chǔ)的缺憾，并嘗試提出志愿服務(wù)立法的現(xiàn)實對策[2]宋喆：《我國志愿服務(wù)立法的實踐困境與現(xiàn)實對策》，﹝武漢﹞《江漢論壇》2014年第10期。；還有學者從社區(qū)志愿者組織的視角出發(fā)，分析志愿服務(wù)記錄對于社區(qū)志愿者的激勵作用[3]王艷：《社區(qū)志愿服務(wù)組織與激勵的制度分析》，﹝上海﹞《社會》2003年第1期。。然而依照某一特定理論研究我國志愿服務(wù)記錄制度的成果卻并不多見。本文在志愿服務(wù)記錄制度這一議題中引入理性選擇制度主義理論，并用該理論闡釋當下我國志愿服務(wù)記錄制度的現(xiàn)狀與發(fā)展思路。

新制度主義是20世紀80年代以來西方政治學研究中一種比較新的理論，是對傳統(tǒng)政治學制度研究的繼承以及對“行為主義革命”的反思后而形成的一種政治學研究范式[1]黃新華：《政治科學中的新制度主義——當代西方新制度主義政治學述評》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版）2005年第3期。。其中，理性選擇制度主義不同于其他新制度主義流派，它假定了個人理性因素的存在，并試圖說明制度在個體理性選擇中的規(guī)范功能。理性選擇制度主義強調(diào)制度的規(guī)范作用，認為如果沒有制度規(guī)范的出現(xiàn)，理性個體的行為會導(dǎo)致集體的非理性[2]﹝美﹞蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》（第三版），向民、段紅偉等譯，上海人民出版社2016年版，第50-51頁，第51頁。。

目前，全國志愿服務(wù)記錄制度還處于建構(gòu)過程中，而地方性志愿服務(wù)實踐卻早已開展。在沒有全國志愿服務(wù)記錄制度規(guī)范的情況下，早期地方性志愿服務(wù)實踐產(chǎn)生了一系列不良結(jié)果：多部門的“重疊”管理、信息系統(tǒng)的重復(fù)性建設(shè)、信息記錄的差異標準等。制度及其規(guī)制力的形成并非一蹴而就，而是一個與制度內(nèi)各行為主體持續(xù)調(diào)適的過程。全國性志愿服務(wù)記錄制度的形成與發(fā)展，與地方志愿服務(wù)記錄的實踐存在著實在性的互動，包括沖突、調(diào)適與合作。制度能夠產(chǎn)生某種具有預(yù)見性和規(guī)范性的結(jié)果，而這種結(jié)果在既定境況下有益于所有的參與者[3]﹝美﹞彼得·豪爾、﹝美﹞羅斯瑪麗·泰勒、何俊智：《政治科學與三個新制度主義》，﹝北京﹞《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第5期。。同時，一項制度既要適應(yīng)當下社會的實際情況，又要能為社會的長遠發(fā)展提供保障。因此，中國志愿服務(wù)記錄制度應(yīng)是具有預(yù)見性的發(fā)展型制度安排。在制度設(shè)計過程中，首先應(yīng)以早期地方性志愿服務(wù)記錄實踐經(jīng)驗為參考，規(guī)避其中的不足和缺陷；其次是分析全國志愿服務(wù)記錄制度與地方志愿服務(wù)記錄實踐可能出現(xiàn)的互動結(jié)果，設(shè)計具有預(yù)見性的制度通道，實現(xiàn)二者的有效融合；最后，從具體制度的操作和設(shè)計出發(fā)，制定發(fā)展型的制度架構(gòu)。

理性選擇制度主義分析視角側(cè)重對制度的設(shè)計與操作，并將此作為理解制度本質(zhì)與行為的方法[4]﹝美﹞蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》（第三版），向民、段紅偉等譯，上海人民出版社2016年版，第50-51頁，第51頁。。因而，本文選取理性選擇制度主義分析視角，對中國志愿服務(wù)記錄制度現(xiàn)狀進行解析，并嘗試提出中國發(fā)展型志愿服務(wù)記錄制度的建構(gòu)路徑。

二、地方性志愿服務(wù)記錄實踐中的缺陷

在我國，地方性志愿服務(wù)記錄的實踐早于全國志愿服務(wù)記錄制度的產(chǎn)生，在缺乏全國性制度規(guī)范的情況下，早期的地方性實踐具有開放性與創(chuàng)新性的特征，同樣也存在諸多缺陷與不足。因此，全國性志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建過程，必須以考察地方性志愿服務(wù)記錄的實踐為前提，從中汲取合乎制度設(shè)計的方面，并努力規(guī)避其缺陷。

1.地方性志愿服務(wù)法制的“薄弱”現(xiàn)狀

總起來說，地方性志愿服務(wù)法規(guī)的制定進程滯后于地方志愿服務(wù)實踐的步伐。同時，在無更高位法依據(jù)的前提下，早期地方出于“避錯”考量，在制定地方性志愿服務(wù)法規(guī)時普遍采取含糊其辭、避重就輕的策略，這導(dǎo)致了相關(guān)法規(guī)在具體實踐中出現(xiàn)了操作性不強和規(guī)制力受限的問題。

早期，地方上雖然制定了志愿服務(wù)的相關(guān)條例，但其內(nèi)容的規(guī)范性與嚴格的法律行文相去甚遠，這反映了我國早期地方志愿服務(wù)記錄法規(guī)制度建設(shè)的不足。地方性志愿服務(wù)條例與嚴格的法律條文相比，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)紊亂、內(nèi)容含糊的情形[5]田思源：《我國志愿服務(wù)立法的現(xiàn)狀及構(gòu)想》，﹝北京﹞《法學》2008年第5期。。在筆者統(tǒng)計的23個省、自治區(qū)、直轄市的《志愿服務(wù)條例》中（見圖1），內(nèi)容未獨立成章的就有11個，且主要分布在早期[1]圖中橫坐標省、自治區(qū)、直轄市從左到右的順序?qū)?yīng)其志愿服務(wù)條例頒布的時間。此外，為便于志愿服務(wù)條例“分章節(jié)”可視化，以數(shù)值“0”和“1”分別替代“否”和“是”。2009年上海市志愿服務(wù)條例頒布之前，未分章節(jié)的志愿服務(wù)條例有10個。。另外，在早期的地方性志愿服務(wù)條例中，含“促進”字樣的條款內(nèi)容上十分模糊。該類型條款既無法律要件，又無明確規(guī)定，與嚴格的法律條文格格不入[2]田思源：《我國志愿服務(wù)立法的現(xiàn)狀及構(gòu)想》，〔北京〕《法學》2008年第5期。。

圖1 2001—2016年23個省、自治區(qū)、直轄市志愿服務(wù)條例分章及法律責任數(shù)量情況

地方性志愿服務(wù)條例中關(guān)于法律責任的規(guī)定是比較稀缺的，甚至可以說地方性志愿服務(wù)條例是關(guān)于法律責任規(guī)定最少的一部法規(guī)[3]肖金明、龍曉杰.：《志愿服務(wù)立法基本概念分析——側(cè)重于志愿服務(wù)、志愿者與志愿服務(wù)組織概念界定》，〔杭州〕《浙江學刊》2011年第4期。。在已統(tǒng)計的23個省、自治區(qū)、直轄市志愿服務(wù)條例中，法律責任條款平均為三條，且峰值不超過五條（見圖1）。內(nèi)容方面，其僅有的法律責任條款內(nèi)容仍舊含糊，依此既無法判斷具體行為是否構(gòu)成犯罪，也不能以此作為標準判罰定罪。例如《山西省志愿服務(wù)條例》第三十六條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，侵占、私分、挪用志愿服務(wù)經(jīng)費、物資的，按照有關(guān)規(guī)定追究責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。在缺乏更高位法依據(jù)的情形下，我國地方志愿服務(wù)條例的制定普遍出現(xiàn)了回避法律責任規(guī)定的現(xiàn)象?？傊?，我國早期地方性志愿服務(wù)條例因缺乏法律責任的規(guī)定，其規(guī)制效力亦十分有限。

可以說，“紊亂的結(jié)構(gòu)、含糊的內(nèi)容、稀缺的法律責任規(guī)定”是我國早期地方性志愿服務(wù)法規(guī)制定中存在普遍的問題。志愿服務(wù)記錄工作是志愿服務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，我國地方性志愿服務(wù)制度建設(shè)的不足，給地方志愿服務(wù)記錄實踐與管理帶來了諸多不便。

2.地方性志愿服務(wù)記錄管理的“爭權(quán)”后果

志愿服務(wù)記錄涉及的內(nèi)容十分廣泛，其管理部門也相對較多。自2012年起，共青團中央、中央文明辦、教育部、中宣部、財政部、全國婦聯(lián)、全國總工會、文化部以及國務(wù)院均有涉及志愿服務(wù)記錄內(nèi)容的意見和辦法出臺（見圖2）。隨著志愿服務(wù)日漸受到重視，地方的志愿服務(wù)實踐也紛紛開展。早期的地方性志愿服務(wù)實踐處于分散化、碎片化的狀態(tài)，在缺乏制度規(guī)范與合作機制的情形下，積極行動的地方各部門之間容易產(chǎn)生競爭、割裂、甚至互相阻礙。例如，地方出于志愿服務(wù)管理需求，嘗試建立相應(yīng)的志愿服務(wù)記錄系統(tǒng)，以此助益志愿服務(wù)活動的開展。然而，在缺乏溝通與協(xié)調(diào)的情況下，各地區(qū)文明辦、民政、團委等單位都可能建立自己的志愿服務(wù)記錄系統(tǒng)，這極易導(dǎo)致資源分割與資源浪費的現(xiàn)象[2]譚建光：《志愿服務(wù)記錄亟須頂層制度設(shè)計》，﹝北京﹞《中國社會工作》2012年第18期。。目前，我國的地方性志愿服務(wù)記錄工作在跨部門、跨區(qū)域的實踐中還存在多部門“交叉”管理、系統(tǒng)建設(shè)與財政資金錯位、信息記錄多標準和認定困難等問題[3]李德華：《志愿服務(wù)記錄制度亟待解決的幾個問題》，﹝北京﹞《中國社會工作》2012年第18期。。究其根源，因志愿服務(wù)管理工作的范圍本身超越了單個部門的事權(quán)，在多方協(xié)作機制尚不成熟情況下，其結(jié)果極易走向消極，即產(chǎn)生主體間“事權(quán)”“財權(quán)”的競爭、割裂。在2015年民政部推動志愿服務(wù)信息化、標準化建設(shè)過程中，事權(quán)和財權(quán)錯位使各地方志愿服務(wù)記錄系統(tǒng)建設(shè)難以得到財政支持[4]李德華：《志愿服務(wù)記錄制度亟待解決的幾個問題》，﹝北京﹞《中國社會工作》2012年第18期。。可見，各部門在給予志愿服務(wù)更多關(guān)注和支持的同時，也可能造成消極的影響。因此，制度的設(shè)計必須分析制度內(nèi)的行動主體，并制定出一套或數(shù)套的規(guī)則和規(guī)范，使之能夠在其中發(fā)揮積極作用[5]David Dequech,“Bounded Rationality,Institutions and Uncertainty”,Journal of Economic Issues,2001.35(2),pp.11-29.。

圖2 2012—2017年中央部門單位頒布志愿服務(wù)記錄政策情況[1]系筆者整理，其中依據(jù)政策文本重要程度標注“*”，最重要為“***”、重要為“**”、一般為“*”。另因表格清晰需要，“2015年8月由中央文明辦、民政部、教育部、共青團中央四家單位頒布的《志愿服務(wù)記錄證明工作的指導(dǎo)意見》”與“2016年7月中共中央宣傳部、中央文明辦、民政部、教育部、財政部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)八家單位頒布的《關(guān)于支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織的意見》”的單位與政策連線并未標出。

3.地方性志愿服務(wù)記錄實踐的“割裂”現(xiàn)實

在中央多部門提出建立和完善志愿服務(wù)體系的要求后，各地區(qū)積極響應(yīng)，并陸續(xù)開展了一些各具特色的實踐[6]譚建光：《如何建設(shè)社會志愿服務(wù)體系》，﹝北京﹞《中國社會工作》2010年第6期。。但從實際情況來看，我國的志愿服務(wù)制度尚處于建構(gòu)之中，志愿服務(wù)的規(guī)范化程度較低。在我國志愿服務(wù)記錄制度尚未建立的情形下，地方志愿服務(wù)記錄實踐呈現(xiàn)出分散化、脫節(jié)化，甚至是割裂化的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為志愿服務(wù)信息標準不一、認定困難，以及社會組織管理脫節(jié)等情形。

志愿服務(wù)記錄本身并無實質(zhì)區(qū)別，但不同主題的志愿服務(wù)活動可能由不同的主管單位發(fā)起，這使相關(guān)志愿服務(wù)政策導(dǎo)向、志愿服務(wù)主體認定、志愿服務(wù)基本原則、志愿服務(wù)內(nèi)容的規(guī)定等方面存在差異。例如“文化”“學生”志愿服務(wù)管理規(guī)定中就明確了相異的主體資格。類似的情形成為志愿服務(wù)記錄認定、共享的障礙[7]肖金明：《志愿服務(wù)立法若干問題的思考》，﹝北京﹞《中國行政管理》2010年第8期。。此外，直到2015年民政部頒布《志愿服務(wù)信息系統(tǒng)基本規(guī)范》，才統(tǒng)一了志愿服務(wù)信息化標準，這為各地管理人員、工程技術(shù)人員、系統(tǒng)運維人員提供了管理和技術(shù)參考[1]《志愿服務(wù)信息系統(tǒng)基本規(guī)范》，中華人民共和國民政部2015年7月22日批。。在長期的地方志愿服務(wù)實踐過程中，不同類型的志愿活動、不同系統(tǒng)的志愿服務(wù)記錄實際上出現(xiàn)了“割裂”，這成為之后志愿服務(wù)信息認定、志愿服務(wù)信息整合的障礙。

不僅如此，社會組織志愿服務(wù)信息管理與地方志愿服務(wù)信息管理之間也出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的問題。志愿服務(wù)記錄是社會組織管理志愿者的重要手段，各社會組織為方便、有效管理志愿服務(wù)信息，往往先于地方政府建立自己的志愿服務(wù)信息系統(tǒng)。在地方性志愿服務(wù)系統(tǒng)尚未建立和成熟之前，社會組織大多對更換系統(tǒng)秉持觀望態(tài)度，因為早期志愿信息記錄系統(tǒng)兼容性低，數(shù)據(jù)資料轉(zhuǎn)移、合并工作量極重，且受礙于志愿者“用戶習慣”，更換系統(tǒng)成為社會志愿服務(wù)組織較為慎重和次優(yōu)的選擇。因而，大多數(shù)地方性志愿服務(wù)信息系統(tǒng)脫離于社會組織志愿服務(wù)信息記錄，呈現(xiàn)分離而不干擾的境況。

良性的制度能夠讓制度內(nèi)的參與者獲益，而制度形成過程則可能影響、甚至損害參與者的利益。早期“割裂”的地方記錄實踐，在現(xiàn)時性的改變不能給各參與主體帶來顯性收益的情形下，其必然會成為制度推行和實施可預(yù)見的障礙。因而，我們需要進一步分析已有實踐中出現(xiàn)的障礙及不足，以便提出具有預(yù)見性的制度構(gòu)思。

三、全國性志愿服務(wù)記錄制度與地方實踐的互動

全國性志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建，不僅要規(guī)避地方志愿服務(wù)記錄實踐中的缺陷，還須考慮制度與實踐之間可能的互動，只有清晰理解兩者沖突、調(diào)適、合作背后的原因，才有可能設(shè)計出兩者相互吸納及融合的路徑。

1.制度變遷的成本壓力

制度建設(shè)是不斷豐富和完善的過程，早期的制度因不能有效營造規(guī)范的制度環(huán)境，故而對理性個體參與制度的影響微乎其微。同時，在制度變遷過程中存在一定的轉(zhuǎn)制成本，此成本壓力卻為新制度的構(gòu)建和推行設(shè)置了障礙。割裂的地方志愿服務(wù)記錄實踐深刻影響著全國志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建。在地方志愿服務(wù)記錄實踐被納入全國性志愿服務(wù)記錄制度構(gòu)建考量的過程中，其舉措將被“統(tǒng)一尺碼”式地刪減或保留，這勢必會引起地方實踐與中央政策的不適配問題。

直到2015年《志愿服務(wù)信息系統(tǒng)基本規(guī)范》正式頒布，全國性志愿服務(wù)信息記錄才得到重視，全國性志愿服務(wù)信息系統(tǒng)搭建才得以提上議程。然而，地方性志愿服務(wù)信息系統(tǒng)早在2013年就有地方建立并使用[2]蘇州志愿者智慧云服務(wù)平臺上線于2013年8月8日正式上線啟用。，有社會組織早在2006年就通過BBS進行志愿者信息管理[3]2004年蘇州市小紅帽義工協(xié)會成立，其前身為“蘇州公益網(wǎng)”，自2006年起該協(xié)會就開始使用BBS論壇發(fā)布志愿活動信息及記錄志愿服務(wù)時間。。在新政策開始推行后，全國性的志愿服務(wù)信息系統(tǒng)必將取代地方性志愿服務(wù)信息系統(tǒng)以及社會組織的信息管理方式。而早期投入大量資金的志愿服務(wù)信息系統(tǒng)是否就此廢棄以及多年志愿服務(wù)信息如何“搬家”的問題，都將直接影響全國性志愿服務(wù)信息平臺的推廣。

同樣，因志愿者具有一定的“用戶習慣”，在全國志愿服務(wù)信息系統(tǒng)推廣過程中，用戶學習成本壓力將被傳導(dǎo)至最末端的社團或社會組織，在僅靠政策宣傳和倡導(dǎo)的情況下，全國性志愿服務(wù)信息系統(tǒng)的推廣將缺乏動力。

2.規(guī)則調(diào)適的持續(xù)過程

全國性志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建并不能一蹴而就，個體對制度的認知、理解和執(zhí)行也將是一個長期持續(xù)的過程。從制度的角度看，規(guī)則的調(diào)適是持續(xù)不斷的，而不是一成不變的，同時絕大多數(shù)個體將逐步適應(yīng)規(guī)則的調(diào)適。因此，在全國性志愿服務(wù)記錄制度建構(gòu)的過程中，需要給予其足夠的調(diào)適時間和調(diào)適空間。

分散的地方志愿服務(wù)記錄管理極易導(dǎo)致職權(quán)交叉和重疊現(xiàn)象，進而造成資源分割與資源浪費。目前，我國志愿服務(wù)并無限定性的主管單位，在地方志愿服務(wù)記錄實踐中，八家單位[1]參與過志愿服務(wù)政策倡導(dǎo)和制定的八家單位分別是：共青團中央、中央文明辦、民政部、教育部、財政部、中宣部、全國婦聯(lián)、全國總工會。的影響十分普遍（見圖2）。例如，2012年民政部出臺的《志愿服務(wù)記錄辦法》、2013年共青團中央出臺《中國注冊志愿者管理辦法》以及2014年中央文明辦的《關(guān)于推進志愿服務(wù)制度化的意見》，都嘗試對志愿服務(wù)的內(nèi)容和發(fā)展做出建議和規(guī)劃，但到了地方志愿服務(wù)記錄的實踐中，其中交叉重疊的部分就成為模糊地帶，致使管理混亂的發(fā)生。

隨著志愿服務(wù)管理單位之間互動的開始，早期的多單位權(quán)責混亂的情況在發(fā)生著改變。2015年四家單位聯(lián)合發(fā)布《志愿服務(wù)記錄證明工作的指導(dǎo)意見》以及2016年八家單位共同發(fā)布《關(guān)于支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織的意見》便是例證。在2016年的八家單位中，還首次出現(xiàn)了中宣部、財政部、全國總工會、全國婦聯(lián)等單位，他們的參與將有助于志愿服務(wù)工作的跨部門合作。實際上，這樣的權(quán)責調(diào)適還將持續(xù)發(fā)生，只有多個主體在志愿服務(wù)領(lǐng)域形成有效的多方合作機制，才能最終實現(xiàn)志愿服務(wù)記錄制度構(gòu)建的良性發(fā)展。

3.潛在的正向外部性

制度能夠產(chǎn)生某種預(yù)見性和規(guī)范性的結(jié)果，這些預(yù)見和規(guī)范在既定境況下有益于所有的參與者。全國志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建，具體包括“國家戰(zhàn)略”“法規(guī)政策”“信息系統(tǒng)”“監(jiān)督機制”“國際標準”等一系列要求[2]譚建光：《中國志愿服務(wù)發(fā)展的十大趨勢分析》，〔廣州〕《廣東青年干部學院學報》2005年第4期。，如能實現(xiàn)，將最終助益志愿服務(wù)的發(fā)展，參與其中的志愿者、社會組織、主管單位也都將獲益。而那些不直接參與組織進程的社會活動者，他們可能會被清除出最終決策的范圍[3]﹝美﹞蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》（第三版），向民、段紅偉等譯，上海人民出版社2016年版，第50-51頁。。實際上，制度本身就是壁壘，它首先保護參與制度之中的行為主體；同樣在制度內(nèi)部有著一套系統(tǒng)的規(guī)則，這制約著參與其中的行為主體及其競爭對手[4]R.E.Goodin and H.-D.Klingemann，A New Handbook of Political,Oxford University Press,1996,p.86.。

當行動主體清晰了解參與制度將獲取更大效益時，他們將會從被動參與轉(zhuǎn)向主動融入。制度本身的正向外部性將作為個體參與、制度調(diào)適、克服制度壓力的核心動力，進而推動制度的自我調(diào)適和發(fā)展。因而，全國性志愿服務(wù)記錄制度的發(fā)展有其核心的動力源，這能夠持續(xù)推動行為主體的參與以及制度的不斷調(diào)適，并最終實現(xiàn)制度的完善及其機制的良性運作。

四、中國發(fā)展型志愿服務(wù)記錄制度的建構(gòu)路徑

志愿服務(wù)在當前我國社會中面臨著國家與個體、理論與行動相脫節(jié)的單向度發(fā)展困境，這阻礙了現(xiàn)代志愿服務(wù)的發(fā)展[5]辛華、楊義鳳：《志愿服務(wù)的發(fā)展與創(chuàng)新:互惠、反思和規(guī)范——美國服務(wù)學習制度的啟示》，﹝北京﹞《新視野》2016年第3期。。全國性的志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建亟須一定的理論支撐，而理性選擇制度主義恰能作為其制度構(gòu)建的內(nèi)在基礎(chǔ)，并助益該制度的運用及優(yōu)化。當下中國志愿服務(wù)記錄的實踐表明，我國志愿服務(wù)記錄工作亟須制定一套能夠引導(dǎo)積極行為與制約消極行為的制度框架，以達到規(guī)范所有參與者的行為、實現(xiàn)制度效益最大化的結(jié)果。

1.厘清管理權(quán)責，建立決策規(guī)則

由于志愿服務(wù)多年的發(fā)展以及志愿服務(wù)相關(guān)管理單位之間的互動，我國志愿服務(wù)各主管單位在相關(guān)業(yè)務(wù)管理上趨于協(xié)商合作。然而，各單位在志愿服務(wù)管理上負有何種權(quán)責的問題依舊存在。多頭管理的現(xiàn)狀，勢必會導(dǎo)致志愿服務(wù)政策的交叉重疊、志愿服務(wù)資源的重復(fù)投入以及志愿服務(wù)管理的分散。為解決上述問題，必須厘清志愿服務(wù)記錄相關(guān)主管單位的權(quán)責，具體而言就是要及時改變當前志愿服務(wù)多頭管理的現(xiàn)狀，采取由某單一部門專門管理的舉措。當然，單一部門管理志愿服務(wù)，并不意味著其他部門無權(quán)或是不能參與志愿服務(wù)信息記錄的標準制定、信息管理、信息監(jiān)管。因各部門本身即是志愿服務(wù)信息記錄工作的服務(wù)對象，它們有權(quán)利也有義務(wù)參與志愿服務(wù)信息記錄的制度建設(shè)。此外，不同部門還可以結(jié)合各自領(lǐng)域，在專門信息記錄標準上做出特別規(guī)定。例如，2016年文化部關(guān)于文化領(lǐng)域的志愿服務(wù)特別制訂了《文化志愿服務(wù)管理辦法》。圍繞著志愿服務(wù)的主要內(nèi)容，不同部門可以結(jié)合各自領(lǐng)域，豐富志愿服務(wù)主題、擴大志愿服務(wù)范圍，進而推動志愿服務(wù)信息記錄一體化建設(shè)。

2.設(shè)置補償機制，緩解“轉(zhuǎn)制”壓力

不惟“建制”，全國志愿服務(wù)記錄制度將來的推廣也會存在一定的阻礙，即“轉(zhuǎn)制”過程造成的成本壓力。社會組織、地方政府部門，因其早期大量的成本投入、長期積累的信息數(shù)據(jù)和穩(wěn)定的用戶習慣，會在一定程度上對全國志愿服務(wù)記錄制度的推廣起到阻礙作用。在統(tǒng)一的志愿服務(wù)記錄系統(tǒng)推行運用階段之前，各地早已建立的志愿服務(wù)信息系統(tǒng)如何處理？長期志愿服務(wù)信息如何認定、轉(zhuǎn)換、導(dǎo)入？志愿者穩(wěn)定的用戶習慣如何培養(yǎng)？這些問題能否得到良好解答關(guān)系到全國志愿服務(wù)記錄制度的形成和推廣。全國志愿服務(wù)記錄制度的推行，并非只是出臺一項信息標準、打造一個統(tǒng)一平臺，它還需要配套性的制度設(shè)計。比如，“轉(zhuǎn)制”成本需要被進一步考察和認定，其中涉及的相關(guān)主體應(yīng)獲得必要的成本補償。只有在充分考慮各主體相關(guān)利益的基礎(chǔ)上，設(shè)計一套志愿服務(wù)記錄成本補償措施，才能有效緩解其排斥情緒和行為，順利推行志愿服務(wù)記錄制度。

3.規(guī)制消極行為，形成制度約束

目前，我國志愿服務(wù)記錄的相關(guān)監(jiān)管機制尚不健全，這使得制度對消極志愿服務(wù)行為的約束極為有限。當前志愿服務(wù)信息的錄入工作主要是由各個社會組織自行完成，信息錄入后在一定時間內(nèi)被報送至本地區(qū)志愿者總會。本地區(qū)志愿者總會會根據(jù)各社會組織發(fā)布的活動情況，隨機參與該組織舉辦的志愿服務(wù)活動，考核其真實性和有效性。在社會組織井噴發(fā)展的今天，志愿者總會難以對各社會組織做到嚴格監(jiān)管。盡管現(xiàn)行的《志愿服務(wù)條例》[1]《志愿服務(wù)條例》，中華人民共和國國務(wù)院第685號令（2017年8月22日）。在“法律責任”一章內(nèi)對消極志愿服務(wù)行為作了相應(yīng)規(guī)定，但在實際的識別、取證、處罰上仍存在難題。打擊消極志愿服務(wù)記錄行為不應(yīng)僅局限于事后處罰，要通過公開部分志愿服務(wù)信息記錄，引入社會監(jiān)管；制定志愿服務(wù)記錄認定標準，納入個人信用體系；建立虛假志愿證明追責機制等手段，規(guī)制消極志愿服務(wù)記錄行為，確保志愿服務(wù)信息記錄的真實性，推動志愿服務(wù)良性發(fā)展。

4.創(chuàng)新信息使用，激勵正向行為

志愿服務(wù)激勵政策作為志愿服務(wù)記錄制度的配套性政策，需要得到進一步豐富和落實。志愿服務(wù)激勵政策的實施可以由多個部門和單位聯(lián)合，從精神和物質(zhì)層面予以褒獎。目前，每年各地方志愿者總會在匯總個人當年度的志愿服務(wù)時間，加總往年志愿服務(wù)時間后，都會公布相應(yīng)星級志愿者名單，并頒發(fā)相關(guān)榮譽證書或給予不同的物質(zhì)獎勵。除了傳統(tǒng)的星級志愿者評定，有地區(qū)還創(chuàng)新建立“時間銀行”制度、市民信用“桂花分”制度。其中蘇州的市民信用“桂花分”制度的創(chuàng)新尤為突出，它將志愿服務(wù)時間納入蘇州市民社會信用體系中，規(guī)定凡認定為星級志愿者的市民將獲得信用加分；新市民也將按照不同星級獲得額外加分，為其入戶、子女入學、就醫(yī)提供積分依據(jù)[1]《蘇州市累計認定星級志愿者一萬余名》，〔蘇州〕《姑蘇晚報》2017年3月2日。。“桂花分”的建立不僅激勵了本地市民參與到志愿服務(wù)活動，還為新市民的融入建立了良性的通道，是志愿服務(wù)時間運用的創(chuàng)舉?？傊鞯胤街驹刚呖倳?yīng)以志愿服務(wù)記錄為重要依據(jù)，通過一系列的舉措充分發(fā)揮志愿服務(wù)記錄的作用，激勵參與志愿服務(wù)的愛心人士，不斷發(fā)展壯大志愿者隊伍，推動志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展[2]黨秀云：《論志愿服務(wù)的常態(tài)化與可持續(xù)發(fā)展》，﹝北京﹞《中國行政管理》2011年第3期。。

結(jié) 語

我國地方性志愿服務(wù)記錄的實踐早已有之，在全國志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建過程中必須重視地方性經(jīng)驗，吸納其中合理、創(chuàng)新的內(nèi)容和規(guī)避曾出現(xiàn)過的不良結(jié)果。在全國志愿服務(wù)記錄制度推行過程中，還需要慎重考量制度內(nèi)多元主體早期投入產(chǎn)生的既定成本和形成的現(xiàn)實性障礙，努力通過配套性制度設(shè)計予以規(guī)避、緩解和消除，以確保制度推行路徑的通暢。中國志愿服務(wù)記錄制度的構(gòu)建將是一個長期持續(xù)調(diào)適的過程，制度的完善可能伴隨著制度內(nèi)容的調(diào)整、反復(fù)，因而我們需要做好長期打算，報以堅定的信心。正如蓋伊·彼得斯所指出：“成熟的制度能夠有效規(guī)范所有參與者的行為，制約不良行為的發(fā)生，最終使所有參與者都受益，也將助益于整個社會?！盵3]﹝美﹞蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》（第三版），向民、段紅偉等譯，上海人民出版社2016年版，第50頁。中國發(fā)展型志愿服務(wù)記錄制度的建構(gòu)，必將助益于其中的各方主體，增益于中國志愿服務(wù)事業(yè)的整體發(fā)展。