柴 海 龍

(西南交通大學建筑與設計學院，四川 成都 611730)

1 小城鎮(zhèn)的角色轉變與發(fā)展困境

1.1 小城鎮(zhèn)的定義

近年來，隨著我國城市政策調控，逐漸形成了“綜合型小城市—特色型小城鎮(zhèn)—農業(yè)服務型一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的三級小城鎮(zhèn)體系。小城鎮(zhèn)，行政屬性為建制鎮(zhèn)，是一個鄉(xiāng)村地區(qū)經過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現代化，逐步向城市轉化的重要階段。

1.2 小城鎮(zhèn)逐漸成為城鎮(zhèn)化的主體

隨著大中城市承載力近乎飽和，通過政策調控不斷改善人居環(huán)境、控制城市規(guī)模、疏解城市功能，小城鎮(zhèn)逐漸成為城鎮(zhèn)化主體，地位逐漸由城市邊緣轉變?yōu)閰^(qū)域中心，職能逐漸由農產供給轉變?yōu)榫C合服務。

1.3 小城鎮(zhèn)的發(fā)展困境

小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化主體的壓力下，在規(guī)劃建設、政策執(zhí)行、城市管理等方面的不成熟使得城鎮(zhèn)空間擴展過度依賴非建設用地向建設用地轉變，忽略城鎮(zhèn)內部空間整合重生與混合開發(fā)，建設用地投入與城鎮(zhèn)社會經濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境承載能力、地域功能定位等在時空上存在不匹配、非協(xié)同發(fā)展的現象[1]。

1)城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏前瞻性、整體性和可持續(xù)性研究。

城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏深入研究，缺乏對城鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局的前瞻性研究，導致城鎮(zhèn)空間拓展缺乏層次；城鎮(zhèn)新區(qū)、產業(yè)園區(qū)規(guī)劃缺乏整體協(xié)調性研究，功能重合、產城相離、重復建設等造成土地資源浪費；城鎮(zhèn)用地和功能布局紊亂，控制區(qū)域的自發(fā)性建設活動頻繁，嚴重影響城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)性。

2)空間急速擴張與土地利用粗放。

不成熟的城鎮(zhèn)規(guī)劃與粗放的土地利用管理直接導致小城鎮(zhèn)空間的低效和無序利用。居民點分散布局、亂占亂建破壞了土地利用的整體性，造成土地資源的嚴重浪費。工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)開而不發(fā)、土地囤積助長了城鎮(zhèn)空間的低質量拓展。一方面是土地資源的短缺，一方面是大量的土地閑置和土地投機，導致了國有土地資產的嚴重浪費。

3)無視生態(tài)本底的開發(fā)方式造成城鎮(zhèn)風貌缺失。

看似大刀闊斧的城鎮(zhèn)空間拓展建立在無視城鎮(zhèn)發(fā)展基質條件基礎之上，即自然要素、山水格局、歷史文化等本底資源被破壞殆盡。城鎮(zhèn)功能的發(fā)育成長在空間上與城鎮(zhèn)發(fā)展的基質條件產生了巨大的矛盾，在利益與特色中，建設者選擇了前者。

2 UGB理論研究

2.1 UGB的概念

UGB是“Urban Growth Boundary”的縮寫，譯為“城鎮(zhèn)增長邊界”或是“城鎮(zhèn)生長界限”等。UGB的概念最早在1976年由美國的塞勒姆市(Salem)提出，定義為城鎮(zhèn)土地和農村土地之間的分界線[2]。綜合國內外理論學者研究，UGB是指以城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢、區(qū)域承載力及生態(tài)安全性為依據，用以引導城鎮(zhèn)空間拓展、指導城鎮(zhèn)建設時序的階段性界限與促進土地綜合利用、加強城鎮(zhèn)科學管理等綜合性發(fā)展策略(見圖1)。

在規(guī)劃地位上，UGB不同于存在于城市總體規(guī)劃階段的“四區(qū)”，UGB與我國城鎮(zhèn)規(guī)劃體系相銜接，可作為城市總體規(guī)劃編制的主要依據之一。在空間作用上，UGB不同于主要關注城鎮(zhèn)生態(tài)空間或非建設空間的生態(tài)紅線，它分為彈性UGB與剛性UGB，前者關注建設空間的層次性拓展，后者則關注非建設空間的安全性保障。

2.2 UGB的實踐思考

UGB是在整合并分析了各種要素的基礎上劃定的，具有明顯的空間辨識性[3]。UGB尋求的是社會發(fā)展與生態(tài)安全的平衡，引導城市非理性增長向理性增長、由粗放增長向精明增長的轉變[4]。

1)UGB功能的全面性理解。

北京、廣州先后開展的UGB規(guī)劃實踐活動中，偏重于以生態(tài)優(yōu)先的思維劃定城市限制建設區(qū)，忽略了UGB對引導土地混合開發(fā)的功能。借鑒波特蘭、墨爾本案例，把UGB看為一種綜合型的土地開發(fā)管理政策，即對外限制建設用地增長、對內引導存量空間的高效利用。

2)UGB應用層面的拓展。

目前，UGB僅局限于大中城市的推廣與應用，然而因為該類型城市規(guī)劃管理的成熟，更傾向于UGB的限制性功能。小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理相對薄弱，存在的基礎設施重復建設、土地利用粗放、建設空間對生態(tài)空間大量侵占等問題，同樣需要UGB來限制與引導。

3 小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設UGB理念的引入

3.1 UGB與小城鎮(zhèn)空間韌性

韌性(resilience)意為“物體恢復或復原到最初狀態(tài)”，最初產生于物理學領域。城市韌性是指城市系統(tǒng)和組織應對內部失衡及外部擾動，實現自身可持續(xù)發(fā)展的能力，形成了“利用階段—保存階段—釋放階段—重組階段”的適應性循環(huán)[5]。城市空間的演變是時間和空間雙重因素漸進式的結果，同樣經歷了“開發(fā)—衰敗—修復—重生”的循環(huán)往復。小城鎮(zhèn)在尋求農業(yè)化特征與城鎮(zhèn)化擴張平衡的同時，城鎮(zhèn)空間呈現出碎片化、混合化、多樣化特征，這樣的特征使得城鎮(zhèn)建設空間與生態(tài)空間在城鎮(zhèn)郊區(qū)矛盾日益明顯(見圖2)。

UGB的實質即城鄉(xiāng)用地的平衡，一方面剛性UGB可保護小城鎮(zhèn)生態(tài)安全，彈性UGB可保證小城鎮(zhèn)建設發(fā)展；另一方面，UGB管理性措施可以引導城鎮(zhèn)建設時序，可一定程度上建立起小城鎮(zhèn)的空間韌性。

3.2 UGB與小城鎮(zhèn)系統(tǒng)協(xié)調

城市是各個系統(tǒng)相互聯系，協(xié)作運轉的集合，系統(tǒng)信息的交流、要素的匹配、機制的互動共同推動著城市的發(fā)展。我國學者馮玉廣、王華東率先闡述了區(qū)域人口、資源、環(huán)境、經濟的關系，并提出了城鎮(zhèn)“PREE系統(tǒng)”概念。小城鎮(zhèn)在PREE系統(tǒng)特征上，由于其處于一般城市與農村的過渡期，呈現出自身不同的系統(tǒng)特征(見表1)。

表1 小城鎮(zhèn)PREE系統(tǒng)特征統(tǒng)計表

UGB與PREE系統(tǒng)是一對共軛關系，相互影響也相互推進。UGB的劃定直接引導了小城鎮(zhèn)建設，也必然間接影響了小城鎮(zhèn)的人口流動、資源配置、環(huán)境變化與經濟平衡。同時，小城鎮(zhèn)PREE系統(tǒng)的協(xié)調性也直接影響到UGB劃定決策。

3.3 UGB在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中的作用

1)提升多級規(guī)劃體系中UGB的有效介入。

小城鎮(zhèn)UGB的實施需要與各類法定規(guī)劃相互配合，共同推進城鎮(zhèn)空間的健康發(fā)展。剛性UGB是在保證生態(tài)安全性的前提下，對城鎮(zhèn)合理發(fā)展需求的滿足，彈性UGB是在一定時期內對城鎮(zhèn)空間實行的分片引導，總體規(guī)劃是在一定時期內，對城鎮(zhèn)發(fā)展定位、空間布局、土地利用等的統(tǒng)籌安排，控制性詳細規(guī)劃是對城鎮(zhèn)建設空間用地性質、使用強度、開發(fā)時序等的進一步規(guī)劃，總體規(guī)劃應在剛性UGB界限范圍內進行編制，詳細規(guī)劃應在彈性UGB范圍內分片編制，同時結合土地利用規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃等，逐步形成“圈層拓展、多規(guī)合一、分片發(fā)展”的良性機制(見圖3)。

2)因地制宜，體現城鎮(zhèn)特色的UGB界限劃定。

小城鎮(zhèn)扮演著對鄉(xiāng)村地區(qū)經濟輻射與對城市地區(qū)農副供給的雙重角色，既需要做好城市后勤庫的角色，也要保持自身特色，杜絕“千鎮(zhèn)一面”。小城鎮(zhèn)結合自身特色制定UGB約束性條件，利用自然保護區(qū)、基本農田、歷史文化街區(qū)、歷史建筑等，因地制宜劃定UGB界限。

3)尋求增量增長空間與存量增長空間的平衡，促進土地集約化利用。

小城鎮(zhèn)貪大求洋式的建設方式，已不適合現階段城鎮(zhèn)建設趨勢。將彈性UGB界限與管理型UGB手段相結合，充分挖掘城鎮(zhèn)內部存量增長空間，加快園區(qū)、城區(qū)內未利用土地整合及項目促建，加快舊城區(qū)舊城改造與城市更新，提高中心城區(qū)容積率與建筑功能的混合使用；合理規(guī)劃建設時序，建設項目全面統(tǒng)籌，避免基礎設施重復建設，促進小城鎮(zhèn)緊湊化、集約化、可持續(xù)化發(fā)展。

4)強化管理落實，保護“山水田林”生態(tài)本底。

“山水田林”是小城鎮(zhèn)區(qū)別于一般城市的重要辨識性要素。在城鎮(zhèn)化尚未吞噬掉小城鎮(zhèn)生態(tài)空間時，生態(tài)本底則成為小城鎮(zhèn)重要的自然遺產，它也是塑造城鎮(zhèn)特色重要的基質。剛性UGB在保護小城鎮(zhèn)生態(tài)本底方面的劃定，可以說是建設空間的禁區(qū)，通過制度化、政策化的城鎮(zhèn)建設管理，減少建設用地對非建設用地的侵占，最大程度的保留小城鎮(zhèn)的自然風貌與生物多樣性，是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要基礎。

4 結語

UGB在城市尤其是大中城市中的實踐表明，在遏制城市空間無限拓展方面有著積極作用。然而隨著城鎮(zhèn)化主體不斷向小城鎮(zhèn)轉移，小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化中產生的一系列問題，也亟待通過UGB來解決與緩解。小城鎮(zhèn)不同于城市有著更好的生態(tài)本底資源、城鎮(zhèn)特色風貌、基本農田資源等獨特優(yōu)勢，不斷探索UGB在小城鎮(zhèn)重要作用，對形成獨特的小城鎮(zhèn)空間，傳承獨特是小城鎮(zhèn)文化，保護稀缺的小城鎮(zhèn)資源有著深遠意義。

參考文獻：

[1] 張?zhí)m蘭.武安市礦業(yè)用地協(xié)調與機制研究[D].北京：中國地質大學(北京),2008.

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[3] Nelson A C,Moore T.Assessing Urban Growth Management:The Case of Portland,Oregon,the USA’s Largest Urban Growth Boundary[J].Land Use Policy,1993,10(4):293-302.

[4] 侯景新,劉 瑩.美國“精明增長”戰(zhàn)略對北京郊區(qū)新城建設的啟示[J].生態(tài)經濟(中文版),2010(5):163-167.

[5] 邵亦文,徐 江.城市韌性:基于國際文獻綜述的概念解析[J].國際城市規(guī)劃,2015,30(2):48-54.