陳飛 于麗麗 侯杰 丁躍元 劉國(guó)軍

摘要：地下水是水資源的重要組成部分，在維系良好的生態(tài)環(huán)境方面具有重要作用。針對(duì)地下水管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，結(jié)合《地下水管理?xiàng)l例》立法工作，首先分析了地下水管理立法的必要性，并從政策支持、公眾需求、管理經(jīng)驗(yàn)等多個(gè)方面分析了地下水管理立法的可行性，闡述了立法的基本原則和總體思路；然后對(duì)地下水管理中存在的幾個(gè)關(guān)健問(wèn)題進(jìn)行了分析和說(shuō)明，并在此基礎(chǔ)上對(duì)地下水管理制度進(jìn)行了研究；最后為地下水管理立法工作提出了管理制度體系設(shè)置建議。

關(guān)鍵詞：地下水；立法；管理制度；地下水管理?xiàng)l例

中圖分類號(hào)：P641.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A doi：10.3969/i.issn.1000-1379.2018.01.011

地下水具有重要的資源和生態(tài)環(huán)境功能，對(duì)保障我國(guó)城鄉(xiāng)居民生活生產(chǎn)用水、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境具有重要作用。20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)利用規(guī)模不斷擴(kuò)大，2015年地下水水源供水量達(dá)1 069億m3，約為1972年的5.4倍，占全國(guó)總供水量的17.5%[1]。持續(xù)大規(guī)模的地下水開(kāi)采，已造成一些地區(qū)地下水開(kāi)發(fā)利用過(guò)度，特別是北方地區(qū)，地下水開(kāi)發(fā)利用程度普遍較高，尤其是近40a來(lái)地下水開(kāi)采量快速增長(zhǎng)，加之缺乏科學(xué)的管控手段，導(dǎo)致部分地區(qū)地下水超采問(wèn)題突出。針對(duì)地下水管理現(xiàn)狀與存在問(wèn)題，水利部于2008年啟動(dòng)了地下水管理立法前期工作，研究起草《地下水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。本文結(jié)合《條例》起草工作實(shí)際，針對(duì)立法工作中的一些關(guān)鍵問(wèn)題，進(jìn)行深入研究，并提出我國(guó)地下水管理制度設(shè)置建議。

1 立法必要性與可行性分析

1.1 立法必要性

地下水是重要的供水水源.目前我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)和三分之二的城市以地下水為主要飲用水水源，全國(guó)井灌區(qū)面積占總灌溉面積的比例已達(dá)40%。尤其是在特殊干旱年份或遭遇突發(fā)事件時(shí)，地下水是唯一可靠的應(yīng)急備用水源，對(duì)保障應(yīng)急情況下的供水安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和降低災(zāi)害損失具有不可替代的作用。一些地區(qū)為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求，大量超采地下水，目前全國(guó)平原區(qū)地下水超采區(qū)總面積近30萬(wàn)km2。部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，引發(fā)了一系列問(wèn)題，包括地下水位持續(xù)下降、地面沉降、地面沉陷及地裂縫、海（咸）水入侵、土地荒漠化等[1-2]。同時(shí)，地下水水質(zhì)問(wèn)題突出，淺層地下水水質(zhì)總體較差[1，3]。

地下水管理立法是加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)的法制保障。但是，我國(guó)目前尚無(wú)全國(guó)性的地下水管理專門(mén)法律法規(guī)，地下水資源管理與保護(hù)的法規(guī)體系尚不健全，管理制度尚不完善?！端ā泛汀端廴痉乐畏ā返葒?guó)家層面的法律法規(guī)盡管在地下水資源管理與保護(hù)方面提出了宏觀性的要求，但規(guī)定過(guò)于原則、可操作性不強(qiáng)，國(guó)家層面缺乏地下水資源管理的專門(mén)性法規(guī)。多年來(lái)，社會(huì)各界關(guān)于地下水管理立法的呼聲一直很高。面對(duì)日益嚴(yán)峻的地下水管理形勢(shì)，加快制定出臺(tái)《條例》是十分必要和緊迫的。

1.2 立法可行性

（1）有國(guó)家政策的大力支持。近年來(lái)，一系列關(guān)于加強(qiáng)地下水管理與保護(hù)的政策文件陸續(xù)出臺(tái)。十八屆三中全會(huì)明確要求：對(duì)水土資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?，調(diào)整地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地休養(yǎng)生息?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出：要嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步削減地下水超采量，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)的政策要求和主要措施。

（2）有現(xiàn)行法律法規(guī)和管理經(jīng)驗(yàn)做立法基礎(chǔ)。雖然我國(guó)目前尚無(wú)全國(guó)性的地下水管理專門(mén)法律法規(guī)，但地下水管理工作早已受到重視，并體現(xiàn)于現(xiàn)行法規(guī)的部分條款之中。如《水法》《水污染防治法》《礦產(chǎn)資源法》以及其他涉及水、污染治理、礦產(chǎn)資源、城市規(guī)劃等的法律法規(guī)，都有與地下水管理相關(guān)的內(nèi)容。同時(shí)，我國(guó)大部分?。▍^(qū)）出臺(tái)了涉及地下水管理的地方性法規(guī)，構(gòu)建了區(qū)域性地下水管理制度，如陜西、河北、內(nèi)蒙古、云南、遼寧、新疆等（見(jiàn)表1）。上述法律法規(guī)或規(guī)章以及地方管理經(jīng)驗(yàn)為制定地下水管理專門(mén)法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。

（3）有社會(huì)公眾需求基礎(chǔ)。作為一種法律手段，地下水管理的專門(mén)立法能否達(dá)到管理和保護(hù)地下水資源的目的，很大程度上取決于是否具有有效貫徹實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)地下水合理開(kāi)發(fā)利用認(rèn)識(shí)不足、監(jiān)管和保護(hù)不到位，導(dǎo)致我國(guó)地下水無(wú)序開(kāi)發(fā)嚴(yán)重，超采引發(fā)的水位下降、地面沉降等問(wèn)題突出，一些地區(qū)水質(zhì)日趨惡化，已嚴(yán)重威脅區(qū)域水文地質(zhì)生態(tài)環(huán)境[4]。隨著公眾資源與環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐步提高，地下水的資源和生態(tài)環(huán)境功能與價(jià)值越來(lái)越受到全社會(huì)關(guān)注，依法開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理地下水和防治地下水污染的呼聲越來(lái)越高，這為地下水管理立法奠定了充分可靠的社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。

（4）有國(guó)外相關(guān)立法可以借鑒。地下水資源管理和保護(hù)是一個(gè)國(guó)際性難題，許多國(guó)家都給予高度重視，通過(guò)不同的途徑與方法加強(qiáng)地下水的管理與保護(hù)立法。如荷蘭、韓國(guó)等分別制定了專門(mén)的《地下水法》[5-7]，對(duì)地下水的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理等進(jìn)行了明確規(guī)定；而美國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)家對(duì)地下水資源管理和保護(hù)的立法則體現(xiàn)于不同的法規(guī)中[8-10]，這些法規(guī)互為補(bǔ)充，為保護(hù)地下水資源發(fā)揮了重要作用。各國(guó)地下水資源管理立法的內(nèi)容不盡相同，制度設(shè)置也有所區(qū)別，但其中行之有效的規(guī)定可為我國(guó)提供參考。

2 立法原則研究

地下水具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性以及賦存與循環(huán)特點(diǎn)。作為地下水管理立法的基本原則，既要考慮地下水的特性，又要對(duì)國(guó)家方針、政策高度概括?！稐l例》立法基本原則主要包括以下幾個(gè)方面。

（1）可持續(xù)發(fā)展原則。地下水管理最主要的目標(biāo)是保持資源和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，地下水資源開(kāi)發(fā)、利用、管理的各個(gè)環(huán)節(jié)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，不能造成長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的惡化。堅(jiān)持人水和諧，尊重地下水自然規(guī)律，正確處理地下水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系；采取綜合措施加強(qiáng)地下水源涵養(yǎng)，發(fā)揮地下水的多種功能，提高其戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力。為此，《條例》明確以“促進(jìn)地下水可持續(xù)利用，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境”為目的，建立或明確地下水超采治理制度、污染防治制度、總量與水位雙控制度等，以加強(qiáng)水源涵養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。

（2）協(xié)調(diào)合作原則。目前地下水資源管理存在部門(mén)間權(quán)責(zé)不清、溝通不暢、缺乏合作的問(wèn)題，加之公眾對(duì)地下水管理的參與度低，導(dǎo)致資源不斷減少、污染逐漸加劇。為了更好地利用和保護(hù)地下水資源，針對(duì)地下水管理體制不順、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，明確地下水管理體制與政府職責(zé)，并要求部門(mén)間地下水監(jiān)測(cè)信息共享，以及地下水開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)與管理信息等依法向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，另外還明確公民權(quán)利義務(wù)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，鼓勵(lì)公眾參與地下水管理。

（3）預(yù)防為主的原則?；谧陨碣x存條件和更新緩慢的特性，地下水一旦遭到破壞，將難以恢復(fù)。因此，在地下水管理和保護(hù)過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持預(yù)防為主的原則，防患于未然。預(yù)防為主原則指的是采取各種預(yù)防措施，防止地下水資源與環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和惡化，把地下水承載能力控制在其能夠維持生態(tài)平衡和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的限度內(nèi)。為此，明確總量與水位雙控制度、水資源論證、地下水年度取用水計(jì)劃、水源涵養(yǎng)、海（咸）水入侵防治、污染防治等要求，在地下水開(kāi)發(fā)利用、污染防治等工作中體現(xiàn)預(yù)防為主的原則。

（4）行為主體負(fù)擔(dān)的原則。行為主體負(fù)擔(dān)原則的核心內(nèi)容為“誰(shuí)利用誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”。在地下水開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，應(yīng)依法保護(hù)地下水資源，不過(guò)量開(kāi)采，對(duì)地下水的污染實(shí)行期限治理，明確行為主體的義務(wù)和責(zé)任，充分發(fā)揮法律處罰的威懾力，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)增加承擔(dān)法律責(zé)任的方式，如要求企業(yè)和個(gè)人等行為主體對(duì)破壞和污染的含水層進(jìn)行修復(fù)和治理等。《條例》在鑿井、地下水資源開(kāi)發(fā)利用、疏干排水、污染防治、計(jì)量監(jiān)測(cè)、水資源論證、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)中規(guī)定行為主體的義務(wù)和責(zé)任。

3 地下水管理存在的問(wèn)題與制度設(shè)置

3.1 地下水管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)我國(guó)地下水管理工作雖取得一定進(jìn)展，但與落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的總體要求還存在一定差距，具體表現(xiàn)在：①地下水管理法制建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，地下水相關(guān)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工作實(shí)際需求，缺少專門(mén)指導(dǎo)地下水管理實(shí)踐的法律法規(guī)[11]；②管理制度不健全，各部門(mén)間業(yè)務(wù)存在一定交叉，協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致地下水管理和保護(hù)政策難以落實(shí)[12]；③地下水開(kāi)發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，取用水總量控制與水位控制制度尚未建立，無(wú)序開(kāi)采問(wèn)題突出；④地下水管理基礎(chǔ)薄弱，地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)設(shè)施不足，監(jiān)測(cè)及傳輸手段相對(duì)落后。

3.2 管理制度設(shè)置

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行水資源管理法律法規(guī)體系，《條例》應(yīng)定位為《水法》的配套法規(guī)，是全面規(guī)范地下水開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和污染防治工作的專門(mén)行政法規(guī)。首先，《條例》旨在建立完整的地下水管理制度體系，特別是增加總量和水位雙控制度、戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度等新的制度及政策措施，把國(guó)家相關(guān)文件要求及政策上升為法律法規(guī)文件；其次，《條例》是對(duì)《水法》規(guī)定的總量控制、取水許可、有償使用等基礎(chǔ)制度以及禁限采區(qū)劃定要求進(jìn)行細(xì)化和實(shí)化，突出可操作性。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)地下水管理中存在的問(wèn)題，《條例》針對(duì)性地設(shè)置具體的管理制度。

（1）關(guān)于管理體制。針對(duì)地下水管理體制不順、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，《條例》進(jìn)一步明確地下水管理體制。依據(jù)《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定，明確國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)地下水統(tǒng)一管理和監(jiān)督，并對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、國(guó)土資源主管部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)的職責(zé)范圍進(jìn)行界定；同時(shí)規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)、地方水行政等有關(guān)部門(mén)的職責(zé)，并明確有關(guān)具體制度和政策的實(shí)施主體和地下水管理與保護(hù)目標(biāo)與責(zé)任考核機(jī)制。

（2）關(guān)于調(diào)查評(píng)價(jià)與規(guī)劃制度。針對(duì)地下水管理基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題，設(shè)立地下水調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)等制度，規(guī)定地下水調(diào)查評(píng)價(jià)的內(nèi)容、頻次等，明確地下水的規(guī)劃體系、內(nèi)容、規(guī)劃批復(fù)和規(guī)劃執(zhí)行等，并對(duì)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)提出要求。

（3）關(guān)于開(kāi)采總量和水位控制制度。建立地下水取用總量控制和水位控制管理制度。一是規(guī)定國(guó)家實(shí)行開(kāi)采總量與水位雙控制，各?。▍^(qū)）確定市、縣級(jí)地下水開(kāi)采總量和水位控制指標(biāo)；二是規(guī)定地下水總量和水位控制指標(biāo)確定的依據(jù)和程序；三是明確總量和水位控制的要求，規(guī)定地下水開(kāi)采總量不得超過(guò)地下水開(kāi)采總量控制指標(biāo)。

（4）關(guān)于分層分類管理制度。針對(duì)地下水分布特點(diǎn)，設(shè)立分層分類管理制度。針對(duì)地下水系統(tǒng)的空間分異性特征和各個(gè)地區(qū)不同的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，地下水資源的管理應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求和地下水功能定位，科學(xué)采取地下水保護(hù)措施，合理安排地下水開(kāi)發(fā)利用布局，實(shí)現(xiàn)地下水分層分類管理。一是針對(duì)地下水補(bǔ)給情況，實(shí)行分層管理。根據(jù)更新的難易程度，將地下水劃分為易更新和難以更新地下水，并分別提出管理要求。二是針對(duì)地下水不同功能特點(diǎn)，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、開(kāi)發(fā)地下水易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等的敏感地區(qū)，結(jié)合禁限采區(qū)的劃分，實(shí)行分類管理。同時(shí)明確礦泉水、地?zé)崴墓芾硪?，?guī)定礦泉水、地?zé)崴拈_(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)符合地下水利用與保護(hù)規(guī)劃，并納入地下水開(kāi)采總量控制管理。

（5）關(guān)于戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。與地表水相比，地下水水質(zhì)普遍良好，供水保證率較高，且便于取用，尤其是在特殊干旱年份或遭遇突發(fā)事件時(shí)，地下水是唯一可靠的應(yīng)急備用水源。目前，我國(guó)一些?。▍^(qū)）已建有地下水儲(chǔ)備水源，但是尚未有省（區(qū)）真正建立起地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。針對(duì)戰(zhàn)略儲(chǔ)備和應(yīng)急需要，設(shè)立地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備與應(yīng)急管理制度，規(guī)定國(guó)家建立地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。一是規(guī)定為應(yīng)對(duì)特殊干旱等，國(guó)家建立地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，合理確定地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備量。二是規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定戰(zhàn)略儲(chǔ)備預(yù)案。三是規(guī)定地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于保障城鄉(xiāng)居民生活用水，除特殊干旱年份外，不得動(dòng)用地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

（6）關(guān)于超采區(qū)與禁限采區(qū)劃定制度。針對(duì)我國(guó)地下水嚴(yán)重超采問(wèn)題，應(yīng)將地下水超采區(qū)管理和治理作為重要內(nèi)容，設(shè)立地下水超采治理與保護(hù)制度。一是地下水超采區(qū)劃定，明確國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)定期組織開(kāi)展超采區(qū)劃定和復(fù)核工作，必要時(shí)可增加頻次。二是地下水超采區(qū)治理，明確在地下水超采地區(qū)、特殊保護(hù)區(qū)等，各?。▍^(qū)）應(yīng)劃定地下水禁采和限采區(qū)；已發(fā)生嚴(yán)重超采、出現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的地區(qū)，重大基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)區(qū)域內(nèi)應(yīng)當(dāng)劃定為地下水禁采區(qū)。

（7）關(guān)于地下水飲用水水源地管理與保護(hù)及污染防治制度。保護(hù)地下水飲用水水源地及地下水污染防治是保障人民群眾飲水安全的重要任務(wù)。針對(duì)地下水污染突出問(wèn)題，設(shè)立地下水飲用水水源地管理保護(hù)與地下水污染防治制度。一是地下水飲用水水源地核準(zhǔn)制度，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)確定地下水飲用水水源地名錄；二是地下水飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度，經(jīng)核準(zhǔn)的地下水飲用水水源地依法劃定地下水飲用水水源保護(hù)區(qū)，《條例》對(duì)保護(hù)區(qū)的劃分和要求進(jìn)行規(guī)定；三是污染防治制度，對(duì)點(diǎn)源污染防治、生產(chǎn)建設(shè)污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治、串層污染防治、污染突發(fā)事故處置等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。

4 結(jié)語(yǔ)

法律是治國(guó)之重器，同樣也是治水之準(zhǔn)繩。我國(guó)高度重視依法治水工作，出臺(tái)了《水法》《水污染防治法》《防洪法》等一系列水相關(guān)法律法規(guī)。地下水是水資源的重要組成部分，具有重要的資源和生態(tài)環(huán)境功能，由于部分地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)利用地下水引發(fā)了一系列資源與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，加之《水法》等對(duì)地下水管理規(guī)定過(guò)于宏觀、地下水相關(guān)管理制度體系尚不完善，因此迫切需要出臺(tái)地下水管理專門(mén)性法規(guī)。針對(duì)此現(xiàn)狀，本文結(jié)合地下水管理立法工作實(shí)踐，分析了地下水管理立法的必要性和可行性，對(duì)地下水管理中存在的若干關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)和研究，并有針對(duì)性地提出了調(diào)查評(píng)價(jià)與規(guī)劃制度、開(kāi)采總量和水位控制制度、分層分類管理制度、戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度、超采區(qū)與禁限采區(qū)劃定制度、地下水飲用水水源地管理與保護(hù)及污染防治制度等相關(guān)管理制度，闡述了符合當(dāng)前管理現(xiàn)狀的地下水管理體制，為完善地下水管理制度體系設(shè)置提出了建議。

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