余蔚茗 賈鳴 黃穎

上海汽車資產(chǎn)經(jīng)營有限公司 上海市 200001

1 引言

2017年9月27日工信部發(fā)布了《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》（后文簡稱“雙積分管理辦法”），該辦法將于2018年4月1日開始實(shí)施。雙積分管理辦法中乘用車企業(yè)平均燃料消耗量（CAFC）積分的計(jì)算方法與限制值均來自2014年12月22日發(fā)布的國標(biāo)GB27999-2014《乘用車燃料消耗量評價方法及指標(biāo)》，該國標(biāo)已于2016年1月1日起正式實(shí)施。而新能源汽車積分（NEV積分）的設(shè)計(jì)思路主要借鑒了美國加州ZEV法案，雖然美國加州ZEV法案在加州及其鄰近州已經(jīng)運(yùn)行多年，但對我國管理部門和車企而言卻是全新的概念。

雙積分管理辦法將接力財(cái)政退坡，成為新能源汽車行業(yè)發(fā)展主要助力。對于我國汽車行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)而言，如何有效推行雙積分管理辦法，推動我國乘用車企業(yè)理解和達(dá)到雙積分管理辦法的要求，將是全新的挑戰(zhàn)。因此，本文將美國加州ZEV法案自發(fā)布以來的多年執(zhí)行情況進(jìn)行分析梳理，從而為國內(nèi)汽車行業(yè)管理機(jī)構(gòu)提供參考。

圖1 年度ZEV信用積分交易量

2 美國加州ZEV法案的運(yùn)行情況

2.1 加州ZEV法案簡介

美國加州零排放汽車（ZEV：Zero Emission Vehicle）法案（簡稱“加州ZEV法案”）于2009年正式發(fā)布執(zhí)行，加利福尼亞州空氣資源委員會（CARB）是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該法案要求加州的汽車銷售量在4500輛以上的企業(yè)必須具備一定銷售比例的零排放車輛積分，即以企業(yè)傳統(tǒng)車年銷量乘以ZEV占比的要求來確定企業(yè)的積分目標(biāo)。企業(yè)可以通過銷售各種零排放汽車（ZEV），包括新能源汽車和清潔汽車（排放滿足最低限制標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)燃油汽車），或購買其他企業(yè)的積分來完成履約，不足積分應(yīng)依照健康安全法（HSC）向加州政府繳納每個積分5000美元的罰款。該法案旨在促進(jìn)加州新能源汽車的生產(chǎn)，減少加州汽車排放臭氧和顆粒物，達(dá)到健康空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和溫室氣體減排目標(biāo)。

加州ZEV法案經(jīng)過多次修訂，形成了2009-2017年期間適用的1.0版本，和2018-2025年期間適用的2.0版本[1]。1.0版本規(guī)定了年銷售量在6萬輛以上的車企必須滿足ZEV積分比例要求，所有生產(chǎn)零排放車輛與清潔車輛的企業(yè)可產(chǎn)生ZEV積分。2.0版本規(guī)定了年銷售量在4500輛以上的車企都需要達(dá)到ZEV積分比例，并規(guī)定僅新能源汽車可產(chǎn)生ZEV積分。相比1.0版本，2.0版本加大了純電動汽車和氫燃料電池車在積分貢獻(xiàn)中的最小比例，提高了獲得積分的技術(shù)指標(biāo)與相應(yīng)的分值。

2.2 加州ZEV法案下的積分交易情況

本章節(jié)主要根據(jù)加州空氣資源委員會披露的數(shù)據(jù)來分析該法案對車企、積分交易以及新能源汽車行業(yè)的影響[2]。圖1中折線數(shù)據(jù)表明加州ZEV積分交易總量于2012年度較前兩年增長明顯，2013年回落，從2014年至今交易總量比較平緩。圖1中柱狀圖顯示特斯拉、通用和本田在加州的積分交易情況，其中正數(shù)表示該車企當(dāng)年以轉(zhuǎn)讓積分為主，負(fù)數(shù)表示以受讓為主。

下面以2012年與2016年為例，探討ZEV法案下交易因素的變化情況。

從2012年度（表1）到2016年（表2），參與積分交易的主體數(shù)量按履約年度來看減少了，而單個交易主體的年度信用積分交易量則上升了，主要原因有：

（1）部分以生產(chǎn)新能源汽車為主的車企，無法持續(xù)提供富裕積分。例如表1中轉(zhuǎn)讓方THINK和CODA分別于2011年和2013年申請破產(chǎn)保護(hù)，故而表2中不再出現(xiàn)。

表1 加州2012年度 ZEV信用積分交易情況

表2 加州2016年度 ZEV信用積分交易情況

（2）車企合并重組，交易方的名稱變化。如表1受讓方Chrysler在2014年與Fiat合并成立FCA公司，在表2以FAC出現(xiàn)在受讓方中。

（3）大型傳統(tǒng)燃油車企業(yè)進(jìn)入新能源汽車領(lǐng)域，并且成為了交易主體，例如表2除了轉(zhuǎn)讓方特斯拉，主要由通用與本田完成對手方交易，2017年初通用與本田合資成立燃料電池系統(tǒng)和氫儲存技術(shù)公司。

（4）履約規(guī)則允許ZEV積分結(jié)轉(zhuǎn)，部分受讓方積累了足夠履約的積分，可以在后續(xù)年度分批使用，因此2016年仍以傳統(tǒng)燃油汽車為主的大眾和路虎沒有在表2中出現(xiàn)。

（5）積分交易總量上升可能由于法案要求履約的積分比例持續(xù)提高，如2009-2011年要求ZEV積分占比例為11%，2012-2014年為12%，2015-2017年提高至14%。

（6）加州ZEV法案允許計(jì)算積分的車型以及新能源汽車的積分履約比例都在不斷進(jìn)行調(diào)整，例如2012到2014年允許用于履約的EV車型積分最低比例為0.79%，2015到2017年提高至3%。法案2.0版本限制了2018年后TZEV車型積分的最高使用比例。

加州2012年3月簽發(fā)的B16州長令，要求2025年加州要擁有150萬輛零排放汽車，并在總汽車銷量中占比達(dá)到15%。然而盡管加州新能源汽車的占比呈總體上升態(tài)勢，但截止到2016年度的履約年結(jié)束為止，加州的新能源汽車占比仍然不足傳統(tǒng)能源汽車的4.5%（圖2）。

3 加州ZEV法案成敗得失與啟示

3.1 加州ZEV法案經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

3.1.1 執(zhí)行評估

美國環(huán)保局（簡稱“EPA”）、美國國家公路交通安全管理局（簡稱“NHTSA”）與加州空氣資源委員會（簡稱“CARB”）等部門于2016年聯(lián)合評估了關(guān)于汽車行業(yè)的低碳政策，并發(fā)布了中期評估報告[3]，中期報告表明，車企為滿足EPA制定的2022年溫室氣體排放目標(biāo)、NHTSA提出的2025年CAF標(biāo)準(zhǔn)（企業(yè)平均燃料經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)）、以及CARB發(fā)布的加州ZEV法案要求而擴(kuò)大的技術(shù)范圍，其所付出的總體成本在2012年的預(yù)算內(nèi)。在近年來美國整體經(jīng)濟(jì)下滑的背景下，汽車銷量仍取得了六年連續(xù)上漲，可見ZEV法案對汽車行業(yè)的額外要求可能正面影響了消費(fèi)者和市場。

3.1.2 經(jīng)驗(yàn)

美國加州率先提出利用ZEV積分交易的方式來助力新能源汽車企業(yè)發(fā)展。在加州ZEV法案中明確了保障該法案執(zhí)行的相關(guān)法律。同時管理部門每年根據(jù)市場反饋，對法案進(jìn)行評估，并改進(jìn)該法案的相關(guān)條款，例如開展與其他州的積分互認(rèn)，擴(kuò)大參與積分交易的車企規(guī)模，減少允許貢獻(xiàn)積分的車型，修改不同技術(shù)的積分值等，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)傳統(tǒng)燃油車企進(jìn)行轉(zhuǎn)型。加州在推行ZEV法案的同時還推出了多項(xiàng)配套措施，例如給購買電動汽車的消費(fèi)者提供汽車折價退款、稅款抵免及建設(shè)新能源汽車快速道路等。

ZEV法案對傳統(tǒng)汽車巨頭轉(zhuǎn)型有一定的促進(jìn)作用。以美國本土的通用汽車為例，根據(jù)其2016年可持續(xù)報告，通過應(yīng)用輕量化技術(shù)和提高發(fā)動機(jī)效率，在全美減少了228ktCO2排放，2016年在全美銷售新能源汽車達(dá)3.4萬輛。

加州ZEV法案對加州的新能源汽車產(chǎn)業(yè)扶持作用明顯。特斯拉電動汽車在2012交易年度（2012年10月1日至2013年9月30日）以轉(zhuǎn)讓積分的方式獲得了汽車銷售以外的資金，從而扭虧為盈進(jìn)入新的局面。2013財(cái)年毛利率達(dá)到了22.7%，高于底特律三大汽車制造商2010-2013財(cái)年的最好水平19.8%[4]。自2012交易年度起，特斯拉的轉(zhuǎn)讓量都超過當(dāng)年交易量的一半（詳見圖1）。由此可見，通過積分交易的方式新能源車企有利可圖。

圖2 加州新能源汽車占比

圖3 新能源汽車月度銷量

3.1.3 教訓(xùn)

由于ZEV積分可以通過交易達(dá)標(biāo)且允許結(jié)轉(zhuǎn)，因此，即使僅生產(chǎn)傳統(tǒng)燃油汽車的車企在幾年內(nèi)沒有生產(chǎn)新能源汽車計(jì)劃，仍然可以通過購買和囤積ZEV積分的方式達(dá)到要求。這就造成法案在履約率層面已經(jīng)順利執(zhí)行，但加州的新能源汽車保有量比例未顯著提高。另外，該法案的積分計(jì)算比較復(fù)雜，而且申請過程過于繁瑣，從而造成了該法案的實(shí)施效果滯后。

3.2 從加州ZEV法案中得到的啟示

2001年以來，國內(nèi)出臺了多項(xiàng)政策有效推動了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時也積累了財(cái)稅負(fù)擔(dān)。根據(jù)第一電動網(wǎng)站對全國乘用車市場聯(lián)席會的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[5]，從2013年12月到2017年6月新能源汽車月度銷量波動變化明顯，圖3中標(biāo)識出了每年底純電動汽車銷量，明顯高于當(dāng)年其他月份，第二年初銷量回落。結(jié)合新能源汽車財(cái)稅補(bǔ)貼政策分析，市場對下一年補(bǔ)貼退坡的預(yù)期造成年底提前消費(fèi)了第二年初的購買需求，因而年初純電動汽車的銷量為全年低谷。由此可見，補(bǔ)貼政策刺激了新能源汽車銷售，但同時培養(yǎng)了消費(fèi)市場的依賴性。

為了給新能源汽車產(chǎn)業(yè)注入市場化的活力，避免財(cái)稅補(bǔ)貼退坡帶來市場波動，我國借鑒了加州ZEV法案，推出雙積分管理辦法。通過分析加州ZEV法案多年的執(zhí)行情況，本文為管理機(jī)構(gòu)提出以下三點(diǎn)建議。

3.2.1 設(shè)計(jì)層面

建議國內(nèi)汽車行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，重視研究美國加州ZEV法案執(zhí)行多年的市場運(yùn)行數(shù)據(jù)和市場反饋，積極借鑒加州ZEV法案的經(jīng)驗(yàn)，推出與雙積分管理辦法配套的實(shí)施細(xì)則。設(shè)計(jì)簡單易操作的雙積分計(jì)算平臺和申報流程，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。如果未來需要對雙積分管理辦法的相關(guān)條款進(jìn)行調(diào)整，則應(yīng)保持原則上的一致性與可操作性，保持政策的公信力。

3.2.2 監(jiān)管層面

明確保障雙積分管理辦法執(zhí)行法律基礎(chǔ)，提高不履約企業(yè)的罰則與違法成本，避免市場上積極履約企業(yè)被不作為企業(yè)干擾，缺少流動性，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的情況發(fā)生。建議給出新能源汽車積分的價格指導(dǎo)，減少企業(yè)間交易談判的時間成本與溝通成本。

另一方面，為了避免類似“騙補(bǔ)”現(xiàn)象，雙積分的確認(rèn)過程應(yīng)更加科學(xué)。建議規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、處理和分析，保證交易積分的準(zhǔn)確性與交易的公平性。目前，雙積分的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比較薄弱，需要建立最基本的數(shù)據(jù)報送制度和軟硬件體系。建議有關(guān)部分培養(yǎng)有能力的核查主體，建立嚴(yán)格的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理程序和標(biāo)準(zhǔn)，真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是雙積分交易管理辦法的生命線。

3.2.3 輿論層面

加強(qiáng)對傳統(tǒng)車企的政策宣貫，幫助車企建立雙積分考核制度，引導(dǎo)車企及早制定新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。在社會及消費(fèi)者心理建設(shè)方面，利用媒體與宣教，增進(jìn)新能源汽車購買的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇綠色、節(jié)能車型，形成健康的產(chǎn)銷鏈，讓市場推動雙積分管理辦法持續(xù)實(shí)施。

4 新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能的推動與障礙

近年來，我國原油對外依存度逐步上升，而傳統(tǒng)燃油汽車的產(chǎn)銷量年年突破新高。根據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，我國乘用車銷量從2014年不足兩千萬輛到2016年兩千四百萬輛，增長超過了24%，而2016年新能源汽車銷量僅50萬輛，僅約占傳統(tǒng)燃油乘用車的2%。同時，傳統(tǒng)燃油汽車保有量的快速增長也增加了移動排放源，帶來日益嚴(yán)重的環(huán)境污染。因此發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)將是有效的解決方式之一。

隨著我國雙積分管理辦法的正式稿落地，社會各界期待看到其具體實(shí)施效果。建議雙積分管理辦法在實(shí)施過程中注重政策的延續(xù)性，防止市場對政策不確定的猜測導(dǎo)致非預(yù)期的市場波動。具體操作方面，可以在補(bǔ)充細(xì)則中規(guī)定一段時期內(nèi)的比例要求或遞增規(guī)律，并聯(lián)合有關(guān)執(zhí)法部門共同推進(jìn)雙積分管理辦法的實(shí)施。這樣操作既便于企業(yè)制定生產(chǎn)規(guī)劃，又能保持新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

同時，我們應(yīng)該清醒地注意到，美國加州ZEV法案盡管有多重配套的法規(guī)推動，有市場化的積分交易機(jī)制，而法案實(shí)施多年后加州新能源汽車數(shù)量仍滯后于其規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。綜觀世界汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)對汽柴油的依賴給原油輸出國或地區(qū)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，一旦傳統(tǒng)資源依賴被新能源打破，勢必引起油氣資源國與傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)的恐慌，從而對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取各種打壓手段。因此可以預(yù)見，雙積分管理辦法作為推動我國新能源汽車發(fā)展的政策之一，在后續(xù)的實(shí)施過程中也不可避免地受到國際新舊能源博弈的影響。