熊平平 高頔 龔米琪

在過去一年里，一場“人才爭奪戰(zhàn)”正在中國的城市之間上演。

2017年2月，湖北武漢打響了城市爭奪人才的第一槍，此后成都、南京、鄭州、長沙、西安、廣州、珠海、蘇州、天津等紛紛加入。各城市爭奪的主要對(duì)象是接受過高等教育的大學(xué)生。今年以來，向來控制人口的北京與上海也出臺(tái)了各自的人才政策。

這場“人才爭奪戰(zhàn)”中，各城市不約而同地對(duì)具有大專及以上學(xué)歷者實(shí)施零門檻落戶政策，與過去封閉的戶籍制度截然不同，此刻各城市打開大門迎人才，西安市各公安局甚至在火車站駐點(diǎn)留人。

爭搶人才現(xiàn)象的背后，是一條共同的邏輯線：在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下，各城市急需具有新產(chǎn)業(yè)發(fā)展素質(zhì)的人力資源，城市主政官員認(rèn)識(shí)到，人才、創(chuàng)新是未來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿碓础?/p>

同時(shí)“人才爭奪戰(zhàn)”事實(shí)上對(duì)實(shí)行了60年的戶籍制度已經(jīng)產(chǎn)生沖擊，一定程度上給予了具備大專及以上學(xué)歷擁有者自由流動(dòng)權(quán)。但仍需要看到，現(xiàn)有的“人才”界定標(biāo)準(zhǔn)，仍未賦予數(shù)億農(nóng)民工扎根大城市的權(quán)利。

爭搶人才進(jìn)行時(shí)

“你要落戶西安嗎？10分鐘填表，24小時(shí)辦結(jié)?！边@是李東明近日在陜西西安街頭遇到公安民警時(shí)的一幕。

在湖北，武漢市招才局近日忙著接待全國各地城市人才辦工作人員，“因?yàn)槲覀兾錆h人才政策出臺(tái)較早，影響較大，外地紛紛來交流學(xué)習(xí)”。武漢市招才局綜合服務(wù)處處長何慧超對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，他們正在醞釀“大學(xué)生留漢政策2.0版”，希望繼續(xù)吸引人才，并留住人才。

深圳市在2017年底建立全市人才引進(jìn)工作機(jī)制，市委書記任組長，各區(qū)都制定人才計(jì)劃。

粗略梳理，全國目前約有25個(gè)省市出臺(tái)了人才政策，主要集中在省會(huì)城市或區(qū)域中心城市，多為二線城市，此外還包括一些發(fā)展較好的三四線城市。

在各地人才政策中，除了京滬，給大學(xué)生零門檻落戶已經(jīng)成為標(biāo)配，比如武漢對(duì)于博士及碩士學(xué)歷或?qū)W位人員不設(shè)年齡限制，大專、本科生學(xué)歷則年齡放寬至40歲前;西安承諾“全國在校大學(xué)生憑學(xué)生證和身份證即可在線落戶”。其他各省亦將落戶門檻放低，深圳、成都、鄭州、海南等地已將落戶門檻放寬至大?；蛑袑W(xué)歷。

此外，生活補(bǔ)貼、購房優(yōu)惠也是各地人才政策的重點(diǎn)。南京、南昌、鄭州、沈陽等地均有針對(duì)本科畢業(yè)生、碩士畢業(yè)生、博士畢業(yè)生不同等級(jí)的生活補(bǔ)助，最高在每月1500元左右。南昌還提出，在工業(yè)園區(qū)企業(yè)工作的全日制博士研究生、碩士研究生在南昌首次購買商品住房的，分別給予10萬元、6萬元購房補(bǔ)貼。武漢則給出了大學(xué)生8折購房的優(yōu)惠。

針對(duì)高端人才，城市政府更舍得投入，石家莊、天津、珠海等地，針對(duì)諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、院士以及同等層次產(chǎn)業(yè)頂尖人才，開出百萬級(jí)的資助、補(bǔ)貼。

雖然各地人才部門人士都不愿意承認(rèn)“爭奪人才”的說法，但從各城市此起彼伏、不斷升級(jí)的政策中，可窺見競爭之激烈。一位省會(huì)城市官員表示，因?yàn)樵摮鞘腥瞬耪叱雠_(tái)后的強(qiáng)大虹吸效應(yīng)，同省其他地級(jí)市的大量大學(xué)生選擇來省會(huì)發(fā)展，這讓地級(jí)市負(fù)責(zé)人對(duì)他們的人才政策多有怨言。

各地的人才政策效果已初步顯現(xiàn)。武漢市發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年武漢實(shí)現(xiàn)了30.1萬名大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)，是前一年的2.1倍。西安2018年以來落戶人數(shù)已達(dá)40余萬人，遠(yuǎn)超去年全年25萬的數(shù)據(jù)。深圳2017年共引進(jìn)人才23.36萬人，其中大學(xué)畢業(yè)生10.11萬人，在職人才13.25萬人，同比分別增長25.04%、45.02%。

一位地方主持人才工作的官員直言：“每年優(yōu)秀大學(xué)生就那么多，你不去積極用政策吸引，就被其他城市搶走了，現(xiàn)實(shí)很殘酷，沒有了人才，未來這座城市還如何發(fā)展？”

城市發(fā)展換擋

事實(shí)上，各城市一直都有人才引進(jìn)政策。中組部人才局原副巡視員胡建華曾撰文指出，改革開放初期就出現(xiàn)過“人才爭奪戰(zhàn)”，首先是內(nèi)陸地區(qū)人才被特區(qū)搶走，當(dāng)時(shí)許多人“黨籍不要，工資不要，組織關(guān)系不要”，拋棄一切奔向特區(qū)。上世紀(jì)90年代，東部沿海地區(qū)開始出臺(tái)人才吸引政策，“孔雀東南飛”成為趨勢。

但始發(fā)于2017年的這輪人才爭奪涉及全國各地，熱度空前，為什么？

何慧超這樣回答：“迎接中國第二波人口紅利，優(yōu)化武漢人口結(jié)構(gòu)。”

“第二波人口紅利”成為多地主政官員闡述人才新政時(shí)的主要?jiǎng)右?。目前中國?jīng)濟(jì)正處于增速換擋期，與上世紀(jì)八九十年代依賴廉價(jià)勞動(dòng)力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不同，當(dāng)前各主要城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更多轉(zhuǎn)向資本密集和技術(shù)密集型。而各地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)普遍面臨人才短缺的困擾。

比如，2018年武漢推進(jìn)存儲(chǔ)器、網(wǎng)絡(luò)安全人才與創(chuàng)新、新能源和智能網(wǎng)聯(lián)汽車、航天業(yè)為四大國家級(jí)新基地建設(shè)。何慧超解釋，武漢要與其他城市形成錯(cuò)位競爭，“挖掘自身資源稟賦引進(jìn)產(chǎn)業(yè)所需要的人才”。

在北京一家互聯(lián)網(wǎng)公司工作兩年后，馮蕾選擇回到武漢發(fā)展。她告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在找工作時(shí)，自己在北京的工作經(jīng)歷成為武漢企業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)，“盡管我不是在北京最知名互聯(lián)網(wǎng)公司工作，但面試官會(huì)詢問很多細(xì)節(jié)”。入職后，公司給她的工作量常常是她在北京時(shí)的三倍，她以此來說明，“武漢的互聯(lián)網(wǎng)人才還是很稀缺的”。

人口無論作為生產(chǎn)者還是消費(fèi)者，都是維持城市活力基礎(chǔ)要素。人才引進(jìn)后帶動(dòng)住房及相關(guān)消費(fèi)，也是地方政府出臺(tái)政策的預(yù)期之一。有市委書記在向下屬解釋人才政策時(shí)表示，“100萬大學(xué)生落戶，未來就是50萬個(gè)家庭，就是50萬套房子，50萬輛車子?！?/p>

國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所政策研究室主任張本波分析，這一現(xiàn)象預(yù)示各城市對(duì)人口的認(rèn)識(shí)將發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。“在當(dāng)前的生產(chǎn)力水平下，人口已經(jīng)成為一種戰(zhàn)略資源而不是發(fā)展的負(fù)擔(dān)，未來城市之間將不僅僅局限于人才的爭奪，而是擴(kuò)展到人口的競爭。”

為了能夠留住大學(xué)生，武漢市招才局青年人才處主任科員秦磊告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在人才政策出臺(tái)前，他們分別就大學(xué)生的戶籍、薪酬、安居、服務(wù)四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)研，了解大學(xué)生需求，后來的政策亦是根據(jù)四份調(diào)研報(bào)告來制定。成都、南京、西安等城市與武漢類似，政策涵蓋戶籍、住房、創(chuàng)業(yè)各個(gè)方面。

其他城市的發(fā)展政策及效果成為當(dāng)?shù)貨Q策的重要參照。何慧超表示，武漢出臺(tái)人才政策前對(duì)深圳、東北、西安、天津等地的人才政策與發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估借鑒。

中國發(fā)展研究基金會(huì)副理事長劉世錦指出，地方競爭機(jī)制是中國過去30多年經(jīng)濟(jì)高速增長的秘訣之一。地區(qū)間會(huì)相互比較、競爭，競爭內(nèi)容包容招商引資、培育環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并形成良性循環(huán)。在劉世錦看來，這是中國重要的制度優(yōu)勢。

爭搶人才是為了城市的未來，如何留住人則是接下來的挑戰(zhàn)。深圳市發(fā)改委社會(huì)發(fā)展處副處長董彧認(rèn)為，僅憑借放寬戶籍政策難以留住人才。“人的流動(dòng)會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和人文等因素，如果進(jìn)行排列，戶籍因素未必能進(jìn)入前五名。”

已經(jīng)有地方政府認(rèn)識(shí)到，留住人的關(guān)鍵在于更豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)。從2017年起，武漢開始發(fā)動(dòng)校友資源招商引資，何慧超介紹，除小米、中誠信集團(tuán)在漢建立第二總部外，恒大、融創(chuàng)等亦將產(chǎn)業(yè)布局在武漢。

能否提供充足的公共服務(wù)，也是留住人才的關(guān)鍵。《財(cái)經(jīng)》記者了解到，武漢即將出臺(tái)的大學(xué)生留漢政策2.0版，主要針對(duì)后留漢時(shí)代人才的服務(wù)需求，比如增開幼兒園、兒科醫(yī)院等。

張本波建議，地方政府與其推出運(yùn)動(dòng)式和口號(hào)式的搶人政策，不如先把基礎(chǔ)性改革任務(wù)做實(shí)。當(dāng)一座城市優(yōu)先解決現(xiàn)有外來人口落戶問題、為常住人口提供穩(wěn)定生活的制度環(huán)境后，出臺(tái)大規(guī)模引進(jìn)人才的優(yōu)惠政策才更合乎社會(huì)治理的邏輯。

深圳-東北啟示

深圳與東北構(gòu)成時(shí)下中國經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)樣本，它們也成為諸多城市發(fā)展的參考，構(gòu)成這一輪人才政策出臺(tái)的背景。

1979年，深圳建市，居民多以務(wù)農(nóng)為生。據(jù)深圳統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)全市常住人口31.41萬人，生產(chǎn)總值1.96億元，一般公共財(cái)政預(yù)算收入1721萬元。此后近40年間深圳經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，小漁村變?yōu)橐痪€大都市，至2017年，全市常住人口1252.83萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值2.24萬億元，一般公共預(yù)算收入3332.13億元。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員顧嚴(yán)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，深圳的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)改變了很多城市發(fā)展理念，不再認(rèn)為城市只有賣地一條發(fā)展路徑，看到了深圳的繁榮與人才、創(chuàng)新、人口聚集的深刻關(guān)系，而深圳市開放性的公共政策、社會(huì)環(huán)境又是人口聚集的關(guān)鍵因素。

武漢雖被視為發(fā)起本輪“人才爭奪戰(zhàn)”的首座城市。但顧嚴(yán)介紹，實(shí)際上深圳在2015年就開始執(zhí)行《人才安居辦法》，對(duì)落戶大學(xué)畢業(yè)生發(fā)放租房補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為本科每人6000元、碩士每人9000元、博士每人1.2萬元。2016年，深圳大幅提高了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，本科、碩士、博士的補(bǔ)貼分別增加為1.5萬元、2.5萬元和3萬元。同時(shí)，對(duì)純學(xué)歷型人才落戶門檻放寬至大專及以上，對(duì)人才入戶量不設(shè)指標(biāo)數(shù)量上限。

不斷放開的政策，體現(xiàn)在常住人口增長上，自2015年起的三年里，深圳常住人口分別增加60萬、53萬和62萬，而此前的幾年間，年人口增量僅在8萬到15萬之間。

由于當(dāng)前的戶籍附著了諸多城市公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，人才對(duì)于戶籍的獲取難易程度成為選擇城市的重要參考依據(jù)。但由于數(shù)十年來，城市將戶籍視為一種社會(huì)管理、公共服務(wù)分配手段，過高估計(jì)給予外來勞動(dòng)者戶籍的成本壓力，高門檻落戶指標(biāo)成為常態(tài)。

但為何深圳可率先做到戶籍制度的低門檻，給予外來勞動(dòng)者落戶的權(quán)利？

深圳是典型的移民城市，當(dāng)前的1252.83萬人口中，常住戶籍人口為434.72萬人，常住非戶籍人口幾乎是前者的一倍，為818.11萬人，人口倒掛現(xiàn)象持續(xù)存在。從2000年開始，深圳社會(huì)就開始討論，龐大的非戶籍人口如何融入城市。

深圳市政策部門發(fā)現(xiàn)，龐大的非戶籍人口以農(nóng)業(yè)人口為主，受教育程度偏低，以初中和初中以下為主，“最高峰的時(shí)候，接近八成（非戶籍人口）是初中和初中以下”。董彧稱，深圳通過戶籍制度改革，其目的是為這座城市選擇新的移民，以適應(yīng)這座城市的發(fā)展。對(duì)于深圳的戶籍改革，董彧稱之為“選擇性沉淀”。在深圳的落戶通道上，第一條是技術(shù)、技能型人才，全日制大專學(xué)歷及以上、中級(jí)職稱、高級(jí)工，皆采用核準(zhǔn)制，只要符合條件即可落戶，不對(duì)其進(jìn)行總量控制;第二條是對(duì)達(dá)不到第一條標(biāo)準(zhǔn)的特殊技能人才，采用審批制，但不做剛性的總量控制;第三條是政策性落戶，包括軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置，投靠親屬等;第四條是積分落戶，對(duì)于沒有學(xué)歷的普通外來勞動(dòng)者，通過對(duì)其合法就業(yè)、社保納稅年限等進(jìn)行積分，采用審批制，每年有總量控制。

值得一提的是，深圳對(duì)無高學(xué)歷普通農(nóng)民工給予更開放的政策，通過戶籍與培訓(xùn)政策的雙重激勵(lì)，引導(dǎo)廣大外來務(wù)工人員走藍(lán)領(lǐng)及高級(jí)藍(lán)領(lǐng)的路線，以融入深圳。

2005年開始，深圳采取四級(jí)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)外來務(wù)工人員提高技術(shù)技能水平。如果拿到相應(yīng)的技能證書，深圳政府提供培訓(xùn)費(fèi)用，并給予落戶。

清華大學(xué)政治學(xué)系教授張小勁表示，深圳已然是一線城市中最開放的一個(gè)，這種開放性讓深圳對(duì)外來人口有較大吸引力，“深圳作為一種成功經(jīng)驗(yàn)，影響著其他城市，我們可以稱之為螃蟹效應(yīng)”。

董彧認(rèn)為，人口的凈流入或流出，和這個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)繁榮一定是高度相關(guān)的，“太多教訓(xùn)了，底特律汽車城是個(gè)明顯的例子。它人口一定是大幅下降的，這就意味著經(jīng)濟(jì)一定是大幅衰退的”。

中國東北三省經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重，同時(shí)出現(xiàn)了人口持續(xù)凈流出現(xiàn)象，這又加速經(jīng)濟(jì)惡化，以此陷入惡性循環(huán)。

從歷史上看，東北三省一直都是人口流入地，由于石油、煤、鐵礦、森林等自然資源豐富，東北地區(qū)在上世紀(jì)30年代就從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，大量人口遷入。1949年以后的“一五”期間，東北的GDP和人口占比均達(dá)到了歷史高點(diǎn)，其中，GDP占比超過全國的十分之一，工業(yè)產(chǎn)值占21.3%，重工業(yè)占33.9%，人口占8%。但改革開放后，東北人口逐漸往河北、山東遷移，后在國企改革大背景下，大量工人前往東南沿海，北京、長三角、珠三角成為最主要的流入地。

東北人口大量外遷集中于最近十年，遼寧省社科院發(fā)布的報(bào)告顯示，2000年第五次人口普查時(shí)東北三省人口凈流入為36萬，到十年后的“六普”時(shí)，東北人口凈流出200萬。

現(xiàn)在各城市都擔(dān)心步東北的后塵，“政府再不作為，任由人才流失，城市沒了活力，這么多樓沒人住，怎么辦？”一位地方主政官員表示，“農(nóng)村空心化都是趨勢，城市也要擔(dān)心空心化了。”

倒逼戶籍制度松動(dòng)

搶人大戰(zhàn)有力沖擊了實(shí)行已60年的戶籍制度。

1958年《戶口登記條例》的出臺(tái)標(biāo)志著中國開始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制，并形成了“城鄉(xiāng)二元”的基本體制結(jié)構(gòu)，將大量農(nóng)村資源低價(jià)格分配至城市，以推進(jìn)工業(yè)化和城市化。

改革開放后，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的轉(zhuǎn)換邊界雖開始松動(dòng)，但“農(nóng)轉(zhuǎn)非”仍受指標(biāo)限制，直至1997年、1998年開始有條件地允許辦理城鎮(zhèn)常住戶口。至2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，計(jì)劃指標(biāo)管理正式取消。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，新的變化悄然發(fā)生。2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知，明確了戶籍制度管理權(quán)歸屬中央，改變了地方主導(dǎo)戶籍改革的格局。

十八大后，國務(wù)院下發(fā)文件，要求全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，同時(shí)嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，以此拉開了戶籍制度走向開放的序幕。

中央希望盡快破解戶籍制度障礙，但地方積極性不高。有知情人士透露，“十八大文件起草時(shí)，中央就想把戶籍制度改革方案寫入文件，但遭到地方反對(duì)，因此被擱置，直至十八屆三中全會(huì)時(shí)，在中央的強(qiáng)力推動(dòng)下，戶籍制度改革方案才被寫入全會(huì)公報(bào)?！?/p>

顧嚴(yán)感到意外，“沒想到戶改松動(dòng)在四年后競以二線搶人大戰(zhàn)方式實(shí)現(xiàn)，二三線城市紛紛放下身段、打開城門，給予大學(xué)生零門檻落戶”。

張小勁和他的博士生陳波的研究指出，戶籍的松動(dòng)，一方面源于中國社會(huì)“劉易斯拐點(diǎn)”的到來，過去30年無限供給的廉價(jià)勞動(dòng)力時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，且中國的生育率持續(xù)下降、老齡化加劇，人力資本上升成必然。

另一方面，中國的地方債務(wù)據(jù)估計(jì)總額大約有40萬億元，而地方經(jīng)濟(jì)增長的乏力也和人口紅利的消失密切相關(guān)，地方對(duì)人口帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)、拉動(dòng)消費(fèi)的需求日益強(qiáng)烈。

2018年3月，國家發(fā)改委在關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知中再一次強(qiáng)調(diào)，要“深化‘人地錢掛鉤配套政策”，在安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和確定城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)綜合考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量等因素，這對(duì)地方政府也產(chǎn)生了激勵(lì)。

張本波表示，戶籍制度的一個(gè)改革方向是逐漸剝離附加在戶籍制度之上過多的其他功能，如基本公共服務(wù)等，但“戶口的‘含金量越高，與基本公共服務(wù)剝離的難度也越高”，解決這一問題的關(guān)鍵，是盡快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，在這一方面，戶籍改革還有很長的路要走。

多位專家表示，城市為了發(fā)展放寬戶籍政策，并給人才疊加福利，這是好事，說明城市管理者意識(shí)到人力資源的重要性，求賢若渴的城市一定比封閉的城市更有發(fā)展前途。

農(nóng)民工怎么辦？?

各地激烈的人才爭奪戰(zhàn)，是否會(huì)加劇對(duì)城市低技能、低收入勞動(dòng)者產(chǎn)生排斥？

張本波表示了對(duì)當(dāng)前“人才爭奪戰(zhàn)”的擔(dān)憂，這種政策可能蘊(yùn)含的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該引起重視，一是高強(qiáng)度的激勵(lì)政策，可能會(huì)突破“高端人才”和低技能人口之間利益分配的合理界限;二是高強(qiáng)度的人才引進(jìn)，可能造成短時(shí)間內(nèi)公共服務(wù)資源的需求堆積和競爭;三是為常住人口提供宜居宜業(yè)的社會(huì)環(huán)境是政府的職責(zé)，“重金招聘”應(yīng)該放手讓市場發(fā)揮作用。

當(dāng)前，各大城市對(duì)受過高等教育或職業(yè)教育的勞動(dòng)者實(shí)行零門檻落戶，并疊加其他公共服務(wù)，也就是說，受過?？萍按髮W(xué)教育人群在除了京滬外其他城市的戶籍自由遷徙權(quán)已基本得到解決，但在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大城市的權(quán)利保障仍是問題。

城市化作為衡量國家現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)，世界上普遍認(rèn)為健康的城市化率應(yīng)接近70%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年末，中國在城鎮(zhèn)地區(qū)居住半年以上的人口占總?cè)丝诒戎亍Ｗ∪丝诔擎?zhèn)化率為58.52%。然而擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口占總?cè)丝诘谋戎亍獞艏丝诔擎?zhèn)化率卻明顯低于常住人口城鎮(zhèn)化率，2017年戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，差距高達(dá)16.17個(gè)百分點(diǎn)。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率低，反映了中國的城鎮(zhèn)化水平低，意味著有近3億人在城市工作居住，但并不能享有完全的公共服務(wù)。顧嚴(yán)說，“大量在城鎮(zhèn)工作和學(xué)習(xí)的非本地戶籍人口，盡管對(duì)城市發(fā)展建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，但無法享有與戶籍人口一樣的權(quán)益。”保障非戶籍人口的城市權(quán)利、降低其落戶門檻是保障社會(huì)公平的重要舉措。

對(duì)此，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在制定新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時(shí)要求，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，提高當(dāng)前較低的戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英表示，部分地方為了提高戶籍城鎮(zhèn)化率并非真正通過放低戶籍門檻或者增強(qiáng)農(nóng)民落戶意愿，而是通過縣改市、縣改區(qū)，通過更變行政等級(jí)來將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)村戶口變更為城市戶口。

“這種做法就是玩文字游戲，根本解決不了任何現(xiàn)實(shí)問題?！眲⑹赜⒄f，保障進(jìn)城務(wù)工人員的城市權(quán)利，增強(qiáng)其落戶意愿，才是提高城鎮(zhèn)化的意義所在。

針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，顧嚴(yán)指出存在“兩個(gè)不積極”，地方政府不積極、農(nóng)民不積極?！暗胤秸^高地估計(jì)農(nóng)民工落戶成本，是地方政府積極性不高的原因所在，而農(nóng)民積極性不高，則是一旦進(jìn)城落戶，原本屬于他的農(nóng)村土地權(quán)利就會(huì)喪失?！?/p>

近期，國家發(fā)改委城鎮(zhèn)化規(guī)劃處處長相偉在清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院的一次論壇上指出，人才最大特征就是高流動(dòng)性，即使給戶籍也并不能固化他們的選擇，“城市真正應(yīng)該敞開懷抱的應(yīng)該是農(nóng)民工群體”，他們的流動(dòng)性不高，對(duì)他們進(jìn)行一定培訓(xùn)，他們的職業(yè)技能和素養(yǎng)就會(huì)提高，成為城市各行各業(yè)需要的產(chǎn)業(yè)工人或服務(wù)人員。

目前諸如北京、上海這樣的特大城市，對(duì)農(nóng)民工的接納度并不高，城市排斥機(jī)制仍然廣泛存在，而其他二三線城市雖不會(huì)大規(guī)模驅(qū)趕農(nóng)民工，但對(duì)其接納度仍然有限，基本公共服務(wù)與本地市民差距較大。

農(nóng)二代與農(nóng)一代差異問題成為多位學(xué)者呼吁城市改善公共政策的依據(jù)。農(nóng)一代能夠忍受年輕時(shí)在城市掙錢、住工棚、孩子在家留守、年老回村，但包括80后、90后在內(nèi)的農(nóng)二代，不再接受他們父母那樣的城市待遇，不再接受將孩子留守農(nóng)村，他們會(huì)盡全力將孩子留在城市接受教育，保證家人團(tuán)聚。

“農(nóng)二代如果不被城市接納，那中國未來的問題就延伸到農(nóng)三代?！眲⑹赜⒄f。他呼吁，城市的公共政策切勿把農(nóng)二代當(dāng)成局外人。

“十年前沒有人敢斷言深圳的體量可以和香港比肩?！倍瓘f，從深圳的經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)在留下的人應(yīng)該和城市定位以及未來發(fā)展預(yù)期相匹配，如果二者脫節(jié)，一定會(huì)形成結(jié)構(gòu)性的失衡。

上海交通大學(xué)教授陸銘提醒，城市在鼓勵(lì)高端人才留下來的同時(shí)，也要讓低技能勞動(dòng)者留下，否則極易扭曲城市的勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)。