楊崢威

近年來，隨著政府向社會力量購買服務(wù)的不斷推進、慈善組織的不斷發(fā)展壯大，政府、捐贈人等對慈善組織項目管理的要求越來越高，慈善公益界和社會公眾對慈善組織公信力的期待也越來越高。2016年頒布實施的《中華人民共和國慈善法》明確要求民政部門建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構(gòu)對慈善組織進行評估，并向社會公布評估結(jié)果，這使得對慈善組織及慈善項目進行評估不但是社會公眾的知情需要，更是依法辦事的法治要求。目前的慈善項目評估工作，主要包括慈善機構(gòu)進行的自評估、慈善機構(gòu)委托第三方機構(gòu)進行的內(nèi)部評估、服務(wù)購買方委托第三方機構(gòu)進行的項目評估三類?？傮w上看，慈善機構(gòu)對項目評估重要性、必要性的認識較為重視，評估也在一定程度上起到了以評促改、以評促管的作用，對于提高項目資金使用效率和項目社會效益都有積極作用，但筆者也發(fā)現(xiàn)慈善項目評估依然存在一些需要改進的問題，在一定程度上影響了評估的科學性和權(quán)威性。

一、慈善項目評估存在“各管一段”的現(xiàn)象

立項有評審、中期有檢查監(jiān)督，結(jié)項有評估總結(jié)，這幾乎已經(jīng)是慈善項目運作的“規(guī)定動作”，有助于從機制上確保慈善項目立項科學、執(zhí)行規(guī)范、收效良好。但在實際項目執(zhí)行中，往往存在著執(zhí)行團隊、評估團隊“各管一段”的現(xiàn)象，影響了項目執(zhí)行的效果，也影響了項目評估的科學性。

執(zhí)行團隊方面，一些慈善項目執(zhí)行團隊由于人員流動性較高、全職員工不足等問題，事實上存在著不少項目申請人不是項目執(zhí)行人、項目執(zhí)行人不是結(jié)項報告人的情況。申請項目的人員可能并不具體執(zhí)行項目，項目書寫的天花亂墜但對項目的可操作性可能考量不夠；執(zhí)行項目的人員由于不了解項目前期論證、申請過程，執(zhí)行中難免出現(xiàn)困難、有時嘗試變通，甚至自行變動和調(diào)整項目內(nèi)容；項目結(jié)項報告人中途接手，過程不夠了解、檔案資料不夠齊全，有時候會導致一些項目資料存在遺漏、變更事項說不清、整體成效道不明等問題。這種情況的存在既影響了慈善項目的績效評價結(jié)果，也影響了慈善組織的公信力。

評估團隊方面，立項評審、中期檢查、結(jié)項評估常常由不同的團隊負責，結(jié)項評估人員往往不太了解前期立項和中期檢查情況，短暫的評估會議只能蜻蜓點水聽取匯報、查閱部分材料、簡單提問，難以就項目實際執(zhí)行情況進行深入細致的了解和評估。有時甚至會出現(xiàn)中期檢查否定立項評審意見、結(jié)項評估否定項目立項必要性的情況，影響了評估的科學性和權(quán)威性，也給項目執(zhí)行團隊造成不小的困擾。

二、慈善項目評估指標存在“軟”“硬”之別

在項目評估中，有一些是根據(jù)“項目支出績效評價共性指標體系框架”及“非營利組織會計準則”等設(shè)置的評價指標，如資金到位率、到位及時率、管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性、項目質(zhì)量可控性、質(zhì)量達標率等，在不同的項目評估中這些“硬指標”相對比較類似或統(tǒng)一，因此在項目評估這幾項指標就顯得比較明確，在評估指標體系中顯得比較“硬”。但與項目目標掛鉤的績效產(chǎn)出類指標就相對不那么統(tǒng)一和明確，顯得比較“軟”，如評估一項困境兒童救助項目，可能其中有服務(wù)人次、小時數(shù)、服務(wù)對象改善情況、服務(wù)對象滿意度等指標；而評估一項慈善公益文化傳播項目，績效產(chǎn)出可能要考慮服務(wù)對象人數(shù)、服務(wù)覆蓋群體、傳播效果等內(nèi)容。這些指標的設(shè)置與項目計劃、項目目標密切相關(guān)，在評估中可以結(jié)合項目申報書或者實施方案一一對應(yīng)進行評估，考量目標完成情況，但有些項目的產(chǎn)出績效指標并不明確、或者量化考核有一定難度，一些項目執(zhí)行團隊也容易在這方面含糊其辭，評估團隊需要靠“聽匯報”“看材料”甚至“憑感覺”進行評估，難免存在一些不周之處，這部分的評估就顯得力道“軟”。

實際上，慈善項目涉及到社會生活的方方面面，不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)的慈善項目，其績效目標千差萬別，也確實需要具體問題具體分析，在項目立項時就要結(jié)合實際設(shè)置科學的、合理的績效考核指標，考慮在中期檢查和結(jié)項評估階段如何測評項目的各類績效、效益指標。尤其對一些特殊的、不易量化考評的項目，更要在立項階段、評估前期仔細研究論證這部分的評估指標。例如，宣傳教育類項目要如何設(shè)置績效產(chǎn)出指標來評估該項目的社會效益、如何考量宣傳教育的效果和社會影響力，這是慈善項目評估中的一個常見問題。

三、慈善項目評估中存在一定的重財務(wù)、輕業(yè)務(wù)現(xiàn)象

重財務(wù)、輕業(yè)務(wù)也是慈善項目評估中的常見問題，即在評估中較多關(guān)注資金到位是否及時、財務(wù)制度執(zhí)行是否嚴格、資金使用是否嚴格執(zhí)行預算、票據(jù)是否合規(guī)等財務(wù)相關(guān)事項，而對項目運作情況、服務(wù)開展情況、服務(wù)成效等事項關(guān)注略顯不足。這樣在一定程度上造成了財務(wù)指標是剛性原則、底線不能破，業(yè)務(wù)指標不重要、可以打商量的印象，影響了慈善項目執(zhí)行團隊、慈善組織對項目本身運作的科學性、專業(yè)性的關(guān)注，不利于慈善項目的創(chuàng)新，也不利于慈善組織的可持續(xù)發(fā)展。出現(xiàn)這種問題，筆者認為主要有兩個方面的原因。

一是財務(wù)指標相對比較明確、容易量化考評，而項目運作過程、項目效益等“軟指標”則不那么明確，而且慈善項目和慈善組織的財務(wù)問題是大家普遍比較關(guān)心的問題，所以在評估中對財務(wù)問題的關(guān)注比較多，在有限的評估時間內(nèi)，對業(yè)務(wù)的關(guān)注就相對較少了。

二是項目評估團隊的構(gòu)成影響了對項目內(nèi)容和過程的關(guān)注。筆者近年來參與和了解的一些慈善項目評估中，評估團隊往往由管理專家、財務(wù)專家、業(yè)務(wù)專家構(gòu)成，分別側(cè)重不同的評估內(nèi)容，管理專家關(guān)注項目和慈善組織的管理制度執(zhí)行、項目運作整體情況，財務(wù)專家關(guān)注資金到位、財務(wù)制度執(zhí)行、項目支出合規(guī)性、票據(jù)合理性等問題，業(yè)務(wù)專家關(guān)注項目的具體運作過程、服務(wù)的專業(yè)性、項目社會效益等問題。這種分工合作在實際執(zhí)行中可能帶來管理專家和財務(wù)專家話語權(quán)偏重、過多關(guān)注財務(wù)評價的問題，尤其是第三方評估機構(gòu)搭建的評估團隊，管理和財務(wù)專家團隊相對穩(wěn)定，業(yè)務(wù)專家隨著項目領(lǐng)域的不同經(jīng)常輪換，尤其是在管理專家擔任評估團隊負責人的情況下，管理和財務(wù)專家的話語權(quán)常常超過了業(yè)務(wù)專家的話語權(quán)，在評估中出現(xiàn)重財務(wù)輕業(yè)務(wù)的情況也就不足為奇了。

上述三個問題，歸納起來主要是項目過程中三個階段評估的協(xié)調(diào)問題、評估指標中對共性與個性的兼顧問題、實際評估中對財務(wù)健康與項目成效的綜合考量問題，這是慈善項目評估發(fā)展過程中的問題，是目前我國慈善項目評估、慈善組織評估體制機制還不夠完善的具體表現(xiàn)，需要在評估實踐中不斷探索和完善。只有公益慈善領(lǐng)域改革的不斷推進、相關(guān)法律法規(guī)的不斷健全，項目購買方、承接方、服務(wù)對象等對項目評估重要性的認識進一步提升，慈善項目評估的體制機制繼續(xù)得到健全和規(guī)范，這些問題才能在實踐中逐步得到解決，從而更好地發(fā)揮慈善項目評估的積極作用，更好地促進慈善項目的規(guī)范化管理、科學化運作，更好地取得服務(wù)效果造福社會大眾。