李苑溪 王開泳

引言

2015年，北京市委十一屆七次全會(huì)通過了“聚焦通州，加快市行政副中心建設(shè)”的決策，從此通州的北京城市副中心建設(shè)開始實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。按照北京市委、市政府《關(guān)于貫徹落實(shí)〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見》要求，北京市行政副中心功能定位主要是有序推動(dòng)市屬行政事業(yè)單位整體或部分向市行政副中心轉(zhuǎn)移，同時(shí)帶動(dòng)部分文化旅游、商務(wù)辦公等功能向市行政副中心疏解[1]。2016年5月27日中共中央政治局召開會(huì)議，研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和進(jìn)一步推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作[2]。通州定位正式明確為北京城市副中心，主導(dǎo)職能包括行政、居住、商務(wù)辦公等，即將建設(shè)成為綜合性城市副中心。通過優(yōu)化交通路網(wǎng)、配置優(yōu)于中心城區(qū)的公共設(shè)施、綠地環(huán)境等，吸引人口到通州就業(yè)和生活。在這一情況下，通州區(qū)如何更好地建設(shè)發(fā)展城市副中心、如何布局組織城市副中心的空間結(jié)構(gòu)和功能分工，就成了亟待解決的實(shí)際問題。

建設(shè)城市副中心是國內(nèi)外大城市疏解城市功能、優(yōu)化城市空間布局的重要舉措。從發(fā)達(dá)國家特大城市副中心發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，目前城市副中心共有Sub-CBD和Sub-City Center 兩種形態(tài)：城市副中心Sub-CBD (日本稱副都心)，直譯為“次級(jí)商務(wù)中心區(qū)”，是世界特大城市在城市規(guī)模擴(kuò)張期出現(xiàn)的形式，主要指與城市商務(wù)中心區(qū)(CBD)在空間上相呼應(yīng)，功能上相補(bǔ)充，同時(shí)又有相對(duì)獨(dú)立性的城市次級(jí)商務(wù)中心，是城市人口和生產(chǎn)要素在向外擴(kuò)散的過程中形成的新的結(jié)節(jié)點(diǎn)，也是城市空間結(jié)構(gòu)由單核向多核演變的結(jié)果[3]。副中心級(jí)城市Sub-City Center，直譯為“次級(jí)城市中心”，指大城市周邊能夠在局部代替城市主中心承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心帶動(dòng)作用的城市，疏解或補(bǔ)充中心區(qū)功能，并與之共同構(gòu)成層次性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)體系[4]。在通州建設(shè)北京城市副中心，其性質(zhì)屬于前者。

城市副中心在國外大都市中已較常見。一般世界上千萬級(jí)人口城市發(fā)展規(guī)劃，均呈“一個(gè)核心，多個(gè)副中心”的發(fā)展格局，以緩解巨大的人口、交通、環(huán)境承載壓力[5]。許多研究表明西班牙大都市有向多中心主義轉(zhuǎn)化的趨勢，當(dāng)代大都市已出現(xiàn)副中心；Cladera等人研究認(rèn)為大都市是一個(gè)整體系統(tǒng)、其子系統(tǒng)圍繞副中心鉸接[6]。通過對(duì)2000年40個(gè)美國大城市的分析，發(fā)現(xiàn)美國城市中1/7的工作崗位在就業(yè)副中心[7]。在伊斯坦布爾，CBD沒有足夠空間來擴(kuò)展現(xiàn)代化辦公區(qū)，辦公功能分散到副中心，形成多中心模式[8]。有研究關(guān)注韓國大邱CBD和Sub-CBD（城市副中心）的空間結(jié)構(gòu)發(fā)展、探求Sub-CBD（城市副中心）的分布模式，發(fā)現(xiàn)副中心位置逐漸外遷以提升城市效率[9]?？梢娫趪H上，副中心是一些大城市的重要組成部分，已經(jīng)發(fā)展較為成熟。

建設(shè)副中心有利于發(fā)揮城市的規(guī)模效應(yīng)，是國內(nèi)外大城市發(fā)展的必然趨勢。城市副中心內(nèi)的主要物業(yè)類型一般包括辦公、商業(yè)、住宅、會(huì)展、酒店[10]，它是CBD的有效功能補(bǔ)充，而非濃縮，因此其內(nèi)部的物業(yè)構(gòu)成比例應(yīng)該如何平衡，是和該區(qū)域在整個(gè)城市CBD系統(tǒng)中所扮演的功能角色有關(guān)的[10]。所以關(guān)于副中心各種功能的空間布局，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況合理規(guī)劃。然而可采用的城市副中心結(jié)構(gòu)模式多種多樣，難以簡單地評(píng)判其優(yōu)劣，可以結(jié)合現(xiàn)狀情況，通過理論分析探討城市副中心空間結(jié)構(gòu)[11]。桂垚垚等即從國外城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)探討南京河西副中心發(fā)展，分析發(fā)展中出現(xiàn)的問題、提出副中心建設(shè)要與主中心錯(cuò)位發(fā)展及正確定位、增強(qiáng)其綜合性等建議[5]?？梢娊梃b國內(nèi)外城市副中心案例經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合理論與現(xiàn)狀分析，對(duì)通州規(guī)劃建設(shè)城市副中心提供參考，不失為一種優(yōu)化設(shè)計(jì)副中心發(fā)展及空間結(jié)構(gòu)的方法。

總之，城市副中心建設(shè)在國外大都市中較常見，而比照國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國城市副中心建設(shè)還處于起步、摸索階段，很多問題值得深入探討[5]。因此可以且有必要借鑒國內(nèi)外城市副中心的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的規(guī)劃思路、規(guī)避可能出現(xiàn)的問題，對(duì)通州建設(shè)北京城市副中心提出有益啟示。本文選取國外的巴黎馬恩拉瓦萊新城、東京臨海副都心和國內(nèi)的上海花木城市副中心、成都南部副中心作為案例，為通州建設(shè)北京城市副中心提供參考。

1 國內(nèi)外城市副中心建設(shè)概況

自20世紀(jì)60年代，國際大都市為了控制、緩解中心城區(qū)人口和城市功能過分集中的狀態(tài)，同時(shí)促進(jìn)周邊地區(qū)發(fā)展，陸續(xù)規(guī)劃興建了眾多城市副中心。開發(fā)較早的副中心包括紐約的巴特利花園城、巴黎的拉德芳斯、倫敦的道克蘭碼頭區(qū)、東京的新宿綜合性副中心等[12]。巴黎馬恩拉瓦萊新城和東京臨海副都心屬于新近的城市副中心成功案例。而我國的城市副中心建設(shè)開始較晚，90年代在上海等地率先發(fā)展；當(dāng)前許多超大和特大城市都正在規(guī)劃建設(shè)城市副中心，包括上?；境鞘懈敝行?、成都南部副中心、廣州南沙新區(qū)、深圳坪山中心區(qū)等。

2 國內(nèi)外城市副中心的空間結(jié)構(gòu)與功能組織

2.1 巴黎馬恩拉瓦萊新城

馬恩拉瓦萊新城位于巴黎北部城市發(fā)展軸線的東端，距離中心城區(qū)約30公里，占地約152平方公里?！栋屠璧貐^(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要1965～2000》在塞納、馬恩和盧瓦茲河谷劃定了2條城市優(yōu)先發(fā)展軸線，并在其上設(shè)立了8座新城，即包括馬恩拉瓦萊新城，70年代初它開始建設(shè)。新城在東西長22公里、南北寬3～7公里不等的地域范圍內(nèi)呈線型分布,包含4個(gè)城市分區(qū)，分期建設(shè)而成。其空間規(guī)劃不僅滿足城市快速增長的現(xiàn)實(shí)需求，也考慮適應(yīng)城市發(fā)展的未來變化。它的空間規(guī)劃特點(diǎn)為：瑞典新城模式、城市優(yōu)先發(fā)展軸線、串珠狀的不連續(xù)城市空間布局、合理分工的等級(jí)化交通體系和具有凝聚力的城市組團(tuán)[14]。如圖1所示，在城市優(yōu)先發(fā)展軸上，圍繞RER地鐵站建成相對(duì)獨(dú)立的城市組團(tuán)；組團(tuán)間連通高速公路、有綠地隔離。城市組團(tuán)內(nèi)部的各種功能空間呈圈層狀布局。以RER車站為空間組織核心，組團(tuán)中心集中各類公共服務(wù)設(shè)施、商務(wù)辦公機(jī)構(gòu)、一定的居住空間；外圍是以集合式住宅為主的居住區(qū)，間以少量生產(chǎn)企業(yè)；再外圍是生產(chǎn)企業(yè)集中區(qū)；在組團(tuán)邊緣，布局低密度的郊區(qū)住宅及大片綠地休閑空間；林地、水系和林蔭道形成綠脈，交織在城市空間中[14]。居住空間與交通樞紐、公共服務(wù)空間、工作空間、休閑空間的距離較短，方便了新城居民的工作生活，增強(qiáng)了組團(tuán)作為城市基本單元的凝聚力[14]。

表1 國內(nèi)外城市副中心建設(shè)情況

2.2 東京臨海副都心

臨海副都心在東京城市中心以南約6公里，位于東京灣臨海中央地帶，面積4.48平方公里，1986年后開始建設(shè)，作為東京第七個(gè)副都心以緩和城市中心一點(diǎn)集中帶來的城市問題，促進(jìn)東京向多心型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。副都心城市空間骨架以景觀散步大道為軸線，由干線路網(wǎng)、鐵路和輕軌車站、大型公園等公共空間構(gòu)成。臨海副都心的城市功能空間分為4類：①多元功能復(fù)合化的臨海副都心中心區(qū)；②具有尖端信息通訊基礎(chǔ)設(shè)施的智能商務(wù)區(qū)；③沿濱水地帶的城市度假區(qū)；④高舒適度的都市型生活區(qū)（見圖2）[15]。中心區(qū)以商務(wù)和商業(yè)消費(fèi)空間為主，智能商務(wù)區(qū)以商務(wù)空間、商業(yè)消費(fèi)空間、居住空間、公共服務(wù)空間為主。城市度假區(qū)以公園綠地、商業(yè)消費(fèi)空間、居住空間為主。都市型生活區(qū)以居住空間、公共服務(wù)空間、商業(yè)消費(fèi)空間、公園綠地為主。經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃，臨海副都心城市空間分區(qū)清晰、功能明確、結(jié)構(gòu)緊湊，各類用地有機(jī)組合，協(xié)同促進(jìn)完善主導(dǎo)功能。并采用多層面空間體系，實(shí)現(xiàn)空間集約利用[16]。

2.3 上海花木城市副中心

花木城市副中心位于浦東心腹地帶、上海城市東西發(fā)展軸線的東端，位于中心城區(qū)東南部約15公里，面積21平方公里?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（1999-2020年）》劃定4個(gè)城市副中心——徐家匯、五角場、真如、花木，在外環(huán)內(nèi)布置“一主四副”公共活動(dòng)中心格局，其中花木副中心主要服務(wù)浦東地區(qū)，1999年后開始建設(shè)。

圖1 馬恩拉瓦萊新城的空間布局分析[13]

圖2 東京臨海副都心土地利用規(guī)劃圖[15]

花木城市副中心西部以浦東新區(qū)政府為中心，重點(diǎn)是寫字樓辦公空間；東部重點(diǎn)為商業(yè)酒店設(shè)施。浦東行政中心是花木的核心功能，行政文化場所共占地100萬平方米。花木憑借世紀(jì)公園的生態(tài)功能優(yōu)勢，形成高端住宅版塊，副中心以居住空間為主，配套消費(fèi)空間有龍陽路商圈[17,18]。在景觀設(shè)計(jì)方面，花木地區(qū)設(shè)計(jì)了景觀軸線與核心，布局對(duì)稱，打造秀麗壯觀的景觀型行政文化中心區(qū)[19]。在發(fā)展活力方面，花木地區(qū)的商業(yè)活力弱于老城區(qū)，目前和未來都以社區(qū)型商業(yè)的形式作為商業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)[18]。

2.4 成都南部副中心

成都南部副中心位于成都市中軸線正南方，距市中心約10公里，主要在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)。副中心在2004年開始建設(shè)，規(guī)劃面積3.59平方公里；2008年開始陸續(xù)有市級(jí)政府部門搬入新行政中心附近；2010年底，市政府整體遷入南部副中心。

成都南部副中心分為5個(gè)功能區(qū)：站前交通集散商業(yè)服務(wù)區(qū)、中心商務(wù)辦公區(qū)、行政中心區(qū)、文化科技博覽區(qū)、科技園區(qū)。站前區(qū)客流交匯集聚，結(jié)合商業(yè)街、旅館區(qū)、餐飲服務(wù)區(qū)等，形成商務(wù)服務(wù)區(qū)；中心商務(wù)辦公區(qū)，包含了商務(wù)辦公、商住、特色商業(yè)街及金融貿(mào)易中心等功能組團(tuán)；科技園區(qū)占地33.04公頃[20]。另外擁有商務(wù)金融功能、信息軟件服務(wù)業(yè)功能、生物醫(yī)藥研發(fā)服務(wù)業(yè)功能。在景觀設(shè)計(jì)方面，成都南部副中心采用互通式立交及大規(guī)模城市生態(tài)綠地，形成良好的公共開放空間；部分組團(tuán)結(jié)合了城市公園與河湖水面，環(huán)境優(yōu)美[20]。在發(fā)展活力方面，雖然成都南部新行政中心周邊空間結(jié)構(gòu)顯著變化，住宅、寫字樓、商業(yè)綜合體等林立，但人氣仍然不足，和生活密切相關(guān)的零售店、餐飲娛樂、醫(yī)院、學(xué)校等仍集中在老城[21]。配套設(shè)施的不完善，極大影響了新區(qū)活力[21]。

縱觀國內(nèi)外的城市副中心，從建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，多是城市化發(fā)展到一定水平，城市規(guī)模較大后解決城市發(fā)展矛盾的一種戰(zhàn)略選擇。從空間區(qū)位看，副中心一般位于交通干道和城市發(fā)展軸線的重要節(jié)點(diǎn)，擁有交通優(yōu)勢，距離中心城區(qū)6—30公里，與中心城區(qū)空間上相對(duì)分離但聯(lián)系密切。從副中心的功能看，除作為行政中心外，成熟的副中心多包含了知識(shí)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、科技研發(fā)、商務(wù)辦公、公共服務(wù)、休閑娛樂、居住等多樣化功能，多功能相互支撐促進(jìn)，形成綜合性的、具有內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的城市副中心。從實(shí)施效果看，巴黎馬恩拉瓦萊新城和東京臨海副都心已建設(shè)完成，發(fā)展為成熟的副中心，實(shí)施效果更好；上?；靖敝行暮统啥寄喜扛敝行牡慕ㄔO(shè)起步晚，目前功能尚較單一，需要繼續(xù)建設(shè)，未來豐富其功能、完善其設(shè)施、增添其發(fā)展活力。

3 案例經(jīng)驗(yàn)對(duì)北京通州城市副中心建設(shè)的借鑒啟示

北京市積極貫徹《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》這一重大國家戰(zhàn)略，著力有序疏解北京非首都功能，深入優(yōu)化調(diào)整城市布局，于2015年決定建設(shè)通州城市副中心。通州城市副中心位于北京市東部，距離天安門約20公里，距離東三環(huán)約15公里。按照通州區(qū)“十三五”規(guī)劃綱要目標(biāo)，到2017年行政辦公區(qū)將初具規(guī)模；到2020年，通州區(qū)承接非首都功能疏解，配套空間格局基本形成；遠(yuǎn)期帶動(dòng)約40萬人疏解至通州。2017年底，市級(jí)機(jī)關(guān)行政部門啟動(dòng)向副中心搬遷。通州區(qū)906平方公里全部被納入北京城市副中心的范圍[1]。其中城市副中心的總體城市設(shè)計(jì)涵蓋約155平方公里。這是破解北京單中心模式，解決人口擁擠、交通擁堵、污染嚴(yán)重、功能過于混雜等問題的重大舉措。積極總結(jié)國內(nèi)外其他城市建設(shè)城市副中心的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能夠更好地指導(dǎo)北京城市副中心建設(shè)順利推進(jìn)，少走彎路，取得更好的成效。

3.1 要結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能重組并重，引導(dǎo)北京形成多中心結(jié)構(gòu)

副中心能夠引導(dǎo)城市空間格局變化、分擔(dān)城市功能，使大城市實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)和功能重組。20世紀(jì)60年代之前的巴黎和現(xiàn)在的北京相似，均為單中心結(jié)構(gòu)，城市功能與人口集中于中心城區(qū)，邊緣則分布著臥城。60年代巴黎開始建設(shè)多個(gè)新城，城市由單中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在日本，各個(gè)副都心建設(shè)（包括臨海副都心）也促進(jìn)了東京從單中心到多中心結(jié)構(gòu)演變?？梢娊ㄔO(shè)副中心是促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一種有效方法。通州原本是北京“十二五”期間重點(diǎn)建設(shè)的3個(gè)新城之一，現(xiàn)正建設(shè)為城市副中心，目的也是調(diào)整優(yōu)化北京城市空間格局、疏解中心區(qū)過多功能、拓展城市新空間、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，并促使北京向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。如果措施得當(dāng)，隨著通州副中心的建設(shè)，北京城市空間結(jié)構(gòu)也將相應(yīng)優(yōu)化，轉(zhuǎn)為更合理的多中心結(jié)構(gòu)。而且市政府南遷之后，成都市總體向南發(fā)展明顯。通州副中心的建設(shè)也將進(jìn)一步使北京發(fā)展重心偏向東部。

副中心作為新的地區(qū)中心，同時(shí)服務(wù)于新城市化地區(qū)和面向現(xiàn)狀半城市化地區(qū)，例如馬恩拉瓦萊新城，促進(jìn)了巴黎東郊空間結(jié)構(gòu)重組和平衡發(fā)展[14]。通州位于北京中心城區(qū)與郊區(qū)之間，也是完善地區(qū)空間組織、促進(jìn)市區(qū)與郊區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。規(guī)劃建設(shè)中需重視通州面向郊區(qū)的職能，不僅考慮副中心與中心城區(qū)的連接，也以副中心作為發(fā)展極核輻射北京東郊。

3.2 要積極培育副中心的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成持續(xù)發(fā)展動(dòng)力

城市副中心需要具備一定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，作為城市基本功用，支撐副中心經(jīng)濟(jì)，形成發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。具有產(chǎn)業(yè)功能的副中心才有經(jīng)濟(jì)活力，同時(shí)也能在一定程度上疏解中心城區(qū)壓力。并且以就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)吸引人口和人才是促進(jìn)副中心發(fā)展的必要措施。如馬恩拉瓦萊新城形成了巴黎第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)中心，使城市吸引力更強(qiáng)，并且職住不分離，避免出現(xiàn)相應(yīng)社會(huì)問題。新城主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展商務(wù)中心、研發(fā)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及主題公園等功能空間，擁有迪斯尼樂園的巨大經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。而通州國際影城同樣是大型娛樂綜合體，未來很可能形成休閑娛樂產(chǎn)業(yè)中心。[22,23]東京臨海副都心以第三產(chǎn)業(yè)替代工業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，囊括了多樣化的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，包括創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、智能商務(wù)、物流和國際貿(mào)易、休閑、旅游等[15]。在成都南部新行政中心，與行政性辦公緊密關(guān)聯(lián)的商務(wù)辦公業(yè)的植入也為新城開發(fā)注入了動(dòng)力。

通州也應(yīng)圍繞城市副中心的定位，以多樣、高端、潛力深厚、互相聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)副中心發(fā)展，打造高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?？梢詫W(xué)習(xí)巴黎和東京副中心的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，升級(jí)替代傳統(tǒng)制造業(yè)，顯著增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力和帶動(dòng)作用。通州未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向已定為文化、旅游、商務(wù)，均為第三產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)空間布局為商務(wù)中心區(qū)、政務(wù)辦公區(qū)和文明旅游區(qū)三大區(qū)域；落后產(chǎn)能企業(yè)將全面退出通州，符合副中心高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求。其中商務(wù)與文化產(chǎn)業(yè)將依托和輔助行政功能。另外應(yīng)充分重視發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，通州可能引進(jìn)騰訊公司，以高新技術(shù)企業(yè)吸引優(yōu)質(zhì)人才，未來有望形成通州商務(wù)產(chǎn)業(yè)中心。商務(wù)產(chǎn)業(yè)圍繞行政副中心發(fā)展，商務(wù)辦公業(yè)承接行政辦公，是適宜通州的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，與成都南部新行政中心相似。與此同時(shí)大力發(fā)展運(yùn)河文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，以文化娛樂休閑產(chǎn)業(yè)為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，充分發(fā)揮副中心的景觀環(huán)境優(yōu)勢?？傊姓k公功能外，通州發(fā)展高新技術(shù)、文化娛樂等第三產(chǎn)業(yè)符合國內(nèi)外城市副中心建設(shè)的一般趨勢，應(yīng)有良好收益，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化、城市功能多樣化，構(gòu)建出較完整的城市功能體系，使副中心全面良性發(fā)展。

另外通州產(chǎn)業(yè)在多樣性方面可更豐富，引進(jìn)的各產(chǎn)業(yè)門類需相互聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)，共同發(fā)展。仿效東京臨海副都心，其信息產(chǎn)業(yè)可以支持智能商務(wù)和國際貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，形成有機(jī)協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)體系。應(yīng)注意副中心與主城中心錯(cuò)位發(fā)展，定向疏解產(chǎn)業(yè)、發(fā)展與主城中心有區(qū)分的特色產(chǎn)業(yè)。

3.3 副中心應(yīng)建設(shè)完善的公共服務(wù)功能體系，提高吸引力和發(fā)展活力

公共服務(wù)功能包括公益性服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，完善的公共服務(wù)是城市綜合功能的關(guān)鍵組成部分，是副中心日常運(yùn)營的必要支持系統(tǒng)，復(fù)合多樣的公共服務(wù)功能是提高副中心吸引力和活力的關(guān)鍵因素。通州即將打造為功能完備的城市副中心，但目前提出的主要是行政辦公功能，其他公共服務(wù)功能則同樣需要加強(qiáng)，為通州行政功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持保障。

參考馬恩拉瓦萊新城，它設(shè)置有大量公共服務(wù)設(shè)施，使副中心具有吸引力。臨海副都心也配備了完善的配套設(shè)施，拓展綜合服務(wù)功能，包括建設(shè)有世界一流的信息化設(shè)施，擁有各種展覽和娛樂設(shè)施，以及大面積的公共空間。全方面完善的公共服務(wù)，為副都心聚集了更多人氣[3]。另一方面在成都南部新行政中心，住宅及相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施的完善從功能上助力新城開發(fā)；但零售、餐飲、娛樂等生活配套設(shè)施的不完善，極大影響了新區(qū)活力。上?；靖敝行囊才c通州一致，以行政辦公為主要職能，加以會(huì)展、文化、中高檔居住職能，但公共服務(wù)功能體系較弱，綜合吸引力與活力不足[19]，制約了副中心發(fā)展。行政功能的簡單植入并不能使新區(qū)形成獨(dú)立而完整的城市功能體系。醫(yī)院、學(xué)校等配套設(shè)施的缺乏，可能是影響成都南部新區(qū)功能完善與活力提升的重要因素。由此，從政府而言，在促進(jìn)行政中心搬遷、拉動(dòng)新區(qū)發(fā)展的同時(shí)，也需重視相應(yīng)公共配套服務(wù)功能的完善。只有當(dāng)公共服務(wù)能夠滿足人的需求，人們才有到新副中心工作、居住、生活的意愿，新城市副中心才真正具有吸引力和活力。通州因此需要建設(shè)完善公共服務(wù)功能體系，為職、住功能提供全方位配套服務(wù)。

參照國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，通州已經(jīng)重視建設(shè)公共服務(wù)功能體系，不僅把北京市級(jí)行政機(jī)關(guān)遷至通州，而且與行政機(jī)構(gòu)伴生的服務(wù)業(yè)也在通州布局，提升新城的綜合服務(wù)功能。正在重點(diǎn)配置包括幼兒園、中小學(xué)和示范高中在內(nèi)的優(yōu)質(zhì)教育資源；包括六家以上三級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療中心；新型適老社區(qū)；以公園綠地為主的25個(gè)綠化工程；國家大劇院舞美基地等文化設(shè)施。建設(shè)完成后通州區(qū)的醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)資源充沛，設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量均能滿足需求，新城綜合服務(wù)功能更完善，能夠聚集人氣、提高城市副中心的活力。另外副中心的公共服務(wù)設(shè)施需要全面完善，不只包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、綠化幾大方面，也需從人本角度出發(fā)，關(guān)注服務(wù)的細(xì)節(jié)。例如綠化方面，不僅需要提高公園綠地?cái)?shù)量和面積，更需合理設(shè)計(jì)，方便人們?cè)谄渲杏雾蓍e；再例如適當(dāng)提供停車場、公廁、簡易健身設(shè)施等。另一方面，商業(yè)服務(wù)功能通常受市場力的影響，遵循商業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，在副中心該類功能集聚依然需要一個(gè)相對(duì)漫長的時(shí)間過程，同時(shí)需要適當(dāng)規(guī)劃引導(dǎo)。

3.4 副中心需要便捷的交通網(wǎng)絡(luò)做支撐，加強(qiáng)與周邊地區(qū)交通聯(lián)系

副中心若與中心城區(qū)距離合理、交通便捷，就有利于人口、物資、資金、信息的交流匯聚，更具發(fā)展?jié)摿Γ軠p輕主城居業(yè)壓力。同時(shí)為保障副中心生產(chǎn)生活高效運(yùn)行，應(yīng)保證副中心市政路網(wǎng)與軌道交通的通達(dá)性與運(yùn)力良好。

副中心依賴便捷的交通來與中心城區(qū)交流，因此有必要在兩者之間建設(shè)完善的交通網(wǎng)絡(luò)。比如馬恩拉瓦萊新城處于巴黎以東的交通要道與通往東歐和北歐的高速公路的交匯處，境內(nèi)有多條公路、鐵路穿行，以及大容量的公共交通，可以在50分鐘內(nèi)抵達(dá)巴黎市中心，極大地方便了新城居民與巴黎中心城區(qū)以及其他地區(qū)和國家的交通聯(lián)系。

另外馬恩拉瓦萊新城的空間布局采用瑞典新城模式，圍繞地鐵車站組織城市空間，形成珍珠串狀不連續(xù)的布局模式，交通、居住、辦公、消費(fèi)等功能高度集中，為當(dāng)?shù)鼐用裆钐峁┍憷?。相似地，臨海副都心交通便捷，鄰接機(jī)場，同樣依托交通線發(fā)展形成城市軸線。上?；靖敝行囊惨劳薪煌ň€發(fā)展。

通州建設(shè)城市副中心，首先也要升級(jí)交通路網(wǎng)，用多種交通方式將通州與中心城區(qū)連接，促進(jìn)生產(chǎn)要素在兩者之間流動(dòng)。目前通州正在建設(shè)副中心快速路網(wǎng)，連接大興、順義、朝陽等周邊區(qū)縣，并將打通多條主干道，打造與中心城多路快速聯(lián)絡(luò)。并將完善城市副中心與中心城、其他新城及周邊區(qū)域的軌道交通連接，打造一張副中心至周邊縣市乃至京東地區(qū)的軌道交通網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)城際鐵路、市郊鐵路和城市軌道協(xié)調(diào)融合，并引導(dǎo)城市沿軌道走廊有序發(fā)展。以上交通工程將通州與中心城區(qū)、周邊區(qū)域便捷連通，是建設(shè)城市副中心的必要措施。副中心也可參照巴黎和東京的城市副中心，依托重要交通線（如地鐵六號(hào)線和八通線）形成發(fā)展軸，發(fā)展軸兩側(cè)有層次性地建設(shè)，可以地鐵站為空間組織核心，形成一定圈層結(jié)構(gòu)，內(nèi)層商務(wù)和公共服務(wù)場所為主、外層居住與休閑空間為主。另外應(yīng)當(dāng)完善副中心內(nèi)部的市政路網(wǎng)及軌道交通，為北京市行政機(jī)關(guān)運(yùn)行和本地居民生活提供基礎(chǔ)保障，包括規(guī)劃建設(shè)兼?zhèn)渫ㄇ谂c觀光功能的環(huán)河有軌電車等。

3.5 副中心應(yīng)有明確的功能定位，多種功能空間需合理組合

城市副中心集聚多種功能，必須確定明晰的復(fù)合功能體系，使城市功能多而不亂，有序發(fā)展，相互輔助。同時(shí)各種功能空間需要合理組織，有機(jī)聯(lián)系，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。

副中心功能多樣且集約，其空間既需要合理分區(qū)，又應(yīng)密切結(jié)合。馬恩拉瓦萊新城在地鐵節(jié)點(diǎn)周圍形成圈層狀功能空間,居住、辦公、服務(wù)空間密切結(jié)合，方便居民工作生活。東京臨海副都心營造了一個(gè)工作、居住和休閑平衡的空間，商務(wù)區(qū)、生活區(qū)、休閑度假區(qū)相結(jié)合，多種功能分區(qū)布局，又可聯(lián)合相互促進(jìn)發(fā)展。副都心還擁有便于人們交流的多樣功能空間，其中創(chuàng)造新的商機(jī)[15]。上?；镜貐^(qū)多寫字樓，以承接中心城區(qū)的辦公功能，另有服務(wù)本地的社區(qū)型中等規(guī)模商業(yè)。由此辦公空間與商業(yè)服務(wù)空間結(jié)合，便于滿足上班族的基本消費(fèi)需求。成都南部副中心雖小，也有5個(gè)分區(qū)，有行政、商業(yè)服務(wù)（包括住宿餐飲等一般生活服務(wù)業(yè)）、商務(wù)辦公、文化、科技產(chǎn)業(yè)、居住、休閑等功能，且多功能空間同樣密切組合。

鑒于以上案例，通州副中心的規(guī)劃建設(shè)也應(yīng)高度重視城市功能的引進(jìn)組合與功能空間的布局，合理的空間結(jié)構(gòu)利于城市多功能融合與相互促進(jìn)、方便行政辦公和居民生活、提高生產(chǎn)效率。一些城市功能之間關(guān)聯(lián)密切，如行政辦公與相關(guān)的商務(wù)辦公、居住與商業(yè)服務(wù)，則對(duì)應(yīng)的功能空間，包括辦公工作空間、居住空間、商業(yè)服務(wù)空間也應(yīng)密切結(jié)合，以此實(shí)現(xiàn)各種功能的組合與鏈接。多樣化空間與混合的城市功能同時(shí)促進(jìn)人們交流，便于提高城市活力。在北京城市副中心的整體設(shè)計(jì)方案中，提出突出親水特征、人文特色、和諧宜居，著力打造鮮明的城市特色。因此為實(shí)現(xiàn)副中心和諧發(fā)展，需要參考其他城市副中心建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，全面升級(jí)產(chǎn)業(yè)、居住、休閑功能，使之在功能與空間上協(xié)調(diào)優(yōu)化，并且充分結(jié)合河湖水面、文化景觀、休閑空間等，優(yōu)化設(shè)計(jì)通州城市空間，提高城市空間宜居性[5]。

3.6 副中心建設(shè)應(yīng)立足長遠(yuǎn)留出發(fā)展調(diào)整的空間和余地

巴黎地區(qū)的新城政策是一項(xiàng)高瞻遠(yuǎn)矚的長久之計(jì)，在其背后隱含著深刻的區(qū)域認(rèn)識(shí)內(nèi)涵。馬恩拉瓦萊新城的建設(shè)達(dá)20余年，4個(gè)城市分區(qū)分期建設(shè)完成,目前的發(fā)展進(jìn)程也有明顯差異[14]。以組團(tuán)為單元進(jìn)行分期開發(fā)，讓政府有足夠的時(shí)間來籌措龐大的城市建設(shè)資金，也能夠根據(jù)城市需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢增加新型的城市空間[24]。因此通州應(yīng)充分借鑒馬恩拉瓦萊新城的經(jīng)驗(yàn)，在深刻認(rèn)識(shí)北京空間格局和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，預(yù)先設(shè)計(jì)出長期性、全局性的發(fā)展思路。可以采取分區(qū)分步驟開發(fā)，根據(jù)未來發(fā)展情況調(diào)整修正規(guī)劃建設(shè)方案，規(guī)避大規(guī)模投資開發(fā)新區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)從京津冀整體高度出發(fā)，協(xié)調(diào)北京城市化發(fā)展、重構(gòu)通州城市空間結(jié)構(gòu)，提高地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，基于以上目標(biāo)作出長遠(yuǎn)的整體性規(guī)劃。

上海花木副中心至今還未全面發(fā)展達(dá)到預(yù)期，功能屬性還有較大欠缺，但已推出的項(xiàng)目，其市場反應(yīng)度、人氣的聚集度、商家的入駐率等普遍向好，說明花木副中心具有發(fā)展?jié)摿17]，而城市副中心的建設(shè)需要一個(gè)較長的互動(dòng)完善過程，發(fā)展?jié)摿⒃谖磥碚宫F(xiàn)。成都南部新行政中心的建設(shè)，帶動(dòng)作用明顯，導(dǎo)致當(dāng)?shù)乜臻g結(jié)構(gòu)顯著變化[21]。說明副中心建設(shè)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的影響是深刻的，新建項(xiàng)目可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，需要一段時(shí)間來逐漸顯現(xiàn)。因此副中心建設(shè)也是逐漸完善的。

自2015年開始強(qiáng)調(diào)將通州建設(shè)為北京行政副中心后，通州計(jì)劃在2020年形成與城市副中心功能定位相適應(yīng)的空間格局。但城市副中心發(fā)展成熟其實(shí)需要一個(gè)較為漫長的過程[5]，其空間結(jié)構(gòu)與功能的完備、完善還需要一段時(shí)間逐漸發(fā)展。規(guī)劃應(yīng)留出未來調(diào)整的空間和余地，而且予以長期關(guān)注、考察反饋效果并及時(shí)做出調(diào)整修編。

3.7 副中心建設(shè)需要注重人居環(huán)境的改善

良好的環(huán)境與景觀是新城的獨(dú)特引力[14]。新城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)更加注重提高城市環(huán)境水平和城市生活質(zhì)量，體現(xiàn)對(duì)自然環(huán)境和社會(huì)人文的尊重。[22,23]由于城市副中心定位高于一般新城，因此其對(duì)景觀環(huán)境要求更高。

通州作為北京城市副中心，特別是集中了市級(jí)行政機(jī)構(gòu)、具有行政中心職能，正需要重視景觀形象、營造良好的環(huán)境，與行政機(jī)構(gòu)的莊嚴(yán)性協(xié)調(diào)一致。作為行政文化中心，良好的規(guī)劃設(shè)計(jì)、優(yōu)美的景觀環(huán)境必不可少。例如上?；镜貐^(qū)是以行政文化為核心功能的城市副中心和體現(xiàn)上海改革開放成就的重要形象地區(qū)，具有較強(qiáng)的景觀形象需求[19]，通州亦然。正因如此在景觀環(huán)境方面，通州需按照高端定位規(guī)劃建設(shè)?！笆濉逼陂g將在副中心組織大量城市休閑公園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心公園，并提升街巷整體景觀，到2020年通州將建設(shè)達(dá)到國家生態(tài)園林城市標(biāo)準(zhǔn)，并努力建成綠色城市、森林城市、海綿城市的示范區(qū)；另外大力推進(jìn)水系景觀建設(shè)，形成以水為魂，以綠為韻的“北方水城”景觀，以此滿足城市副中心對(duì)景觀環(huán)境的高要求。

同時(shí)副中心規(guī)劃建設(shè)需要人性化，建筑空間尺度不宜過大、一味追求壯觀，應(yīng)完善小型公共設(shè)施和多種便民服務(wù)，才能集聚人氣、提高城市活力。新建城市副中心如果物質(zhì)環(huán)境尺度巨大、界面封閉、交通不便，則不利于集聚人氣發(fā)展。例如花木地區(qū)的開放空間與建筑空間均尺度巨大，缺乏供人們停留、休憩的小品設(shè)施，非人性化的空間尺度加上單一的功能，使人難以長時(shí)間駐留[18]。在成都南部新行政中心，路網(wǎng)格局和建筑形態(tài)過大，高容積率、大體塊的建筑會(huì)給人強(qiáng)大的壓迫感，步行尺度欠佳，對(duì)城市活力提升形成了阻力[21]。通州同樣需要避免此類問題，路網(wǎng)格局和建筑形態(tài)應(yīng)采用人性化設(shè)計(jì)，空間尺度不宜過大。

另外良好的景觀文化環(huán)境、成功的地標(biāo)，往往會(huì)提升副中心的城市品位。如臨海副都心的彩虹大橋已成為最具特色的旅游景點(diǎn)和新標(biāo)志；副都心又依托富士電視臺(tái)提高自身城市品位，不斷豐富其城市內(nèi)涵[3]。通州也可借鑒，打造副中心新地標(biāo)，樹立良好的城市形象，例如建設(shè)運(yùn)河景觀帶，以運(yùn)河優(yōu)美的景觀環(huán)境和深厚的文化提升城市品位。

美化城市景觀環(huán)境同時(shí)也是美化人居環(huán)境。在成都南部新行政中心的商務(wù)居住組團(tuán)，結(jié)合城市公園和河湖水面，營造出了優(yōu)美、溫馨的居住環(huán)境。通州沿通惠河地段與之相似，憑借運(yùn)河景觀、生態(tài)和文化，有利于開發(fā)房地產(chǎn)，并提升當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量。北京城市副中心設(shè)計(jì)方案已經(jīng)體現(xiàn)了生態(tài)城市理念、體現(xiàn)了以人民為中心的思想。需注重將人本理念落實(shí)，以具體措施優(yōu)化人居環(huán)境質(zhì)量。

3.8 完備的開發(fā)管理機(jī)構(gòu)有助于副中心建設(shè)發(fā)展

巴黎馬恩拉瓦萊新城不是一級(jí)行政建制，不存在獨(dú)立的新城政府，而是由特別成立的開發(fā)公共規(guī)劃機(jī)構(gòu)管理，其類似于我國的開發(fā)區(qū)管委會(huì)。而由于新城在長達(dá)23年的建設(shè)中沒有成為一個(gè)行政區(qū)域，居民對(duì)新城缺乏認(rèn)同感，政府多個(gè)部門共同主導(dǎo)開發(fā)，產(chǎn)生了諸多不協(xié)調(diào)。2006年新城在第二分區(qū)莫比埃谷正式成立，是相當(dāng)于地級(jí)行政單位的政府機(jī)構(gòu)，以期扭轉(zhuǎn)這種局面。[22,23]而通州區(qū)作為一級(jí)行政實(shí)體，可將城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)與行政管理結(jié)合，更便于統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理城市副中心，具有體制優(yōu)勢。應(yīng)充分發(fā)揮這種體制機(jī)制優(yōu)勢，理順政府部門間權(quán)責(zé)分配，使副中心開發(fā)管理更協(xié)調(diào)。由政府主導(dǎo)、多方合作，推進(jìn)副中心發(fā)展。并有必要從人才、績效各方面提升副中心管理水平。

4 結(jié)論

綜上所述，通州需要立足長遠(yuǎn)，推進(jìn)北京城市的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能重組，在副中心，應(yīng)集合發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，完善公共服務(wù)，建成交通網(wǎng)絡(luò)，明確復(fù)合的城市功能，合理組織多功能空間，優(yōu)化人居環(huán)境，美化城市景觀，提升城市管理水平，將通州發(fā)展為國際一流和諧宜居的北京城市副中心。

通州城市副中心建設(shè)，將重塑北京市空間發(fā)展格局，在首都功能疏解方面發(fā)揮重要支撐作用，是新時(shí)期北京市政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。他山之石，可以攻玉。系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外其他地區(qū)城市副中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能夠?yàn)橥ㄖ莩鞘懈敝行慕ㄔO(shè)提供很多有益的借鑒和啟示。通州副中心建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)長期建設(shè)的過程。因此，應(yīng)該樹立精品意識(shí)、國際視野、先進(jìn)理念，充分吸收其他城市副中心建設(shè)的有益探索和成功經(jīng)驗(yàn)，在功能分區(qū)、城市布局、產(chǎn)業(yè)體系培育、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人居環(huán)境改善等方面不斷努力創(chuàng)新，力爭將北京城市副中心建設(shè)成為新時(shí)期踐行綠色發(fā)展理念，具有全球影響的生態(tài)城市、創(chuàng)新城市、可持續(xù)城市的范例。

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[22]胡文娜.國際新城新區(qū)建設(shè)實(shí)踐(十七):法國新城——案例:馬恩拉瓦萊新城(5)[J].城市規(guī)劃通訊,2015 (17): 17.

[23]胡文娜.國際新城新區(qū)建設(shè)實(shí)踐(十八):法國新城——案例:馬恩拉瓦萊新城(6)[J].城市規(guī)劃通訊,2015(18):17.

[24]盛況,胡亮.海外行政副中心規(guī)劃建設(shè)的歷程與經(jīng)驗(yàn)[J]. 城鄉(xiāng)建設(shè),2016(02):18-21.