尤梓

瑞典監(jiān)察官并非一種強(qiáng)制性監(jiān)督，而是一種道義上的權(quán)威。一個(gè)監(jiān)督官在多大程度上取得成功。主要靠他們受到尊重的程度。

在監(jiān)察貪污腐敗的國際非政府組織“透明國際”發(fā)布的2017年清廉指數(shù)中，丹麥、芬蘭、瑞典等北歐國家，再次名列前茅。這些國家也是最早建立現(xiàn)代監(jiān)察制度的地方——瑞典在1809年首創(chuàng)了監(jiān)察官制度，芬蘭、丹麥隨后分別于1918年、1955年設(shè)立議會(huì)監(jiān)察專員或行政監(jiān)察官。

這些監(jiān)察官有什么權(quán)力和手段，能鍛造出全球最清廉的國家呢？

道義上的權(quán)威

瑞典最早建立監(jiān)察官制度，它的監(jiān)管官的權(quán)力在這幾個(gè)國家中也最大，除了調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)、建議權(quán)，還擁有一定的處罰權(quán)和作為法律手段的起訴權(quán)。

由于瑞典的監(jiān)察官不是司法機(jī)關(guān)，所以它的調(diào)查權(quán)并沒有司法權(quán)限，主要是要求有關(guān)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)資料、查閱會(huì)議記錄和文件等。保密條例在他們這里不適用，即便是保密信息，監(jiān)察官也有權(quán)查閱。

對(duì)那些不配合的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或者工作人員，瑞典的監(jiān)察官有權(quán)處以不超過一千瑞典克朗（800元人民幣左右）的罰金。

顯然，相對(duì)于之后國家建立的反腐敗機(jī)構(gòu)，這個(gè)調(diào)查的權(quán)力并不大。這主要是因?yàn)槿鸬浔O(jiān)察官并非一種強(qiáng)制性監(jiān)督，而是一種道義上的權(quán)威。它的起訴權(quán)在瑞典1976年刑法修正案后，雖然保留但是基本沒有再用過了。所以一個(gè)監(jiān)督官在多大程度上取得成功，主要靠他們受到尊重的程度。

當(dāng)然由于瑞典議會(huì)監(jiān)督官有憲法和法律作保障并具有可操作性，特別是他們處理問題要在年度報(bào)告和報(bào)刊上公開發(fā)表，這就使他們的監(jiān)督具有強(qiáng)大的威懾力量。但這種威懾沒有強(qiáng)制力量。

丹麥議會(huì)監(jiān)察官和瑞典的一樣，監(jiān)察的范圍不僅包括各級(jí)行政官員，還包括所有由國家財(cái)政支付薪水的人員，例如大學(xué)教授、博物館館長、牧師和芭蕾舞導(dǎo)演。

挪威監(jiān)察官的權(quán)力和手段更少，沒有調(diào)查權(quán)，只有檢查權(quán)。所以在當(dāng)?shù)毓娧壑?，挪威的監(jiān)察官是謹(jǐn)慎、害羞的，他們自己也希望低調(diào)地工作，因?yàn)樗麄儾幌胱屝姓C(jī)構(gòu)認(rèn)為他們喜歡出風(fēng)頭。

至今，芬蘭沒有一部專門的反腐法律，也沒有設(shè)置專門的反腐機(jī)構(gòu)。

但是監(jiān)察官也不是沒有牙齒的老虎。這些國家的監(jiān)察官基本都是由議會(huì)任命、只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，其他任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都無權(quán)干涉，這些國家的政府才真正受到制度約束。

2016年前后，丹麥監(jiān)察官就曾調(diào)查過一起腐敗串案，涉案官員達(dá)40多名，在丹麥引起了極大震動(dòng)：一家私人科技公司的4位雇員，向負(fù)責(zé)采購電腦設(shè)備的公共機(jī)構(gòu)的官員們行賄，禮物多為ipad、iphone手機(jī)及該公司的其他產(chǎn)品，收受禮物的官員涉及警察局、檢察機(jī)關(guān)、外交部、哥本哈根市政府等多個(gè)部門。

反腐敗是一個(gè)“內(nèi)置的”概念

新加坡被稱為東方廉潔建設(shè)的典范，丹麥被稱為西方廉潔建設(shè)的典范，但是顯然與新加坡賦予反腐敗機(jī)構(gòu)強(qiáng)大權(quán)力和手段不同，丹麥等北歐國家并不是靠賦予一個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)力來反腐，而是靠綜合發(fā)力實(shí)現(xiàn)廉潔。

丹麥駐華大使裴德盛說，在丹麥，反腐敗是一個(gè)“內(nèi)置的”概念，體現(xiàn)在生長環(huán)境、家庭、學(xué)校、工作場所等眾多領(lǐng)域，“因?yàn)橛辛己玫模ǖ赖?、廉潔、法制）教育、可以信賴的政府、好的私營部門，因此我們不需要做像貪污腐敗這種危險(xiǎn)的、復(fù)雜的事情”。

芬蘭前最高檢察院總檢察長馬蒂·庫西馬基說，公民自律是防止腐敗的最有效手段。為達(dá)到某種目的向他人行賄或替他人辦事而索取錢財(cái)，不符合芬蘭人的思維方式。馬蒂·庫西馬基任職的30年里，沒有一個(gè)人以任何形式向他行賄。

從小學(xué)一年級(jí)芬蘭就開設(shè)“道德或宗教”課程，向孩子們灌輸平等、公正和誠信等價(jià)值觀。從初中開始，又增加了包括公共事務(wù)和司法體系等在內(nèi)的“社會(huì)研究”課程，讓學(xué)生學(xué)習(xí)公民權(quán)利與義務(wù)，了解社會(huì)如何正常運(yùn)轉(zhuǎn)。良好的基礎(chǔ)教育使芬蘭公民普遍具有較強(qiáng)的道德觀念和法律意識(shí)，進(jìn)而為整個(gè)社會(huì)營造良好的守法環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

誠信自律的社會(huì)風(fēng)尚增加了貪污受賄等腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)。公務(wù)員的不法行為一經(jīng)揭露，不僅丟官、坐牢，更重要的是名聲掃地，失去朋友，無法在社會(huì)上立足。

除此之外，政治以及行政崇尚公開透明，也是這些國家能成為最廉潔國家的重要原因。

瑞典專門制定《保密法》，詳細(xì)地列舉了哪些信息屬國家機(jī)密，哪些信息可以公開，這就避免了相關(guān)部門以國家安全為由，有意向公眾隱瞞非涉密信息。正因如此，1995年時(shí)任瑞典副首相的薩林用公務(wù)信用卡購買了幾盒巧克力，記者才能一直追查到銀行，并調(diào)出薩林的全部刷卡消費(fèi)記錄，有根有據(jù)地指責(zé)薩林“挪用公款”，迫使這位很有前途的年輕副首相引咎辭職。

丹麥議會(huì)在2009年通過了一項(xiàng)《透明制度》法案，規(guī)定內(nèi)閣大臣必須公開每月的公務(wù)用餐開支、出訪費(fèi)用及收到的禮物等情況，以進(jìn)一步提高政府及公共部門的財(cái)務(wù)透明度。

也正是因?yàn)橛羞@部法律，2012年底丹麥文化大臣烏菲·埃爾貝克任職后在其配偶工作的一所藝術(shù)學(xué)校舉辦了五場文化活動(dòng)，花費(fèi)18萬丹麥克朗（約合3萬美元），被曝光后不到5天，他不得不宣布辭職。

完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度，也是這些國家建設(shè)清廉社會(huì)的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。所有人都必須如實(shí)申報(bào)，住房、財(cái)產(chǎn)、土地都是經(jīng)過所有者注冊(cè)的，相關(guān)部門不會(huì)允許任何瞞報(bào)的事情發(fā)生。尤其是在當(dāng)今電子信息時(shí)代，要想隱瞞某處財(cái)產(chǎn)、土地或其他資產(chǎn)幾乎是不可能的事情，這使得官員想要獲取任何便利或得到區(qū)別對(duì)待都非常困難。

這些國家制定了很多規(guī)定和政策告訴人們，什么是合法的，什么是非法的。公務(wù)員絕對(duì)不可以私用公款，不管額度多少，接受多小額度的賄賂都是犯罪?！俺瑯?biāo)”享受同樣不被允許，即使是在各種政府聚會(huì)或宴請(qǐng)中，也不準(zhǔn)提供香煙或雪茄。這些紅線，讓無論你任職于公共還是私人機(jī)構(gòu)，想要渾水摸魚，都不是件容易的事。

（摘自《廉政瞭望》）