吳明芹

（430073 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 湖北 武漢）

公益訴訟是檢察院為了保障我國(guó)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)和諧安定秩序，保護(hù)公民權(quán)利不受侵害的一項(xiàng)訴訟活動(dòng)，經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的試點(diǎn)，探求發(fā)展的路徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為今后完善相關(guān)的法律制度提供了實(shí)踐依據(jù)。公益訴訟訴前程序是公益訴訟過程中的一個(gè)必經(jīng)的關(guān)節(jié)，對(duì)整個(gè)公益訴訟體制的發(fā)展和完善具有極其重要的作用。

一、訴前程序的必要性

公益訴訟的高效與否主要體現(xiàn)在訴前程序上，從我國(guó)的行政公益訴訟的辦理方式和效果看來，訴前審查程序在其中發(fā)揮著重要的作用，公益訴訟訴前程序作為結(jié)案的主要形式，極大地節(jié)約了司法資源，使行政機(jī)關(guān)對(duì)公益保護(hù)方面的司法手段更加高效。

面對(duì)我國(guó)當(dāng)前大量存在的侵犯社會(huì)公眾利益和國(guó)家利益的行為，法律的存在維護(hù)著社會(huì)秩序與法益，但有些違法行為往往難以通過以往的途徑加以解決。由公益訴訟試點(diǎn)的情況來看，公益訴訟的需求量在我國(guó)的試點(diǎn)實(shí)踐中呈現(xiàn)出總體不斷上升的趨勢(shì)，社會(huì)需求旺盛，同時(shí)也反映出公益訴訟所要解決的問題十分突出，訴前程序是當(dāng)下解決公益訴訟的重要途徑，同時(shí)也是公益訴訟結(jié)案的主要形式。雖然國(guó)家在公益訴訟制度的兩年多試點(diǎn)探索過程中，已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范對(duì)相關(guān)問題加以規(guī)定，但制度運(yùn)行過程中的一些實(shí)際問題與矛盾依然突出。

二、公益訴訟訴前程序表現(xiàn)的問題

在司法實(shí)務(wù)中民事訴前程序多元化選擇匱乏是公益訴訟訴前程序建設(shè)的一塊盲區(qū)。在公益訴訟訴前程序的實(shí)踐過程中，當(dāng)前的一個(gè)突出表現(xiàn)就是訴前程序采用的方式過于單一，基本都是發(fā)出檢察建議來發(fā)揮訴前程序的效力。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條、第7條等文件的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)還可以通過采取公告的方式來履行訴前程序，但這依然讓我們無法忽視檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴前監(jiān)督方式過于單一并且缺乏約束力的事實(shí)，當(dāng)下建設(shè)多元化的具有約束力的訴前程序選擇正是我們需要直面的問題。

三、訴前審查程序的構(gòu)建與完善

檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體提起公益訴訟案件具有一定的特殊性，它是作為一種國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的強(qiáng)制干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)在開始進(jìn)行公益訴訟案件程序的時(shí)候，其要對(duì)案件的性質(zhì)進(jìn)行審查，進(jìn)行完備的訴前審查，用科學(xué)有效的程序來規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的對(duì)案件訴訟的接入條件，起到對(duì)案件進(jìn)行分流和過濾的功能，從而減少司法資源的浪費(fèi)。因而，訴前程序的審查規(guī)范需要做到如下幾點(diǎn)：

1.受案范圍的審查

在公益訴訟訴前程序?qū)彶檫^程中，檢察機(jī)關(guān)受理的是會(huì)對(duì)國(guó)家利益和公共利益造成侵害的案件，而且會(huì)造成較大侵害的案件。檢察機(jī)關(guān)通過進(jìn)行訴前審查程序，對(duì)案件進(jìn)行過濾和剔除，建立合適的規(guī)則制度對(duì)案件的受理予以制約，通過訴前的調(diào)查取證補(bǔ)充和完善證據(jù)，為提起公益訴訟做足準(zhǔn)備。

2.審查是否具有明確的被告主體

在一般的訴訟案件中，都有比較明確的被告，但是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟則比較復(fù)雜，具有一定的特殊性，受到這類案件實(shí)施侵害行為的主體具有一定的隱蔽性和復(fù)雜性。比如在民事訴訟領(lǐng)域，環(huán)境污染、食品安全等眾多侵害社會(huì)公共利益的案件頻發(fā)，而這些不法侵害行為的主體往往不是單一的個(gè)人或者組織，有時(shí)候甚至既是受害人又是被告人，大大影響了檢察機(jī)關(guān)受理公益訴訟案件的效率性和公正性，因此，通過訴前審查，確定是否有明確的被告，是訴前審查程序的重要內(nèi)容。

3.細(xì)化訴前程序，增強(qiáng)可操作性

當(dāng)前《實(shí)施方案》對(duì)訴前程序的相關(guān)規(guī)定的規(guī)范性與可操作性依然有所欠缺，在實(shí)踐中，我們應(yīng)該從訴前程序的啟動(dòng)條件與方式、相關(guān)決定主題的界定、各級(jí)檢察院之間的關(guān)系、流程管理、時(shí)限與期間的規(guī)定與延長(zhǎng)問題、行政機(jī)關(guān)已履職的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系的建立以及訴前程序效力等相關(guān)問題對(duì)其進(jìn)一步細(xì)化。

四、結(jié)語

我國(guó)公益訴訟尚不完備，還有一段很長(zhǎng)的路要走，訴前程序的設(shè)計(jì)應(yīng)充分追求司法資源的有效節(jié)約，這也是訴前程序設(shè)計(jì)的目的。目前只能在有管轄權(quán)的人民檢察院所屬的地區(qū)范圍內(nèi)建議有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起訴訟。這樣的規(guī)定不僅使得因?yàn)榉秶南拗坪芸赡軣o法找到適合的主體提起訴訟，還存在著管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的“轄區(qū)”不穩(wěn)定與不夠明確之嫌。因此完善公益訴訟制度在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，仍然是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

[1]李艷芳，李斌.論我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的構(gòu)建與創(chuàng)新[J].法學(xué)家,2006(05).

[2]段厚省.環(huán)境民事公益訴訟基本理論思考[J].中外法學(xué),2016(04).