王飛，徐芳勤

(臨沂市國土資源局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局，山東 臨沂 276017)

0 引言

截至2013年底，山東省共有國家級和省級開發(fā)區(qū)166個(gè)，在數(shù)量上居全國第一，但目前部分開發(fā)區(qū)土地利用特別是工業(yè)用地利用存在粗放、浪費(fèi)、閑置等問題，從而導(dǎo)致工業(yè)用地總體效率不高。

近些年，隨著對開發(fā)區(qū)土地利用問題重視程度的提高，開發(fā)區(qū)土地利用效率評價(jià)日益成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。學(xué)者們的研究視角也從早期的土地集約利用評價(jià)，開始轉(zhuǎn)向針對性更強(qiáng)、更切中問題核心的土地利用效率評價(jià)研究[2- 4]。目前的相關(guān)研究主要集中于大尺度(如全國、全省、地市層面)用地效率綜合評價(jià)[5- 8]，或者大尺度的工業(yè)用地效率評價(jià)[9- 10]，針對開發(fā)區(qū)用地效率的相關(guān)研究較少，而且此類研究主要對開發(fā)區(qū)整體的用地效率進(jìn)行評價(jià)[11- 12]。工業(yè)發(fā)展作為開發(fā)區(qū)設(shè)置的基本前提，其用地效率如何不僅關(guān)乎開發(fā)區(qū)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)布局，更會(huì)影響其未來的發(fā)展前景。DEA(數(shù)據(jù)包絡(luò)分析)作為效率評價(jià)的常用方法，近年來被引入用地效率的評價(jià)中。陳偉[9]運(yùn)用DEA方法對2010年江蘇省開發(fā)區(qū)的土地利用效率進(jìn)行了測算；郭貫成等[10]采用DEA對中國各省2005—2010年城市工業(yè)用地效率變化及其影響因素進(jìn)行了實(shí)證分析；劉耀林[11]利用DEA模型和Malmquist指數(shù)測算了湖北省98個(gè)開發(fā)區(qū)2006—2013年的用地效率，分析了用地效率的動(dòng)態(tài)變化特征和影響因素；王賀封等[12]利用DEA模型和Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)，測算了2006—2011年上海市各開發(fā)區(qū)所有土地和各類土地的用地效率?？梢姡珼EA方法用于用地效率的評價(jià)已日趨廣泛[13- 14]，但在實(shí)證研究中，該方法常被用于評價(jià)宏觀尺度(全國、全省、全地市)的用地效率，其目的在于探索用地效率的變化規(guī)律，且基于DEA方法的宏觀評價(jià)忽視區(qū)位條件對用地效率的影響，因此宏觀評價(jià)研究難以指導(dǎo)于具體的開發(fā)區(qū)工業(yè)用地優(yōu)化布局實(shí)踐。

該次研究從相對微觀(城市內(nèi)部)的研究視角出發(fā)，對區(qū)位條件相近的同一城市內(nèi)不同開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地效率進(jìn)行評價(jià)與比較分析，并進(jìn)一步從產(chǎn)業(yè)層面評價(jià)產(chǎn)業(yè)間的用地效率差異，最終為開發(fā)區(qū)優(yōu)化用地布局、優(yōu)化各要素的配置、制訂相關(guān)用地政策和產(chǎn)業(yè)政策提供思路和建議。

1 指標(biāo)體系構(gòu)建與方法選擇

1.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

工業(yè)用地效率是指工業(yè)用地在配置使用時(shí)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)能力，高用地效率意味著較少存在工業(yè)用地的過度投入和產(chǎn)出不足，反之則為低效率[15]。開發(fā)區(qū)的土地利用是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問題，投入與產(chǎn)出指標(biāo)多方位并存并相互影響?？紤]到指標(biāo)的可獲取性和可靠性，該文選取如下指標(biāo)：

(1)土地投入指標(biāo)：以工礦倉儲(chǔ)用地面積作為土地投入量，工礦倉儲(chǔ)用地是用于工業(yè)生產(chǎn)、物資存放的土地，但不包括開發(fā)區(qū)內(nèi)已建成農(nóng)村建設(shè)用地中的工礦倉儲(chǔ)用地。

(2)資金投入指標(biāo)：以開發(fā)區(qū)工業(yè)(物流)企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額作為資金投入指標(biāo)。

(3)勞動(dòng)力投入指標(biāo)：以工業(yè)平均從業(yè)人數(shù)表示，它是指每單位工業(yè)用地面積上從事工業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人員數(shù)量。

(4)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出指標(biāo)：選取開發(fā)區(qū)工業(yè)(物流)企業(yè)總收入作為開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出指標(biāo)，以此來反映各種要素投入所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

1.2 評價(jià)方法的選擇

DEA即數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，是一種融合了運(yùn)籌學(xué)、管理學(xué)和數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)的跨學(xué)科交叉計(jì)量方法，是當(dāng)前用于效率評價(jià)的常用方法。該方法通過對數(shù)據(jù)點(diǎn)的分析確定出經(jīng)濟(jì)最優(yōu)點(diǎn)，將散落的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)點(diǎn)連接形成一條效率前沿包絡(luò)線。工業(yè)用地效率可以現(xiàn)實(shí)中工業(yè)用地的生產(chǎn)率與處于生產(chǎn)邊界上的土地生產(chǎn)率之比值來表示，即現(xiàn)實(shí)工業(yè)用地的生產(chǎn)率與最優(yōu)生產(chǎn)率的比值，評價(jià)結(jié)果介于0～1。

DEA方法不但可以進(jìn)行普通的決策單元效率值評估，還能對特殊的低效率甚至無效率的決策單元進(jìn)行評估，可以對其投入與產(chǎn)出組合關(guān)系的幅度大小和發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)整，最終給出最優(yōu)效率的投入產(chǎn)出組合[16- 18]。該方法能夠排除人為主觀性的干擾，符合工業(yè)用地效率評價(jià)特征，故該研究最終選用該方法對開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的效率進(jìn)行評估。

研究過程中，首先將4個(gè)典型開發(fā)區(qū)各評價(jià)時(shí)點(diǎn)的投入產(chǎn)出指標(biāo)帶入DEA模型，計(jì)算得到各開發(fā)區(qū)各評價(jià)時(shí)點(diǎn)的用地效率，分析各開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率的時(shí)空變化格局，繼而選取典型企業(yè)，從微觀產(chǎn)業(yè)層面分別對資本密集型、技術(shù)密集型、勞動(dòng)密集型企業(yè)各評價(jià)時(shí)點(diǎn)的用地效率進(jìn)行評估，找出工業(yè)用地效率差異的產(chǎn)業(yè)根源。

2 臨沂典型開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率評價(jià)

2.1 研究區(qū)概況

臨沂市位于山東省東南部，是山東省面積最大的地級市，臨沂市開發(fā)區(qū)發(fā)展較為迅速，擁有國家級和省級開發(fā)區(qū)13家，其中國家級開發(fā)區(qū)2家。隨著臨沂市開發(fā)區(qū)建設(shè)不斷完善和招商引資力度不斷加大，大量企業(yè)和項(xiàng)目陸續(xù)投產(chǎn)，工業(yè)產(chǎn)出增效明顯，2015年，臨沂規(guī)模以上工業(yè)增加值比2014年增長6.74%。但與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)的土地利用問題漸漸凸顯：一方面隨著入駐企業(yè)的增加開發(fā)區(qū)的土地供應(yīng)日趨緊張，而另一方面土地閑置、低效利用、土地浪費(fèi)等問題較為嚴(yán)重。在開發(fā)區(qū)用地存量擴(kuò)張面臨壓力的情況下，如何提升開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率、通過存量挖潛為未來開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供土地支撐已成為臨沂市、山東省乃至我國各類開發(fā)區(qū)亟待解決的問題。

該研究選取地處臨沂市區(qū)的4家典型開發(fā)區(qū)為研究對象(表1)，分別為臨沂經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(簡稱經(jīng)開區(qū))、臨沂高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(簡稱高新區(qū))、臨沂河?xùn)|工業(yè)園區(qū)(簡稱河?xùn)|區(qū))以及臨沂工業(yè)園區(qū)(簡稱工業(yè)園區(qū))(圖1)。4個(gè)開發(fā)區(qū)具有較好的代表性，包括2個(gè)國家級開發(fā)區(qū)、2個(gè)省級開發(fā)區(qū)，其地域臨近、地理位置差異不大，可排除區(qū)位因素的影響，產(chǎn)業(yè)類型也有較高的相似性。研究收集整理了4個(gè)開發(fā)區(qū)2009年、2011年、2013年的各項(xiàng)用地?cái)?shù)據(jù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)(說明：2009年、2011年、2013年三輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)期間正值開發(fā)區(qū)快速發(fā)展完善時(shí)期，土地供應(yīng)率、建成率等指標(biāo)已基本于2013年達(dá)到峰值，此后用地情況變化不大，因此，該研究采用變化較大的前三輪數(shù)據(jù)進(jìn)行評價(jià)和比較分析)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行效率測算。

表1 臨沂市4家典型開發(fā)區(qū)概況

圖1 臨沂市4個(gè)典型開發(fā)區(qū)地理位置示意圖

2.2 工業(yè)用地效率評價(jià)結(jié)果分析

該文利用DEA方法對各開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率進(jìn)行評價(jià)，運(yùn)用DEAP (Version2.1) 軟件測算3個(gè)評價(jià)時(shí)點(diǎn)各開發(fā)區(qū)工業(yè)用地投入產(chǎn)出的相對有效性，以揭示開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率的差異性及其影響因素(表2)。DEA方法最終給出3個(gè)效率值：純技術(shù)效率是由于管理和技術(shù)等因素影響的生產(chǎn)效率；總體規(guī)模效率是實(shí)際規(guī)模與最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模的差距，它的變化取決于規(guī)模報(bào)酬大小的變化；用地規(guī)模效率是反映土地投入規(guī)模和配置方式是否合理的指標(biāo)，用于表征該文最終探究的工業(yè)用地效率。

表2 臨沂市典型開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率評價(jià)結(jié)果

注： 2009年、2011年、2013年三輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)期間正值開發(fā)區(qū)快速發(fā)展完善時(shí)期，土地供應(yīng)率、建成率等指標(biāo)已基本于2013年達(dá)到峰值，此后用地情況變化不大，因此，該研究采用變化較大的前三輪數(shù)據(jù)進(jìn)行評價(jià)和比較分析。

2.2.1 工業(yè)用地效率總體分析

在所評價(jià)的3種效率中，以用地規(guī)模效率水平最低(表2)，表明各開發(fā)區(qū)用地效率總體較為低下。究其原因，各開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中，工業(yè)用地過快的存量擴(kuò)張和粗放利用導(dǎo)致了用地效率低下。以經(jīng)開區(qū)為例，該區(qū)2003年成立后，至2013年工礦倉儲(chǔ)用地全部供應(yīng)完畢并已建成，共計(jì)供應(yīng)工礦倉儲(chǔ)用地281.90hm2，而其中2004年、2005年、2006年3年共供應(yīng)工礦倉儲(chǔ)用地147.09hm2，即前3年工業(yè)用地供應(yīng)即達(dá)到總量的一半?？梢婇_發(fā)區(qū)設(shè)立之初工業(yè)用地供應(yīng)相對充裕，而資本、勞動(dòng)力等要素的投入相對較少，加之早期工業(yè)布局分散、招商引資產(chǎn)業(yè)層次較低、技術(shù)投入不足，使得要素投入配比失衡、利用不充分，從而導(dǎo)致工業(yè)用地的效率較為低下。因此，在開發(fā)區(qū)的土地存量擴(kuò)張已基本趨于飽和的情況下，應(yīng)加大資本、勞動(dòng)、技術(shù)等方面的投入，通過土地利用的存量挖潛提高工業(yè)用地效率。

2.2.2 工業(yè)用地效率變化情況

從三輪的評價(jià)結(jié)果來看，3種效率總體都呈上升趨勢，可見臨沂市開發(fā)區(qū)近年來較為重視提質(zhì)增效，注重生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。從2009年、2011年到2013年間，3種效率表現(xiàn)為大幅上升而后有所緩降的趨勢，這與臨沂市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況和工業(yè)用地狀況大致吻合。2008年金融危機(jī)全面爆發(fā)后，臨沂市及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和市場方向調(diào)整，2009—2010年間，抓住“轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)”的契機(jī)，把開發(fā)區(qū)作為轉(zhuǎn)型升級的先驅(qū)重點(diǎn)扶持，通過鼓勵(lì)企業(yè)加大投入、加強(qiáng)研發(fā)和技術(shù)革新等一系列政策支持，逐步提升產(chǎn)業(yè)層次，并由單純的招商引資轉(zhuǎn)為招商選資，工業(yè)用地利用效率也得以顯著提升；2012年基于開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的良好勢頭和發(fā)展空間不足的局限，加之國家政策的引導(dǎo)，各開發(fā)區(qū)開始擴(kuò)區(qū)，紛紛設(shè)立了發(fā)展方向區(qū)(發(fā)展方向區(qū)是開發(fā)區(qū)批準(zhǔn)四至范圍以外實(shí)際開發(fā)建設(shè)和體現(xiàn)未來用地空間發(fā)展方向及趨勢的區(qū)域)，繼而激發(fā)了新一輪的產(chǎn)業(yè)落戶和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[19]，在新擴(kuò)區(qū)域發(fā)展的過程中，土地要素較之于資本和勞動(dòng)顯得較為充裕，隨后的幾年受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和投資周期的影響(新建項(xiàng)目投產(chǎn)需要一定周期)，加之工業(yè)用地短時(shí)期內(nèi)的過度供應(yīng)，開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地效率持續(xù)走低。由于地方政府投入和政策扶持不斷向發(fā)展方向區(qū)傾斜，而開發(fā)區(qū)原四至范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)落地基本完成，土地開發(fā)率也接近飽和，伴隨著經(jīng)濟(jì)形勢的下滑，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化期間投入增加而產(chǎn)出下滑必然導(dǎo)致暫時(shí)性的效率低下，這也是開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的必經(jīng)階段。

2.2.3 各開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率比較分析

雖然4個(gè)開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模效率總體經(jīng)歷了先升后降的發(fā)展趨勢，但各區(qū)之間還存在著較大差異(圖2)。經(jīng)開區(qū)的用地規(guī)模效率表現(xiàn)為先升后降，且降幅較大，但效率水平總體仍較高；河?xùn)|區(qū)的用地規(guī)模效率也表現(xiàn)為先升后降，但與其他區(qū)相比屬于在低水平上變化，變化幅度不大；同為省級開發(fā)區(qū)的工業(yè)園區(qū)變化則更為微弱。河?xùn)|區(qū)與工業(yè)園區(qū)同為2006年成立，且面積較為接近，同屬工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)，發(fā)展程度也較為類似，因此，在用地方面存在較大的相似性。

圖2 臨沂市典型開發(fā)區(qū)2009—2013年工業(yè)用地規(guī)模效率變化情況

相比之下，高新區(qū)的用地規(guī)模效率與其他3個(gè)區(qū)不同，表現(xiàn)為持續(xù)上升的趨勢，這源于高新區(qū)成立時(shí)間最長、受政府支持力度最大、發(fā)展過程中能夠及時(shí)把握并調(diào)整發(fā)展方向、最大程度發(fā)揮規(guī)模效益有關(guān)，而且高新區(qū)為產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)，2012年升級為國家級開發(fā)區(qū)后，獲得了新的發(fā)展契機(jī)，發(fā)展勢頭一直良好，可謂是4個(gè)開發(fā)區(qū)中的典范。

2.3 分產(chǎn)業(yè)用地效率對比分析

為了探討開發(fā)區(qū)內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)用地利用效率的差別，選取工業(yè)用地效率穩(wěn)步提升的高新區(qū)為代表，選擇高新區(qū)內(nèi)30家典型企業(yè)進(jìn)行用地效率的比較分析。企業(yè)類別分為：資本密集型、技術(shù)密集型和勞動(dòng)密集型。其中，技術(shù)密集型企業(yè)包括電子信息業(yè)和醫(yī)藥工業(yè)，資本密集型企業(yè)包括機(jī)械制造業(yè)、金屬制品業(yè)、非金屬制品業(yè)和化工業(yè)等，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)包括家具制造業(yè)、紡織服裝業(yè)和食品飲料業(yè)。共選取資本密集型企業(yè)10家，技術(shù)密集型企業(yè)10家，以及勞動(dòng)密集型企業(yè)5家。通過數(shù)據(jù)收集、處理，并利用DEA方法進(jìn)行計(jì)算，得到以下用地效率評價(jià)結(jié)果(表3)：

表3 臨沂高新區(qū)分產(chǎn)業(yè)工業(yè)用地效率評價(jià)結(jié)果

從產(chǎn)業(yè)間評價(jià)結(jié)果對比可見，用地規(guī)模效率最高的是技術(shù)密集型企業(yè)，2011年和2013年技術(shù)密集型企業(yè)的各類效率都達(dá)到了最優(yōu)水平，其次是資本密集型，勞動(dòng)密集型企業(yè)效率最低。

以電子信息業(yè)和醫(yī)藥工業(yè)為代表的技術(shù)密集型企業(yè)因其研發(fā)實(shí)力雄厚，集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯，而對土地的依存度低，因而工業(yè)用地規(guī)模效率優(yōu)異；以機(jī)械制造業(yè)為代表的資本密集型企業(yè)投資規(guī)模大，生產(chǎn)過程需要大型機(jī)械設(shè)備，因此需要占用較大的生產(chǎn)空間，而重型機(jī)械制造又不宜建設(shè)多層廠房，原料和產(chǎn)品也需要占用空間進(jìn)行存放，因此對土地的依存度較高；勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在臨沂市的工業(yè)發(fā)展中起步較早，起到了舉足輕重的作用，企業(yè)從業(yè)人員多，而產(chǎn)出能力較低，要素使用效率低下，加之發(fā)展早，早期的土地政策較為寬松，從而導(dǎo)致用地規(guī)模效率低下。

2.4 評價(jià)結(jié)果匯總與分析

(1)臨沂4個(gè)典型開發(fā)區(qū)用地效率總體較低，早期工業(yè)用地過快的存量擴(kuò)張和土地的粗放利用是工業(yè)用地效率低下的主要原因。

(2)工業(yè)用地效率總體呈上升趨勢，但近年因受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，各開發(fā)區(qū)開始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整，在新的投資周期內(nèi)工業(yè)用地效率有所緩降。

(3)受開發(fā)區(qū)等級、功能定位及開發(fā)時(shí)間的影響，各開發(fā)區(qū)之間工業(yè)用地效率有較大差異。高新區(qū)作為產(chǎn)城融合型、國家級高新區(qū)，成立時(shí)間最長，占據(jù)一系列政策優(yōu)勢，用地效率較好且穩(wěn)步提升，其經(jīng)驗(yàn)可為同屬國家級開發(fā)區(qū)的經(jīng)開區(qū)所借鑒；而河?xùn)|區(qū)與工業(yè)園區(qū)同為工業(yè)主導(dǎo)型省級開發(fā)區(qū)，級別低，起步晚，產(chǎn)業(yè)層次不高，導(dǎo)致二者的用地效率較低。

(4)以電子信息業(yè)和醫(yī)藥工業(yè)為代表的技術(shù)密集型企業(yè)用地規(guī)模效率最高，以機(jī)械制造業(yè)為代表的資本密集型企業(yè)受產(chǎn)業(yè)自身生產(chǎn)特點(diǎn)的影響，用地規(guī)模效率較低，而起步最早的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模效率最低。

2.5 開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率存在的問題

(1)工業(yè)用地效率之所以較低從根本上源于工業(yè)用地與其他生產(chǎn)要素的配比失衡。在開發(fā)區(qū)規(guī)模擴(kuò)張的過程中，土地利用總體較為粗放，在要素投入過程中，資本、勞動(dòng)等要素的配比較低。

(2)開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局不利于土地資源的高效利用，資本密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在臨沂各開發(fā)區(qū)中占據(jù)重要地位，而技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚、占比較低。

(3)用地效率雖呈上升趨勢，但受經(jīng)濟(jì)形勢的波動(dòng)影響顯著，由此可見開發(fā)區(qū)各企業(yè)及地方政府提升用地效率的主動(dòng)性和前瞻性不足。

(4)開發(fā)區(qū)對于低效用地缺乏有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，從而在遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)未能及時(shí)清退部分低效企業(yè)用地，影響了整體用地效率的提升和用地格局的優(yōu)化調(diào)整。

3 開發(fā)區(qū)工業(yè)用地效率提升策略

3.1 嚴(yán)抓規(guī)劃落實(shí)，不斷優(yōu)化工業(yè)用地布局

根據(jù)已有各項(xiàng)最新規(guī)劃，結(jié)合各開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位和要求，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃，在土地供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)布局等方面做出明確部署，按照“產(chǎn)業(yè)集聚、項(xiàng)目集中、用地集約”的要求，對各項(xiàng)工業(yè)用地進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃和統(tǒng)籌管理，避免無序開發(fā)和見縫插針的用地模式。針對目前開發(fā)區(qū)主區(qū)工業(yè)布局已完成、發(fā)展方向區(qū)進(jìn)入建設(shè)后期的情況，應(yīng)抓緊研討新的用地政策，及時(shí)對不合規(guī)劃的工業(yè)用地進(jìn)行調(diào)整。

用地布局中除了考慮各企業(yè)的用地需求外，還要綜合考慮包括基礎(chǔ)設(shè)施用地、配套設(shè)施用地和生態(tài)用地等需求[20]。通過合理優(yōu)化布局，一方面提高用地強(qiáng)度和用地效益，另一方面提高公共管理和公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地的利用效率。最終，提升開發(fā)區(qū)總體的工業(yè)用地效率。

3.2 優(yōu)化要素配置，加快技術(shù)創(chuàng)新

在經(jīng)濟(jì)增長趨于放緩的情況下，開發(fā)區(qū)的發(fā)展已進(jìn)入瓶頸期，單純的依靠加大土地、勞動(dòng)、資本等要素投入對開發(fā)區(qū)工業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)作用日趨減小，尤其在勞動(dòng)要素面臨冗余、土地?cái)U(kuò)張面臨限制、優(yōu)質(zhì)資本稀缺的情況下，繼而科技創(chuàng)新成為突破開發(fā)區(qū)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。尤其是對于臨沂高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)而言，雖然當(dāng)前的用地效率相對較高，但低效用地仍有存在，唯有依靠技術(shù)創(chuàng)新才能獲得資源配置的高效和土地利用的高效。

政府應(yīng)通過稅收優(yōu)惠、金融支持乃至直接獎(jiǎng)勵(lì)等政策鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自主創(chuàng)新，激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，同時(shí)引進(jìn)高精尖技術(shù)和研發(fā)人員，堅(jiān)持以市場化需求為導(dǎo)向，以企業(yè)作為研發(fā)主體，通過產(chǎn)學(xué)研協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)建一套先進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新體系，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素之間的最佳配置，最終形成土地、勞動(dòng)、資本和技術(shù)四位一體、高效集約的工業(yè)運(yùn)行模式。

3.3 推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局

產(chǎn)業(yè)層次參差不齊是影響工業(yè)用地利用效率的重要因素，因此，相關(guān)部門應(yīng)因地制宜，在提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)層次的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快區(qū)域工業(yè)的集聚化進(jìn)程，積極擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)，提高工業(yè)用地規(guī)模效率。臨沂高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)應(yīng)以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)重點(diǎn)發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，河?xùn)|區(qū)和工業(yè)園區(qū)則宜在原有制造業(yè)升級基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)。無論在哪個(gè)園區(qū)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)將逐漸被淘汰。

各開發(fā)區(qū)要挖掘當(dāng)?shù)氐馁Y源、交通等優(yōu)勢，結(jié)合自身目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定合理的產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展制度，從政策上對產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)引導(dǎo)。政府還可以加強(qiáng)工業(yè)用地審批及管理，對從事優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的工業(yè)項(xiàng)目采取優(yōu)惠政策，優(yōu)先提供工業(yè)用地并給予其他方面的支持，反之，將土地利用效率低下、綜合效益低的企業(yè)采取高壓政策，促使其轉(zhuǎn)型升級，必要時(shí)給予適當(dāng)補(bǔ)償勸其退出，并將土地配置給高效優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。

3.4 建立低效用地考核標(biāo)準(zhǔn)，探索低效用地退出機(jī)制

建立一套完備的低效用地退出機(jī)制。首先，制定工業(yè)用地準(zhǔn)入退出指標(biāo)體系，明確約定入駐企業(yè)投資強(qiáng)度、上繳稅收金額、吸納就業(yè)人口數(shù)等指標(biāo)要求，以明確的指標(biāo)來有效界定低效用地[21]。其次，深化工業(yè)用地準(zhǔn)入審查。嚴(yán)格按照指標(biāo)體系對擬入駐開發(fā)區(qū)的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行評估，對不符合指標(biāo)體系要求的企業(yè)，一律不予同意入駐園區(qū)，從源頭上避免低效用地的產(chǎn)生。第三，建立工業(yè)用地使用過程中的評估機(jī)制。對建成投產(chǎn)后的工業(yè)項(xiàng)目用地，嚴(yán)格按照指標(biāo)體系進(jìn)行評估考核，對因自身原因連續(xù)3年低效利用且無改觀的企業(yè)騰退出開發(fā)區(qū)。對因企業(yè)自身原因造成未按期開竣工建設(shè)和土地閑置的，依法嚴(yán)格計(jì)收違約金、閑置費(fèi)或無償收回土地，全面遏制土地閑置浪費(fèi)。對低效用地單位和個(gè)人鼓勵(lì)自我改造、聯(lián)合開發(fā)、轉(zhuǎn)讓部分或者全部土地使用權(quán)，必要時(shí)可實(shí)行政府收購?fù)恋厥褂脵?quán)的方式，促其挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地最大經(jīng)濟(jì)效能，最大限度的提高土地利用率。

3.5 健全土地運(yùn)行市場化機(jī)制，激活開發(fā)區(qū)二級土地市場

為提高工業(yè)用地效率，必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。將一切閑置、低效收回、存量挖潛而產(chǎn)生的工業(yè)用地統(tǒng)一納入開發(fā)區(qū)土地管理儲(chǔ)備庫，以此激活開發(fā)區(qū)二級土地市場。開展啟動(dòng)完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點(diǎn)，從完善交易機(jī)制、強(qiáng)化一二級土地市場聯(lián)動(dòng)、健全市場監(jiān)管等方面著手，為土地騰退、回收、再利用鋪就一套完善的制度保障[22]。

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