徐建平

(復旦大學 史地所，上海 200433)

一、 引 言

阿爾泰山脈位于中國新疆維吾爾自治區(qū)北部和蒙古國西部。西北延伸至俄羅斯境內，呈西北—東南走向，斜跨中國、哈薩克斯坦、俄羅斯、蒙古國境，綿延2000余公里。1962年中蒙簽訂邊界條約，中華人民共和國與蒙古國邊界西起阿爾泰山脈奎屯山山頂，東至塔爾巴干達呼敖包的中心，邊界線總長4676.895公里。*中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務條約集·中蒙卷》，北京：世界知識出版社，2004年，第1頁。中蒙邊界的中段和東段基本繼承了清代漠北蒙古即喀爾喀四部(車臣汗部、土謝圖汗部、三音諾顏部、札薩克圖汗部)與內蒙古及新疆的傳統(tǒng)習慣線。而西段邊界(即當今中蒙阿爾泰山地區(qū)的分界線)在清代屬于科布多參贊大臣轄區(qū)。這段邊界并非沿用科布多與新疆之間的傳統(tǒng)習慣線，而是經歷了數次重大調整。自準格爾部戰(zhàn)敗之后，中央政府出于治理的需要，在政區(qū)設置上多有調整。尤其是晚清時期，在俄國的步步緊逼下，西北邊疆危機重重，一方面是蒙古王公離心傾向加強，另一方面是西北邊境民族矛盾加深。為了鞏固邊疆，清政府先后設置了布倫托海辦事大臣、新疆省以及阿爾泰辦事大臣。這一系列行政區(qū)劃上的設置與調整，深刻影響了西北邊疆的形勢，直接影響到我國現代國界的最終定型。

從清末到上世紀60年代初期，中蒙西段邊界經歷了由傳統(tǒng)習慣線到爭議線再到法定線的過程。*行政區(qū)域界線有法定線、習慣線和爭議線三種類型：法定線是依照憲法和有關法律規(guī)定批準和劃定的行政區(qū)域界線；習慣線是行政區(qū)域之間自然形成的、毗鄰雙方共同承認和遵守的邊界線；爭議線是毗鄰行政區(qū)域的地方政府之間對行政區(qū)域的劃分存在爭執(zhí)的邊界線。見靳爾剛、張文范主編：《行政區(qū)域與地名管理》，北京：中國社會出版社，1996年，第200頁。侯甬堅對中國歷史上行政區(qū)域界線從習慣線到法定線轉變的性質作過理論探討，見《從習慣線到法定線：我國政區(qū)界線性質的變遷》，收入侯甬堅：《歷史地理學探索》第二集，北京：中國社會科學出版社，2011年，第112～122頁。此三種邊界類型的劃分雖是針對一國之內的行政區(qū)域界線而言，然對于國與國之間的邊界同樣適用。梳理這一過程對于我們了解現代中國疆域的形成既有學術意義，也有重要的現實價值。據筆者管見，學界目前尚未有從長時段來考察中蒙西段邊界形成過程的成果。已有的相關研究當中，呂一燃主編的《中國近代邊界史》*呂一燃主編：《中國近代邊界史》(上下卷)，北京：人民出版社，2013年。為近代邊界研究的集大成之作。該書上冊第六章專述中國與蒙古國邊界，分為五節(jié)，前四節(jié)講述外蒙古從自治到獨立的政治過程，偏重于政治背景的闡述。第五節(jié)則詳細闡述新中國時期中蒙邊界的劃定過程。該書偏重于宏觀層面的外蒙古獨立過程，于微觀層面的邊界形成著墨不多。呂氏另有專文討論民國初年沙俄對阿爾泰地區(qū)的侵略過程，雖部分涉及阿爾泰與科布多的分界問題，但限于文章主旨，并未對這一問題加以展開。*呂一燃：《民國初年沙俄對阿爾泰地區(qū)的侵略》，原載《近代中國對外關系》，成都：四川人民出版社，1985年。后收入呂一燃：《中國邊疆史地考論》，北京：中國社會科學出版社，2013年。齊鵬飛在其研究當代中國陸地邊界問題的專著中也辟有專節(jié)論述中蒙邊界的劃定過程，不過也是偏重新中國建立以后中蒙兩國間的外交談判和邊界劃定過程，并沒有追溯此段邊界形成的歷史過程。*齊鵬飛：《大國疆域——當代中國陸地邊界問題述論》，北京：中共黨史出版社，2013年。馬軍梳理了晚清至民國時期阿爾泰地區(qū)政治地理格局的變動過程，該文偏重宏觀政治背景以及區(qū)域政治過程的討論，并未論及邊界線的具體劃分。*馬軍：《晚清至民初阿爾泰地區(qū)政治地理格局變動》，《西安社會科學》2012年第2期。在政區(qū)設置方面，《中國行政區(qū)劃通史》清代和中華民國兩卷對于新疆和蒙古地區(qū)的政區(qū)沿革進行了梳理，然只限于沿革，對于詳細的邊界劃分及其變動過程并無揭示。*傅林祥、林涓、任玉雪、王衛(wèi)東：《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年；傅林祥、鄭寶恒：《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》，上海：復旦大學出版社，2007年。基于此，筆者擬從政治管理區(qū)域劃分的視角，探討西北疆域尤其是邊界線走向的定型過程，以為中國現代疆域的形成研究提供一個實證。

二、 從游牧區(qū)的劃分看習慣線的形成

1. 阿爾泰山地區(qū)的旗界劃分

阿爾泰山地區(qū)在清末以前屬于科布多大臣轄區(qū)。科布多清初為喀爾喀蒙古及烏梁海各部游牧之地，這些部落于乾隆十八年開始內附，清政府依例編置佐領，劃分游牧地。至乾隆二十六年，共設置18旗。乾隆二十六年設科布多參贊大臣，駐科布多，統(tǒng)轄各旗。乾隆二十七年于阿爾泰烏梁海置7旗，其中包括左翼4旗、右翼3旗。乾隆三十七年，于新土爾扈特部設左右翼2旗，于新和碩特部設1旗。*《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，第663頁。該書中將編旗完成于乾隆二十七年的阿爾泰烏梁海部計入設置于乾隆二十六年的科布多參贊大臣轄地，誤。至乾隆末期，科布多參贊大臣共領30旗，其中阿爾泰山區(qū)為阿爾泰烏梁海7旗、新土爾扈特部2旗和新和碩特部1旗的游牧地。從行政區(qū)劃上來說，科布多參贊大臣轄區(qū)相當于內地的府，統(tǒng)屬于烏里雅蘇臺將軍。與此同時，與科布多參贊大臣相鄰的新疆地區(qū)則為設置于乾隆二十九年的塔爾巴哈臺參贊大臣轄區(qū)，統(tǒng)屬于伊犁將軍。*塔城參贊大臣的實授時間為乾隆二十九年，非《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》(第403頁)認為的乾隆三十年，見《高宗實錄》卷七百十七，乾隆二十九年八月二十一日，“綽克托著授為參贊大臣，駐札塔爾巴哈臺?！币婔斁缚担骸丁粗袊姓^(qū)劃通史(清代卷)〉新疆部分舉誤榷疑》，《歷史地理》第31輯。兩參贊大臣轄區(qū)之間的分界布倫托海西北以額爾齊斯河為界，布倫托海東南以烏隆古河為界直至拜塔克山。*參見譚其驤主編：《中國歷史地圖集·清時期》，北京：中國地圖出版社，1987年，第52、55～56頁。另見松筠：《西陲總統(tǒng)事略·圖說》，北京：中國書店影印，2010年，第24頁。

清政府在對蒙古等各部落編置佐領、設立盟旗制度時，都相應劃定了各旗的游牧地。游牧地有相對明確的區(qū)域范圍，阿爾泰山區(qū)各部的游牧范圍如下：

阿爾泰烏梁海7旗：

東界起都嚕淖爾至哈叨烏里雅蘇臺止，與額魯特連界；南界起烏蘭波木、烏龍古河至巴噶諾爾止，與塔爾巴哈臺所屬土爾扈特連界；西界起碑爾素克讬羅垓至巴爾哈斯淖爾止，與喀倫連界；北界起巴爾哈斯淖爾至哈竇里達巴止，與喀倫連界。*《清史稿》卷七十八《地理志》二十五，北京：中華書局，1977年，第2441頁。

新土爾扈特部2旗：

當金山南、烏隆古之東。東至奔巴圖、捫楚克烏蘭、布勒幹和碩，南至胡圖斯山、烏龍古河，西至清依勒河、昌罕阿璊、那彥鄂博，北至綽和爾淖爾、那郭幹諾爾之中山。東南至拜塔克山，西南至烏蘭波木，西北至綽和爾淖爾，東北至哈弼察克。*張穆：《蒙古游牧記》卷十六，太原：山西人民出版社，1991年，第390～392頁；《清史稿》所載四至相同，然無東南、西南、西北和東北部分，見《清史稿》卷七十八《地理志》二十五，第2442頁。

新和碩特部1旗：

當金山東南哈弼察克，西臨青吉斯河。東至和讬昂鄂博，南至布勒干，西至捫楚克烏蘭，北至奔巴圖、哈弼察克河。*張穆：《蒙古游牧記》卷十六，第393～394頁；《清史稿》所載四至內容相同，見《清史稿》卷七十八《地理志》二十五，第2442頁。

上述文獻詳細記載各部游牧地界的四至，可以大致得出阿爾泰山地區(qū)上述三部的游牧區(qū)域范圍。阿爾泰烏梁海7旗的游牧地范圍極廣，橫跨阿爾泰山南北，西北跨越今中俄邊界，東南沿科布多河近科布多城，西邊北段大致沿阿爾泰山主脈，西邊南段則跨越阿爾泰山直至烏隴古河，南部與新土爾扈特相鄰，東南與新和碩特部相接。新土爾扈特2旗與新和碩特旗則游牧于阿爾泰山東南麓及烏隴古河流域。具體來說，新和碩特旗游牧地主要分布于烏隆古河上游的布爾根河流域；新土爾扈特部游牧地則在新和碩特部以西，烏隆古河上游青吉里河至烏隴古湖的廣大地域。

這一邊疆態(tài)勢從乾隆中前期開始直至咸豐同治年間方被打破，俄國對東北、西北疆域采取步步緊逼、逐步蠶食的政策，隨著一系列條約的簽訂(主要是1858年《中俄璦琿條約》、1860年《中俄續(xù)增條約》、1861年《中俄勘分東界約記》和1864年《中俄勘分西

北界約記》)，清代東北、西北疆域發(fā)生了重大的變化，在西北地區(qū)中俄邊界逐步推進至阿爾泰山地區(qū)?！吨卸砜狈治鞅苯缂s記》的簽訂以及此后一系列的補充協(xié)定，基本奠定了今天中國的西北邊界。*馬軍：《晚清至民初阿爾泰地區(qū)政治地理格局變動》，《西安社會科學》2012年第2期。此時阿爾泰山區(qū)除西北的奎屯山為中俄交界外，東南走向的主體山區(qū)尚屬清朝內部疆域，原本游牧于此的三大部，除阿爾泰烏梁海西北部分游牧地劃歸俄羅斯外，其余大部基本維持穩(wěn)定。

資料來源：譚其驤主編：《中國歷史地圖集·清時期》，第55～56頁。

2. 布倫托海辦事大臣的置廢

清代的布倫托海(今福海)處于科布多參贊大臣轄區(qū)和塔爾巴哈臺參贊大臣轄區(qū)的交界處，原本地曠人稀，不設官治。咸豐同治年間，隨著西北回民起義以及中俄之間定約劃界，新疆境內的大批蒙古、索倫等離開游牧地向北遷徙至科布多轄區(qū)的西南部。*布倫托海辦事大臣設置的背景以及設立和撤銷過程，見郭美蘭：《清代布倫托海辦事大臣的設立及其裁撤》，《中國邊疆史地研究》1998年第3期。另見鄧正霖、武明明：《李云麟與布倫托海辦事大臣的添撤》，《黑龍江史志》2015年第2期。清政府在邊疆地區(qū)以旗地劃分的傳統(tǒng)治理模式逐漸崩潰。為了應對突增的大量人口并鞏固邊疆，李云麟在鎮(zhèn)壓了塔城地區(qū)的農民起義之后，建議重新調整這一地區(qū)的政治管理模式，正式提請設置布倫托海辦事大臣。

布倫托海辦事大臣設置于同治六年，該大臣的轄區(qū)范圍：

塔城舊境，西屆(界)伊犁，南屆(界)烏魯木齊，北屆(界)俄境，東接科城，幅員本不甚大。自同治三年與俄國分屆(界)后，議定以塔城舊屬之內十四卡倫以外之地均歸俄國?，F在按圖稽考，舊境劃去一半，所設一城所轄之境形如牛角，方圓廣狹皆不成局勢。是以奴才云麟前此與麟興會奏內，擬將烏魯木齊所屬之圖(土)爾扈特二旗及伊犁所屬之圖(土)爾扈特一旗統(tǒng)歸新城管轄，如此則西南一帶地形甫能稍展。惟布倫托海緊屆科城，東西略無余地，現擬安置耕屯及額魯特游牧均不敷用，因此復與奎昌親面商訂將科城西境舊與塔城接壤之阿勒泰山烏梁海七旗，暨圖(土)爾扈特郡王凌札棟魯布一旗，均擬奏明請旨改由新城管轄，該各旗游牧仍在舊處居住，不必移動。*第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折民族，2420～1，轉引自郭美蘭：《清代布倫托海辦事大臣的設立及其裁撤》，《中國邊疆史地研究》，1998年第3期。

可以看出該區(qū)域范圍實際由四部分組成：一是原塔爾巴哈臺參贊大臣轄區(qū)(除去劃歸俄國部分)；二是科布多參贊大臣所轄之阿爾泰烏梁海7旗以及新土爾扈特部1旗；三是伊犁將軍所屬土爾扈特1旗；四是烏魯木齊參贊大臣所屬土爾扈特2旗。然而，布倫托海辦事大臣因種種原因難以為繼，僅僅維持了不到兩年時間。同治八年撤銷布倫托海辦事大臣，其所轄之地仍歸原隸。*見郭美蘭：《清代布倫托海辦事大臣的設立及其裁撤》；同見《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，第666頁，該書將阿爾泰烏梁海誤寫為阿勒坦淖爾烏梁海。從政治區(qū)劃上看，布倫托海辦事大臣轄區(qū)的劃定，打破了阿爾泰山地區(qū)傳統(tǒng)的政治管理區(qū)域，對塔爾巴哈臺、烏魯木齊和科布多交界地區(qū)進行重新劃分，以旗為基本單位進行重新組合，形成一個全新的政治單元，而傳統(tǒng)的基層單元——旗的界限并未打破。

布倫托海辦事大臣的設置，是清政府應對西北邊疆危機一次嘗試，雖然只維持了短短兩年，但表明朝野對于邊疆危機的認知已基本達成共識，為下一步新疆正式建省奠定了基礎。

3. 新疆設省

新疆設省的背景以及過程，學界多有論述且非關本文主旨，筆者關注的重點在新疆設省之后其北部與科布多之間的區(qū)域劃分。

與清中期相比，新疆建省后的阿爾泰山區(qū)的邊疆形勢有了很大改變。首先自然是疆界內縮，阿爾泰山區(qū)本來與俄國并不接壤，經過俄國的不斷蠶食，國界線已經推進至阿爾泰山區(qū)。由于一系列界約的簽訂，西北邊界基本穩(wěn)定下來，成為今天中國與中亞各國邊界的基礎。因此，西北國界在清末同治、光緒年間完成了由傳統(tǒng)習慣線至法定線的轉變。

光緒十年(1884)正式添設甘肅新疆巡撫、布政司使各一員，標志著新疆省成為與內地十八省同級的省級政區(qū)，以迪化(烏魯木齊)為省城。*⑤ 《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，第414、414～426頁。新疆省設立之后，逐步將原有的軍管型政區(qū)(主要是參贊大臣、辦事大臣的轄區(qū))調整為府、州、廳、縣。⑤與科布多相鄰的塔爾巴哈臺參贊大臣轄區(qū)轉變?yōu)樗柊凸_廳和迪化府，然其與科布多之間的分界線，依然沿用傳統(tǒng)習慣線即原塔爾巴哈臺參贊大臣與科布多參贊大臣轄區(qū)之間的分界線。

4. 阿爾泰設區(qū)

同治年間設置的布倫托海辦事大臣時間雖短，但卻留下了很大的后遺癥。按理辦事大臣撤銷之后，其所管區(qū)域仍歸舊屬，但原阿爾泰烏梁海7旗的游牧區(qū)域自布倫托海辦事大臣撤銷之后并未及時劃歸科布多參贊大臣，而是以“借地”的形式劃歸塔爾巴哈臺參贊大臣管轄。此后科塔之間有關阿爾泰山區(qū)域的借地之爭持續(xù)不斷，20世紀初達到白熱化。塔方一直尋求將阿爾泰山正式劃入轄區(qū)，而科方自然極力反對，力爭收回管轄。*張榮、王希?。骸肚迥┛扑璧刂疇幨稣摗?，《中國邊疆史地研究》2002年第1期。直至光緒二十九年，中央政府終于批準科布多參贊大臣收回阿爾泰山區(qū)：

據稱阿爾泰山地段，周圍七百余里。從前借給塔城之案，轇轕多年。現經該將軍等秉公勘議，將原借地段交還科布多參贊大臣管轄。其濳住之哈民，人隨地歸。住科布多境者歸科城管轄；住塔爾巴哈臺境者歸塔城管轄等語，應如所請辦理。即著瑞洵、春滿迅即定期交收，妥為安插約束，和衷會商，悉心經理。其濳入新疆南北等處之哈民，著潘效蘇趕緊設卡查禁。并另派委員會同科塔兩城派來之員分別收回，各歸各牧，以免紛擾。*《清實錄·德宗景皇帝實錄》卷五百十五，光緒二十九年五月。

科布多收回阿爾泰山區(qū)管轄權后，隨即向中央申請將科布多幫辦大臣改為科布多辦事大臣移駐阿爾泰山，總理阿爾泰山地區(qū)的蒙哈事務：

(軍機大臣長庚)據稱阿爾泰山為西北邊疆要地，中外之大防，應行設官經理。所陳固疆域重巡防輯哈部各條，不為無見。著馬亮、春滿，瑞洵、崧蕃、潘效蘇會同悉心通籌，詳擬具奏。折內所稱擬以科布多幫辦大臣移駐阿爾泰山或布倫托海及片稱擬將參贊大臣移駐額爾齊斯一節(jié)，著一并妥議辦理。*《清實錄·德宗景皇帝實錄》卷五百二十四，光緒二十九年十二月。長庚奏折《籌擬阿勒臺山防守事宜折》，見《清代新疆稀見奏牘匯編(中冊)》，烏魯木齊：新疆人民出版社，1997年，第1219～1231頁。

光緒三十年，正式改科布多幫辦大臣為科布多辦事大臣，移駐阿爾泰山，管理阿爾泰區(qū)域蒙哈事務。辦事大臣駐阿爾泰山，實際駐承化寺(今阿勒泰市)，首任科布多辦事大臣為錫恒。*《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，第665頁。錫恒上任后，即著手阿爾泰與科布多管轄權限和區(qū)域的劃分。光緒三十二年，科布多參贊大臣連魁、科布多辦事大臣錫恒聯(lián)名上奏科阿劃疆分治方案：

查阿勒臺山地方原系科布多所轄烏梁海七旗游牧，南接新土爾扈特霍碩特三旗，中抱布倫托海屯地，北有昌吉斯臺八卡倫，輔車相依，田牧肥美，最稱形勝……擬將科布多所屬迤西附近阿勒臺山之烏梁海左翼散秩大臣一旗、副都統(tǒng)一旗、總管二旗、右翼散秩大臣一旗、總管二旗、新土爾扈特郡王一旗、貝子一旗、霍碩特札薩克臺吉一旗共計三部落十旗撥歸奴才錫恒就近管理，以資安插哈眾。其昌吉斯臺等八卡倫切接阿疆，并布倫托海屯田均在烏梁海游牧，自應一并歸阿管理，未便仍由科布多參贊遙領，致有鞭長莫及之勢?！粮髟撁善飕F雖分隸科阿，而均有舊日各旗界址可資遵守，毋庸再議勘定。自此次劃分后，凡隸科之杜爾伯特等二十旗承襲爵職升補官缺各項事宜暨游牧內一切命盜各案件均歸奴才連魁覆辦。隸阿之烏梁海等十旗承襲爵職升補官缺各項事宜暨游牧內一切命盜各案件均歸奴才錫恒覆辦。治民雖有科阿之分而體國自無科阿之別，若遇重要事件，奴才等必能和衷自當隨時妥商奏明辦理。*連魁、錫恒：《奏為遵擬科阿劃疆分治以專責成而資遵守恭折具陳仰祈圣鑒事》，光緒三十二年十一月初九日，見《宮中檔光緒朝奏折》第二十三輯，臺北故宮博物院，1975年，第796～798頁。

光緒三十二年底，清政府批準科阿分界方案*《理藩部奏遵議科布多阿爾泰劃疆分治折》光緒三十二年十二月二十五日，《東方雜志》1907年第3期。，科阿正式分治，阿爾泰成為與科布多并列的政治單位(相當于內地的府級政區(qū))，受烏里雅蘇臺將軍節(jié)制。阿爾泰區(qū)的管轄區(qū)域即為上引方案中的阿爾泰烏梁海7旗、新土爾扈特2旗和新和碩特1旗，共3部落10旗。從上引劃界方案可知，阿爾泰區(qū)的設立，依然是中尺度范圍的區(qū)域調整，其基本單位還是旗，并未打破傳統(tǒng)的游牧地界。因此，阿爾泰區(qū)與科布多及新疆之間的分界仍然維持傳統(tǒng)習慣線。

5. 阿爾泰劃歸新疆

清帝遜位后，中華民國繼承了清朝的全部疆域。民國初年，外蒙古獨立，科布多淪陷，阿爾泰區(qū)岌岌可危。為了挽救邊疆危機，北京政府希望加速邊疆地區(qū)的政區(qū)化進程。于是改科布多辦事大臣為阿爾泰辦事長官，轄區(qū)內除原有的3部10旗外，增設布爾津、哈巴河、布倫托海三設治局。至民國八年，北京政府決定撤銷阿爾泰辦事長官，改阿爾泰區(qū)域為道，所轄區(qū)域全部并入新疆省，改設阿山道尹。*《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》，第506頁。關于民國時期阿爾泰區(qū)與中央、外蒙古和俄國的關系以及并入新疆的過程，學界已多有研究。孫厚明、呂育良：《阿爾泰歸并新疆始末及其建置》，《新疆地方志》1994年第2期；楊永福、段金生：《楊增新與科布多事件及阿爾泰并新》，《中國邊疆史地研究》2007年第2期。包爾漢在其回憶錄中專門描述了楊增新統(tǒng)治時期阿爾泰劃屬新疆的見聞，見《新疆五十年·包爾漢回憶錄》，北京：中國文史出版社，2013年，第33～35頁。

就行政區(qū)域上來說，由于阿爾泰區(qū)并未拆分，而是整體并入新疆，成為新疆省的一個道，故而民國時期新疆與外蒙古科布多之間的邊界由原阿爾泰區(qū)南界轉換為阿爾泰北界。從行政設置的角度來說，此后新疆省內之阿山道不斷增設縣級政區(qū)，但是政區(qū)的增設并未改變新蒙邊界的具體走向。因此，從理論上說新蒙邊界應維持清末科阿分治時的狀態(tài)。

以上梳理了自清中葉至民國時期中央政府對阿爾泰山政治管理區(qū)域的幾次調整，從中可以看出，作為基層政治單元的旗，自始至終都是歷次區(qū)域調整重組的基本單元，其本身的界限并未被打破。

三、 從古舊地圖看習慣線的標識

自乾隆平定西域之后，隨即對西域進行了大規(guī)模實測，成果反映在《乾隆內府輿圖》中。此后，西北疆域正式納入各種類型的公私輿圖中。這些地圖可以粗分為兩大類：一是官方制作的地圖，例如《乾隆內府輿圖》、各時期會典輿圖、民國時期內政部編制的地圖等；二是由民間學者、輿圖機構編制出版的各類型地圖。這些地圖中有不少都明確標注了不同層級政治區(qū)域或政區(qū)的邊界，我們可以從中考察不同歷史時期民間及官方對于阿爾泰區(qū)域政治區(qū)域劃分的認知。

1. 晚清公私地圖所示之新蒙邊界

《乾隆內府輿圖》是乾隆年間在康熙《皇輿全覽圖》的基礎上修訂補充而成的全國地圖，又稱《乾隆皇輿全圖》。該圖雖基于實測，但內容偏重地名、水道和交通路線，并未標出西北邊疆地區(qū)各部之間的邊界。

《皇朝一統(tǒng)輿圖》，由李兆洛編繪，刊布于道光十二年(1832)，基本可以反映清代極盛時期的疆域。該圖上清晰地標示了科布多轄區(qū)邊界的走向，并且標示了新土爾扈特2旗、新和碩特旗和阿爾泰烏梁海7旗的空間位置。新土爾扈特2旗位于阿爾泰山之南，青吉斯河匯入烏龍古河處；新和碩特旗位于阿爾泰山東南山麓，青吉斯河和布爾干河之間，靠近兩河的發(fā)源處。阿爾泰烏梁海7旗則處于阿爾泰山北麓烏科克卡倫之南(見圖2)。

圖2 《皇朝一統(tǒng)輿圖》所示阿爾泰地區(qū)政治形勢

光緒十二年，清政府第五次纂修會典，為了編繪會典圖，要求各地測繪并上報實測輿圖。于光緒二十五年編成《會典輿圖》凡二百七十卷。在《科布多所屬蒙古游牧圖》中，雖未直接記載各部的游牧分界，但通過對河流走勢的記載可以大致反推出各部的游牧地界：

烏隴古河上源二，東源曰布爾干河，出阿爾泰烏梁海旗東南境，南流右合哈拉泊，左合索必爾河岳羅圖河，經新和碩特旗東，西南流，右納三水，經新土爾扈特旗東，會西源。西源曰青吉爾河，亦出阿爾泰烏梁海旗西南境?！瓍R為巴噶泊。又北為赫薩爾巴什泊渚焉。泊亦名烏隴古湖即古乞則里八海也。其西岸為新疆塔城廳界。額爾齊斯河出阿爾泰烏梁海旗東山麓……*光緒《清會典圖》卷二六九，北京：中華書局影印， 2013年，第1258頁。

會典輿圖限于體例，并未繪出科布多所屬各部的內部界線，從所附地圖及上述引文可以看出，阿爾泰山區(qū)三部游牧地界依然延續(xù)傳統(tǒng)習慣線，只有阿爾泰烏梁海7旗的游牧地，因中俄歷次條約而導致邊界內縮。

《大清帝國全圖》為商務印書館1905年初版。該地圖集之新疆省與內外蒙古圖幅所示新疆與阿爾泰之間的邊界走向與之前有所不同，北段起點為奎屯山，沿阿爾泰山主脈東南行至奇蘭河發(fā)源處，沿奇蘭河至額爾齊斯河再向西南至古爾班通古特沙地，轉而向東南橫穿古爾班通古特沙地直至白塔山。*《中國歷史地圖集·清時期全圖(1908年)》此段邊界南半部分與《大清帝國全圖》一致，然北段從烏隴古湖起依然沿額爾齊斯河直至中俄國界，與傳統(tǒng)文獻記載一致。上述兩圖中新疆與阿爾泰之間的邊界走向與傳統(tǒng)文獻記載并不吻合，譚圖是否參照《大清帝國全圖》尚不明確，其中緣由可能是阿爾泰設區(qū)之后部分繼承了布倫托海辦事大臣轄區(qū)，筆者擬另外撰文加以考察。

從上述幾種清代輿圖尤其是代表中央政府權威的光緒《會典輿圖》中可以看出，公私地圖的編繪基本與傳統(tǒng)文獻資料的記載相一致。但是到了清末，《大清帝國全圖》中新疆省與阿爾泰區(qū)之間的邊界發(fā)生了顯著的變化，其中緣由有待進一步考察。

2. 民國公私地圖所示之新蒙邊界

清末阿爾泰設區(qū)，民國初年直屬中央，1919年并入新疆省，設立阿山道。民國初年，科布多正式并入外蒙古(詳見后文)。從民國中央政府來說，對于新蒙之間的邊界并未有實際的勘定，默認沿用傳統(tǒng)習慣線。這自然也體現在民國時期出版的各類地圖中。

民國初年，北洋政府實施“十年速測”，希望編制全國的大比例尺地形圖，但是各省進度不一，質量良莠不齊。民國六年(1917)，陸地測量局制成《五十萬分之一中國輿圖》，其中阿爾泰山相關區(qū)域圖清晰地標明了國界和省界，甚至還有部落游牧界限。*這些圖的右下角都寫有“本圖據各種略圖編輯，復據地理調查表添注”，表明此類地圖并非實測，而是根據各種文獻編輯而成。根據此圖可以復原民國初年阿爾泰辦事長官轄區(qū)及轄區(qū)內部各區(qū)域的空間分布。與光緒《會典輿圖》相比，多出額爾齊斯河-烏隴古河一線以南的區(qū)域(見圖3)。阿爾泰與外蒙古之間的邊界也有了清晰的呈現，此段邊界走向與傳統(tǒng)文獻記載并無二致。

民國時期最有影響的地圖當屬丁文江、曾世英主編的《中華民國新地圖》(申報館，1934年)，該圖及其縮編版《中國分省新圖》雖多次修訂，然關于新蒙邊界并未有修改。此時阿爾泰區(qū)已并入新疆，稱阿山道。阿山道之邊界走向與上述《五十萬分之一中國輿圖》完全一致。

資料來源：依據陸地測量局《五十萬分之一中國輿圖》(1917年)繪制。

1940年代出版的地圖在中蒙邊界的畫法上出現了一個顯著的變化，界線從布爾根縣治以東位置并不是往南而是往東偏南方向，完全沿著阿爾泰山主脈為分界線。*見《中國分省新地圖》，亞光輿地學社，1947年；《中國分省新圖》(戰(zhàn)后修訂第五版)，申報館發(fā)行，1948年。這一變化緣起或者說依據，很有可能來自內政部1940年出版之《蒙古地方行政區(qū)域圖》(詳見下文)。1943年新疆邊防督辦公署參謀處繪制的一百五十萬分之一新疆省哈密地圖，其新蒙邊界便是依據內政部此圖而來。

3. 國民政府對于中蒙邊界的認定

1947年6月北塔山事件*北塔山，又稱拜塔克山、拜山、巴他克山，位于新疆維吾爾自治區(qū)東北部，是今天新疆與蒙古西南部的界山。民國時期，新疆騎兵五師二團騎兵連連長馬希珍奉命率部進駐北塔山，修筑北塔山戰(zhàn)地工事。1947年6月，外蒙古軍隊多次動用蘇制戰(zhàn)斗機對我陣地進行掃射和轟炸，外蒙古軍隊在炮火掩護下向北塔山陣地猛烈進攻，雙方經過多次激戰(zhàn)，在北塔山區(qū)形成對峙。由于牽涉中蒙兩國邊界，造成了一定的國際影響，史稱北塔山事件。發(fā)生之后，因涉及國界問題，國民政府要求內政部制定有關新蒙邊界劃分的方案。7月10日在國防部召開第十四次疆界會議，參加會議的部門有內政部、外交部、軍務局、蒙藏委員會以及國防部。會議最重要的議題便是討論《內政部對新蒙邊界說明書》(以下簡稱《說明書》)?！墩f明書》共分為五個部分：一是阿爾泰與科布多之分治；二是歷年外蒙古入侵情形；三是新蒙邊界之分析；四是有關新蒙邊界條約或文件；五是劃定新蒙邊界之意見。*《內政部對新蒙邊界說明書》，見《行政院呈送新蒙邊界說明書地圖及十四次疆界會議記錄等件》，臺灣“國史館”藏，全宗名001國民政府，入藏登錄號：001000004553A，典藏號：001-050059-0003。在第五部分中，內政部明確指出中蒙邊界應以民國二十九年內政部出版之地圖為準：

蘇聯(lián)一九四〇年(二十九年)出版之地圖，將阿爾泰山脈南全部山岳地帶分別劃入蘇聯(lián)外蒙版圖，界線達于北塔山及元湖?！忻蛇吘诚驘o精密地圖可資依據，本部二十九年出版之蒙古地方行政區(qū)域圖自屬較為詳確可靠。外蒙系去年一月始由我版圖分離而獨立，其應以此圖為根據，其理至明。

《說明書》中還指明了新蒙邊界的具體走向，從甘新蒙交界處至中蘇邊界之察罕鄂博為止，詳細記錄了所有關鍵路線的走向以及關鍵點的經緯度，這些記載可以作為《蒙古地方行政區(qū)域圖》新蒙邊界的文字說明。由于該地圖繪制于外蒙古獨立之前，又是國民政府內政部所制定，代表了中央政府的意志，故而此圖便是中蒙邊界的法理依據。既然《中蘇友好同盟條約》規(guī)定“中國政府當承認外蒙古之獨立，即以其之邊界為邊界”，那么外蒙古獨立之后，其與中華民國的邊界理應以《蒙古地方行政區(qū)域圖》為準。

4. 新中國成立初期地圖所示之新蒙邊界

1950年代出版的多種地圖中，1952年亞光輿地學社所出之《中華人民共和國地圖集》中新蒙邊界基本沿用其1947年版本，與《說明書》保持一致。地圖出版社所出之《中華人民共和國地圖集》(1955年、1958年)中新蒙邊界走向則與1930年代申報館所出地圖中相一致。國家測繪總局1957年編繪之百萬分之一新疆省圖邊界走向也與上述地圖出版社所出之地圖一致。值得關注的是光華輿地學社編繪之《中華人民共和國新地圖》，其中新蒙邊界走向與今天的國界幾乎一致。據筆者管見，這是自晚清以來首次將國界在公開出版的地圖中作如此畫法。很幸運，我們在該地圖冊的說明部分看到了之所以如此畫法的原因：

中華人民共和國和蒙古人民共和國之間的國界，尚未正式劃定。在舊圖上，新疆省和蒙古的界線從布爾根河上流沿東經九十二度折向南行，到北緯四十五度以北處折向東行，再折南行到喀爾雷克塔格山止。國民黨反動派制造了北塔山事件后，偽內政部方輿司地圖就把界線向東北外移一百余公里。我們當然不能依據這種反動的地圖。……我們處理這些問題，是參考了蘇聯(lián)教育部教課用書出版局一九四七年出版的《蘇聯(lián)自然地理》第六版單張附圖及蘇聯(lián)測量局出版的五百萬分之一的《中國地勢掛圖》而繪制的。*光華輿地學社編：《中華人民共和國新地圖》，北京：三聯(lián)出版社，1950年。

該地圖集編者認為是北塔山事件發(fā)生之后，國民政府內政部出版的地圖才將中蒙邊界線往北塔山以北外移了一百多公里。實際上該地圖出版遠早于北塔山事件發(fā)生的1947年6月。其依據蘇聯(lián)所出地圖繪制中蒙邊界，等于將自民初以來逐漸形成的軍事控制線作為國界線。

四、 從爭議線到法定線：條約中的邊界

根據上文所述，自清中期劃定阿爾泰區(qū)各部落的游牧界以來，中央政府對阿爾泰政治區(qū)域劃分雖多有調整，然阿爾泰山地區(qū)基本的游牧界并未重新劃分。因此，自清中葉至1946年中央政府正式承認外蒙古獨立，其間阿爾泰地區(qū)一直處于中央政府的有效管轄之下。從行政區(qū)劃的角度來說，政區(qū)是中央政府為了更有效的治理而對轄區(qū)進行有層級的劃分，這是中央政府的政治權力。清政府對邊疆地區(qū)實行分部管理，其區(qū)域劃分與治理手段雖不同于內地之郡縣制，但卻與郡縣制發(fā)揮著同等的治理效力。從法理上講，一個國家內部的政治區(qū)劃之合法性來源于中央政府的認可。

從康熙年間簽訂尼布楚條約開始至晚清民國時期，中俄之間簽訂了一系列條約，規(guī)定了中俄之間部分國界的具體走向，這是得到雙方中央政府簽字認可的。但阿爾泰山中蒙之間的這段邊界的具體走向，無論是晚清還是民國時期的正式條約(軍事協(xié)定除外)中都沒有明確的規(guī)定。因此，此段邊界的走向應以清政府和后來的民國政府認定為準，即其法理性只應來自于中央政府。當今中蒙阿爾泰山地區(qū)的國界走向基本沿阿爾泰山分水嶺，這條邊界線相比民國初年新蒙之間的邊界是明顯內縮的。實際上這一變化過程與民國時期阿爾泰山地區(qū)的軍事進程密切相關，民國中央政府、新疆地方政府、俄國(之后的蘇聯(lián))、外蒙古、民族武裝等多方勢力在這一區(qū)域內角逐。伴隨著一系列軍事協(xié)定而來的是對實際占領區(qū)的一次次劃分，而這些軍事占領區(qū)的分界線恰恰成為日后邊界劃分的基礎。民國時期新疆與外蒙古之間原本并不十分清晰的游牧界限，由于一系列的軍事協(xié)定而逐漸變得清晰起來。

1. 阿爾泰山分水嶺軍事分界線的形成

辛亥革命后，外蒙古乘機獨立。1912年8月20日庫倫軍隊攻陷科布多，隨即向西推進，迅速占領了阿爾泰山以東的薩克塞等地，并脅迫阿爾泰所屬蒙古、烏梁海諸部落接受庫倫政府的封號。袁世凱政府通過外交途徑與俄國交涉，1913年初達成中國、俄國和庫倫軍隊“均不得迫近烏梁?！钡膮f(xié)議。此時阿爾泰山以北的烏梁海游牧地已在庫倫軍隊的控制之下，此協(xié)議實際上只限制了中國軍隊對上述區(qū)域的收復行動。1913年7月，庫倫軍向駐扎在察罕通古的新疆駐軍進攻，但是遭到失敗，雙方軍事力量形成對峙。*呂一燃：《民國初年沙俄對阿爾泰地區(qū)的侵略》。

1913年11月5日，中俄在北京簽訂了《中俄聲明文件》，該協(xié)議雖保住了中國的宗主國身份，但是承認了外蒙古的自治權。在協(xié)議所附的《聲明另件》中規(guī)定：

第二條：關于外蒙古政治、土地交涉事宜，中國政府允與俄國政府協(xié)商，外蒙古亦得參與其事；……第四條：外蒙古自治區(qū)域應以前清駐扎庫倫辦事大臣、烏里雅蘇臺將軍及科布多參贊大臣所管轄之境為限。惟現在因無蒙古詳細地圖，而各該處行政區(qū)域又未劃清界限，是以確定外蒙古疆域及科布多、阿爾泰劃界之處，應按照聲明文件第五款所載，日后商定。*《中俄聲明文件》，見《中俄邊界條約集》，北京：商務印書館，1973年，第124～125頁。

從該協(xié)議的簽訂可以看出，一是中國事實上承認科布多被吞并的現實，也就是說科布多參贊大臣轄區(qū)與庫倫辦事大臣轄區(qū)合并，形成新的外蒙古實體，今天外蒙古的疆域奠基于此。二是承認科布多與阿爾泰之間并無明確清晰的邊界。上述兩點對于阿爾泰的邊界劃分產生了極為深遠的影響。首先，清末民初阿爾泰、科布多與庫倫均為直隸中央政府，隨著科布多并入外蒙古及外蒙古自治，使得阿爾泰直接面對外蒙古而缺失了政治緩沖區(qū)。其次，科阿之間未劃清界限，導致了此后外蒙古對阿爾泰區(qū)域的蠶食。

12月21日，阿爾泰辦事長官帕勒塔與俄國領事簽訂了《阿爾泰、科布多中蒙軍隊駐扎界限停戰(zhàn)臨時條約》，該條約規(guī)定：

第一條：中國軍隊與喀爾喀軍隊，自此條約有效力期內，均以阿爾泰最高分水界，自森彼得堡條約第八條內載之奎屯山起，東至江噶什布爾根河至濟爾噶朗河口，再東南經察罕通古之西北陶甘策凱，至哈爾根圖阿滿止為界，彼此不得越過界限，更不得彼此開仗，但駐察罕通古一帶中國軍隊，于此條約簽字后三個月內，退回新疆元湖地方。再此條約，系指雙方駐軍地點而言，與科阿疆界問題絕無干涉。*《內政部對新蒙邊界說明書》，見《行政院呈送新蒙邊界說明書地圖及十四次疆界會議記錄等件》，臺灣“國史館”藏，全宗名001國民政府，入藏登錄號：001000004553A，典藏號：001-050059-0003。同見王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第2冊，北京：三聯(lián)書店，1959年，第948頁；另見呂一燃：《民國初年沙俄對阿爾泰地區(qū)的侵略》，不過條約內容略有文字出入。

根據上述條約第一條，雙方駐軍以阿爾泰分水嶺為界，實際上將阿爾泰山以北的烏梁海游牧地和布爾根河以東新和碩特游牧地劃在了科布多駐軍界線內。雖然按照條約規(guī)定，8個月后經雙方協(xié)商取消該條約且不再續(xù)訂，然而上述地域并沒有隨著條約的廢除而歸還阿爾泰管轄，該駐軍界線依然是雙方實際控制區(qū)的分界。

1915年6月，中俄蒙三方針對《中俄聲明文件》簽訂以來外蒙古發(fā)生的一系列問題重新協(xié)商簽訂了正式的《中俄蒙協(xié)約》，這是一個涉及中俄蒙之間政治、經濟、軍事、文化等多方面關系的綜合協(xié)定，其中有關外蒙古自治區(qū)域的規(guī)定如下：

第十一條：自治外蒙區(qū)域按照民國二年十一月五日，俄歷一千九百十三年十月二十三號，中俄聲明另件第四條，以前庫倫辦理大臣、烏里雅蘇臺將軍、科布多參贊大臣所管轄之境為限。其與中國界線，以喀爾喀四盟及科布多所屬，東與呼倫貝爾，南與內蒙，西南與新疆省，西與阿爾泰接界之各旗為界。中國與自治外蒙之正式劃界應另由中、俄兩國及自治外蒙古之代表會同辦理，并在本協(xié)約簽字后二年以內開始會勘。*《中俄蒙協(xié)約》，見《中俄邊界條約集》，第127頁。

從該協(xié)定可以看出，對于科阿之間的分界，中俄蒙三方已達成一致，即仍以傳統(tǒng)各旗的游牧地界為界。雖然阿爾泰山以北和以東地區(qū)仍然在外蒙古駐軍的實際控制下，但從法理上來說阿爾泰山分水嶺軍事分界線并不能成為阿爾泰與外蒙古之間行政管理的界線。

2. 外蒙古對布爾根河流域的侵占

為了鞏固邊防，1919年新土爾扈特旗、新和碩特旗布爾根地方置布爾根設治局，第二年改為布爾根縣佐，1924年正式建布爾根縣。*《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》，第500頁。布爾根河兩岸原為新土爾扈特、新和碩特部游牧地，布爾根建縣之后劃為縣境。1933年外蒙古軍隊越境進占布爾根河縣境，將軍事勢力推進至布爾根河東岸。1935年9月阿山區(qū)秘書長與科布多行政長在岳爾毛蓋圖會議上簽訂了《暫定邊條約》：

第一條：阿科界址分明，永久遵循，以敦和好。第二條：……夏秋會訂之路徑，一系厄拉莫圭圖大壩，一系布爾根河，此兩條路是也。雙方各擇派差役二名，專供遞送往來公文。惟厄拉莫圭圖大壩大雪封山，只有布爾根河一條路通行往來，雙方公事應由該差役負責報明情由到卡，并取收條字據方準放行。*《有關外蒙及新疆甘肅兩省界務問題》，見外交部編?。骸锻饨徊繖n案叢書·界務類》第四冊《新疆卷》(二)，外交部編印，2005年，第6～7頁。

該條約中關于阿科界址的約定“以阿爾泰山正干分水線為界，即凡阿爾泰山之水流向新疆者屬新疆，流向科布多者，屬外蒙”。*轉引自《新蒙邊界之研究》，《西北論壇》1948年第一卷第二期。該約定雖為雙方地方政府之間的協(xié)定，并未獲中央政府的認可，*《新蒙邊界之研究》，《西北論壇》1948年第一卷第二期。但是該協(xié)議恰恰代表了當時地方實際控制的現實。此后，外蒙古一方并未遵守該協(xié)議，仍然步步緊逼，逐步蠶食，將勢力越過布爾根河，推進至布爾根河與青吉斯河的分水嶺(即今中蒙國界)。*1938年6月外蒙古軍進占本布圖地方及哈拉巴爾齊克與也楞齊一帶，見《內政部對新蒙邊界說明書》，見《行政院呈送新蒙邊界說明書地圖及十四次疆界會議記錄等件》，臺灣“國史館”藏，全宗名001國民政府，入藏登錄號：001000004553A，典藏號：001-050059-0003。

3. 北塔山軍事分界線的形成

1930年代后期開始的新疆三區(qū)革命，導致新疆盛世才政府無法實際控制阿爾泰區(qū)域此起彼伏的民族暴動。在與政府斗爭的過程中，哈薩克族人烏斯?jié)M的部隊在外蒙古和蘇俄的支持下逐漸成長壯大。從北塔山以北的中蒙交界區(qū)域都是其部隊活動范圍。1945年，隨著國內外形勢的發(fā)展，三區(qū)臨時政府和國民黨新疆政府開始和平談判，之后成立新疆聯(lián)合政府。烏斯?jié)M出任阿山專員。*杜榮坤等：《新疆三區(qū)革命史鑒》第三章和第六章，北京：中國社會科學出版社，2013年。與此同時，1945年8月，中華民國與蘇俄經過談判正式簽訂《中蘇友好同盟條約》，其中有關外蒙古問題是雙方談判的一個焦點?！爸袊暶饔谌毡緫?zhàn)敗后如外蒙古之公民投票證實此項愿望，中國政府當承認外蒙古之獨立，即以其現在之邊界為邊界?！?《中蘇友好同盟條約》，見《中俄邊界條約集》，第149～150頁。即一旦外蒙古公投通過，則國民政府同意承認外蒙古獨立，以之前的邊界為國界。1946年外蒙古正式獨立。1947年6月，北塔山事件爆發(fā)。關于北塔山事件的背景、經過、后果等在當時的各大報刊都有詳細報道。*水建彤：《北塔山事件之歷史背景》，載《現代文摘》1947年第4期；史振綱：《北塔山事件中的蒙新邊界問題附圖》，《現實新聞周報》1947年第1期；周東郊：《北塔山事件·新蒙邊界·新疆問題(附圖)》，《觀察》1947年第19期等。此處需要強調的一點是，正是因為北塔山事件，使得蒙古國軍事勢力直接推進到了北塔山一線。至此，從實際控制線角度來說，中蒙的軍事分界線已經與后來的中蒙國界走向一致。*北塔山事件發(fā)生之后，在前線部隊提交給外交部、國防部的報告中附有幾幅軍事草圖，可以看出在前線軍事指揮官眼中，新蒙之間的國界并非沿阿爾泰山主脈，尤其是南段，其畫法為沿布爾根河一直往南，而非如內政部圖中的在布爾根河發(fā)源處往東南的走向。由于布爾根縣至北塔山一線為雙方軍事實際對峙區(qū)域，故而此軍事草圖有可能是反映了雙方的實際軍事控制線。見《外蒙軍及蘇機越界侵新檔案》附圖，《外交部檔案叢書·界務類·新疆卷》第四冊，外交部編印，2001年，第271頁。

4. 中蒙邊界協(xié)定

從1950年代后半期至1960年代前半期，中國與周邊國家陸地邊界外交談判掀起一個高峰，這當然是與當時的國際、國內形勢的發(fā)展密切相關的。這一時期，至中蘇同盟關系破裂和社會主義陣營分裂前，中共已經從一個在莫斯科指揮下的支部，成為與蘇共并列的國際共運的領導者和理論權威。*沈志華：《冷戰(zhàn)中的盟友：社會主義陣營內部的國家關系》，北京：九州出版社，2013年，第376頁。中國與周邊國家的邊界談判自然是在中蘇競爭的大背景下展開的。在外交談判的過程中，周恩來逐漸形成了一套處理方式或者處理原則，裴默農將其歸納為“一種態(tài)度”和“五個原則”、三種邊界線、“公平合理”與“互諒互讓”。*⑥⑦ 裴默農：《周恩來與新中國外交》，北京：中共中央黨校出版社，2002年，第228～234、231、230頁。其中在歷史資料的運用上，周恩來的態(tài)度是：

具體地說，清朝末年、北洋政府和國民黨政府三個時期的材料可作為領土主張的法律依據。解放前國民黨政府管轄的地區(qū)，新中國要全部接受，有些地方只有名義上的統(tǒng)治而實際上沒有管轄到的，新中國也要接受，因為這些地方在法理上屬于中國，只是由于種種原因國民黨政府實力尚未達到，但不能因此就不屬于中國領土了。過去歷代繪制的地圖，由于科學技術落后，地理和測繪知識有限，又很少進行實地勘察，很難說是符合實際。北洋政府和民國時期出版的地圖都是民間沿襲舊圖自行印發(fā)的非官方地圖，只能作參考，不能作法理依據。⑥

這個對待歷史資料的態(tài)度表明了中國政府處理邊界問題的一個原則，但是在實際的邊界談判中會受到多種因素的影響，尤其是國際政治環(huán)境的影響。為了在社會主義陣營中爭取支持，中國與周邊國家的邊界談判必須時刻注重“平等互利”的原則：

“平等互利”原則中的“平等”，在邊界談判中體現為國家不分大小、貧富、強弱，雙方的地位是平等的；“互利”就是要堅持和維護自己的正當權益，也必須而且應該在反對大國沙文主義方面作出榜樣，而不在于多占一點地方。⑦

中蒙于1949年建交，1957年蒙方正式提出解決中蒙邊界問題。中蒙于1962年10月和12月就邊界問題舉行了兩輪會談，并于同年12月26日簽訂了《中華人民共和國和蒙古人民共和國邊界條約》。*中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務條約集·中蒙卷》，第152～176頁。1964年，中蒙進行了勘界，同年6月30日簽署了邊界議定書。*齊鵬飛：《大國疆域——當代中國陸地邊界問題述論》第二章第八節(jié)，北京：中共黨史出版社，2013年，第280～290頁。自此，中蒙阿爾泰山邊界劃分正式確定，此段國界成為法定界線。

五、 結 語

今日中蒙邊界的西段，最初形成于清政府對該區(qū)域游牧民族不同部落游牧地的劃分。自此以后至1960年代中蒙正式劃定邊界，其間的發(fā)展可以大致分為三個時期。第一是旗界時期，自乾隆中期劃定各部落游牧地界至清末設置阿爾泰辦事大臣。這一時期，阿爾泰山區(qū)為阿爾泰烏梁海部、新土爾扈特二旗和新和碩特旗的游牧地，三部統(tǒng)屬于科布多參贊大臣所轄，與科布多其他旗地之間的分界相當于內地的縣界。這一時期的邊界維持了傳統(tǒng)時期游牧各部之間的習慣線。第二是省界時期，自阿爾泰設治至1960年代中蒙邊界協(xié)定簽訂為止。此一時期又可以分為前后兩段，以1919年阿爾泰區(qū)并入新疆為分界，前期阿爾泰區(qū)相當于省級單位，與新疆及外蒙古并列，直屬中央。阿爾泰與新疆及外蒙古之間的邊界相當于內地的省界。從法理上說，對其南邊與新疆、北邊與外蒙古之科布多部之間的邊界，中央并未有重新劃定，仍沿用盟旗時代的傳統(tǒng)習慣線。阿爾泰并入新疆后，成為新疆省下屬的統(tǒng)縣一級政區(qū)，其與外蒙古科布多部之間的邊界變成新疆省與外蒙古自治區(qū)之間的省界。對這一時期的此段省界，中央政府依然未有明文進行重新劃定，依然沿用傳統(tǒng)習慣線。然而，因為外蒙古的獨立運動，使得新蒙之間的邊界因雙方軍事實力的變化而變化，造成了雙方實際控制線與傳統(tǒng)習慣線的不一致，導致爭議線的產生。第三是國界時期，即從1962年中蒙邊界協(xié)定簽訂之后至今，此段邊界由爭議線正式轉變?yōu)榉ǘň€。從最終的邊界線走向來看，并非依照傳統(tǒng)的習慣線，而是以民初以來中蒙之間軍事對峙所形成的分界線為依據。這一軍事分界線并非一次形成，而是伴隨著軍事沖突—軍事協(xié)定—分界線調整，經過數次調整之后所形成。事實上，民國時期中央政府基本無力控制邊疆地區(qū)，上述軍事協(xié)定是由對峙雙方的地方首領主導簽訂，因此并未得到國民政府的承認。也正是這個原因，這些軍事協(xié)定以及由此形成的軍事分界線并不具備法律效力，不能作為劃界的依據。然而在實際的邊界談判中，還需考慮國際與國內各種因素，尤其是實際控制權所占權重極為重要。因此，我們必須從長時段來考察中蒙邊界的形成過程，理清邊界形成背后的歷史脈絡，避免就事論事妄下判斷。