文 | 劉曉春 付揚(yáng)

2017年8月14日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普向貿(mào)易代表簽發(fā)備忘錄，指示其依據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301條款對(duì)中國(guó)展開(kāi)調(diào)查，判斷中國(guó)是否存在不合理或具有歧視性的損害美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新或技術(shù)發(fā)展的法律、政策、實(shí)踐或行為。8月18日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室正式發(fā)起對(duì)中國(guó)的301調(diào)查。根據(jù)美國(guó)貿(mào)易代表辦公室、美國(guó)總統(tǒng)行政辦公室聯(lián)合發(fā)布的《依據(jù)〈1974年貿(mào)易法〉第301條對(duì)中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的相關(guān)法規(guī)、政策和時(shí)間的調(diào)查結(jié)果》（以下簡(jiǎn)稱“301報(bào)告”），特朗普于2018年3月22日簽署總統(tǒng)備忘錄，聲稱301調(diào)查發(fā)現(xiàn)中國(guó)的法規(guī)、政策和實(shí)踐強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、限制技術(shù)許可、以對(duì)外投資牟取技術(shù)以及未經(jīng)授權(quán)入侵網(wǎng)絡(luò)盜取商業(yè)秘密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，并據(jù)此下令采取對(duì)中國(guó)進(jìn)口商品增稅、限制中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)投資并購(gòu)的措施并通過(guò)國(guó)際貿(mào)易組織（WTO）爭(zhēng)議程序就某些有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的措施提出磋商請(qǐng)求。此舉一出，引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，在中國(guó)也成為政府、產(chǎn)業(yè)、媒體、學(xué)界高度重視的焦點(diǎn)問(wèn)題。本文將就“301調(diào)查結(jié)果”聲稱的結(jié)論進(jìn)行梳理，并作出簡(jiǎn)要分析。

301條款及其背景

通常說(shuō)的美國(guó)法上的301條款，指的是美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301條，它授權(quán)美國(guó)貿(mào)易代表可對(duì)他國(guó)的“不合理或不公正貿(mào)易做法”發(fā)起調(diào)查，并可在調(diào)查結(jié)束后建議美國(guó)總統(tǒng)實(shí)施單邊制裁，包括撤銷貿(mào)易優(yōu)惠、征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅等。301條款在廣義上包含“一般301條款”“特別301條款”“超級(jí)301條款”和具體配套措施，以及“306條款監(jiān)督制度”。

其中，特別301條款是針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的規(guī)定。根據(jù)該條款，美國(guó)貿(mào)易代表應(yīng)在每年4月30日前指認(rèn)：（1）拒絕對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)給予適當(dāng)及有效保護(hù)的國(guó)家；或（2）未公平合理地針對(duì)依靠知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的主體給予市場(chǎng)準(zhǔn)入的國(guó)家。其中最嚴(yán)重的國(guó)家，其政策或措施對(duì)美國(guó)產(chǎn)品造成事實(shí)上或潛在的嚴(yán)重?fù)p害后果的，被列為“重點(diǎn)國(guó)家”。一般而言，一旦這些國(guó)家被指認(rèn)，美國(guó)貿(mào)易代表即應(yīng)依據(jù)第302條B項(xiàng)的規(guī)定對(duì)“重點(diǎn)國(guó)家”展開(kāi)為期6個(gè)月的依第301條所定的調(diào)查程序。必要時(shí)，美國(guó)貿(mào)易代表有可能對(duì)這些重點(diǎn)國(guó)家展開(kāi)“特別”301條款調(diào)查，加速調(diào)查程序。此次調(diào)查的啟動(dòng)正是依據(jù)第302條B項(xiàng)于2017年8月18日展開(kāi)，以確定中國(guó)政府在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新方面的法規(guī)、政策和實(shí)踐是否存在不合理或歧視之處，以及是否對(duì)美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或形成限制。

另一項(xiàng)美國(guó)法下與知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系密切的337調(diào)查是指由美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)根據(jù)美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)（簡(jiǎn)稱“337條款”）及相關(guān)修正案進(jìn)行的調(diào)查，屬于個(gè)案審查，調(diào)查的對(duì)象為進(jìn)口產(chǎn)品侵犯美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為以及進(jìn)口貿(mào)易中的其他不公平競(jìng)爭(zhēng)，特別是包括“進(jìn)口產(chǎn)品侵犯了美國(guó)的專利權(quán)、著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)等專有權(quán)”，被認(rèn)為是一種海關(guān)保護(hù)措施。凡是337調(diào)查認(rèn)定構(gòu)成侵權(quán)的進(jìn)口產(chǎn)品，將通過(guò)頒發(fā)禁止進(jìn)口令的方法直接禁止該涉案產(chǎn)品的進(jìn)口和在美國(guó)市場(chǎng)的銷售。中國(guó)企業(yè)在向美國(guó)出口產(chǎn)品過(guò)程中也時(shí)常遭遇337程序，近年來(lái)在高科技領(lǐng)域尤為頻繁。

301報(bào)告聲稱的“強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓”

301報(bào)告聲稱，中國(guó)政府通過(guò)兩方面的措施來(lái)“強(qiáng)迫”美國(guó)公司進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓：一是針對(duì)“外資所有權(quán)”進(jìn)行限制，二是通過(guò)行政許可、審批程序強(qiáng)迫在華美國(guó)公司轉(zhuǎn)讓技術(shù)。

外資所有權(quán)限制是指根據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》以及相關(guān)的法律法規(guī)，外國(guó)公司想要投資于在某些特定領(lǐng)域，需要與中國(guó)公司合作，并在某些特定領(lǐng)域要求中方必須是控股股東或持有大部分股份。

報(bào)告中列舉的外國(guó)投資可能需要獲得的行政許可和審批，包括商務(wù)部與地方政府商務(wù)部門(mén)的投資審批、國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)改委與地方政府發(fā)改委的項(xiàng)目審批、商務(wù)部的國(guó)家安全審批、商務(wù)部的反壟斷審批以及地方政府與場(chǎng)地使用相關(guān)的審批等。

301報(bào)告指責(zé)中國(guó)政府在審批過(guò)程中條款規(guī)定模糊、流程不透明，使得行政部門(mén)具備高度的自由裁量權(quán)，強(qiáng)制要求美國(guó)企業(yè)披露敏感的技術(shù)信息，并以此實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓。報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)政府的官員通常以口頭或非正式“行政指導(dǎo)意見(jiàn)”的方式來(lái)提出要求，而并非通過(guò)正式法規(guī)的形式。調(diào)查中援引汽車制造業(yè)和新能源汽車的“長(zhǎng)安模式”和航空業(yè)的“C919客機(jī)”項(xiàng)目為例證，指責(zé)中國(guó)政府向外資企業(yè)施加壓力，要求其同意技術(shù)轉(zhuǎn)讓，作為建立合作關(guān)系的前提。

作為一份單方面出具的政府報(bào)告，301報(bào)告中的措辭、論證和結(jié)論大部分是在作出判斷，而非列舉證據(jù)或邏輯分析，因此其主張也是建立在“合理”與否的價(jià)值判斷上，缺乏根據(jù)國(guó)際條約和習(xí)慣而展開(kāi)的“合法性”分析。在沒(méi)有區(qū)分具體領(lǐng)域的情況下，也沒(méi)有考慮歷史的發(fā)展脈絡(luò)，一攬子指責(zé)中國(guó)政府整體上存在限制行為，并不是解決問(wèn)題的建設(shè)性態(tài)度。投資準(zhǔn)入政策和政府審批權(quán)限，并非中國(guó)所獨(dú)有的政府措施，只要在國(guó)際規(guī)則允許的范圍之內(nèi)，就應(yīng)當(dāng)屬于本國(guó)產(chǎn)業(yè)和公共政策決定的范圍。

縱向來(lái)看，中國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放的態(tài)勢(shì)一直是明顯存在的，例如，2015年版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將限制性措施由2011年版的180條減少到93條，2017年版目錄進(jìn)一步將限制性措施減少到63條，比2011年版總計(jì)縮減65%。建設(shè)性的做法不應(yīng)當(dāng)是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策、行政審批、執(zhí)法方式進(jìn)行無(wú)差別的指責(zé)和貶斥，而是在具體問(wèn)題上提出改進(jìn)和談判的建議。

301報(bào)告聲稱的“歧視性技術(shù)許可限制”

報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)政府干涉美國(guó)公司在中國(guó)的投資和其他活動(dòng)的另一個(gè)表現(xiàn)，是對(duì)進(jìn)口技術(shù)許可和轉(zhuǎn)讓的合同條款規(guī)定了限制性的強(qiáng)制規(guī)定，并與國(guó)內(nèi)企業(yè)之間的規(guī)則有所不同，造成了歧視性的限制。這些歧視性的強(qiáng)制性條款主要規(guī)定在《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》和《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》等條例中，被認(rèn)為導(dǎo)致在中國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)的外國(guó)實(shí)體（包括美國(guó)實(shí)體）與中國(guó)實(shí)體相比處于劣勢(shì)地位。

這種歧視性的限制條款主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是規(guī)定了發(fā)生侵權(quán)糾紛時(shí)技術(shù)轉(zhuǎn)讓方的強(qiáng)制性賠償責(zé)任，二是規(guī)定進(jìn)口技術(shù)改進(jìn)成果屬于改進(jìn)方，且轉(zhuǎn)讓方不得在合同中對(duì)受讓人改進(jìn)技術(shù)或使用改進(jìn)技術(shù)進(jìn)行限制，三是規(guī)定合同到期后技術(shù)引進(jìn)方有權(quán)繼續(xù)使用相關(guān)技術(shù)。

關(guān)于侵權(quán)損害賠償，主要指的是國(guó)內(nèi)受讓方在技術(shù)實(shí)施中涉嫌侵犯他人合法權(quán)益而承擔(dān)賠償責(zé)任的，根據(jù)《合同法》的規(guī)定可以由技術(shù)受讓方和轉(zhuǎn)讓方雙方約定責(zé)任的承擔(dān)方，而《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》則規(guī)定必須由技術(shù)轉(zhuǎn)讓方承擔(dān)，在實(shí)踐中主要就是外國(guó)公司。報(bào)告認(rèn)為這剝奪了美國(guó)公司就責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行談判的權(quán)利，相對(duì)于中國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓方存在劣勢(shì)。

關(guān)于改進(jìn)技術(shù)的成果，報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)通過(guò)《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》第27條使得改進(jìn)技術(shù)的成果屬于中國(guó)受讓人，而非當(dāng)事雙方通過(guò)協(xié)商約定所有權(quán)。同時(shí)，該條例第29條規(guī)定技術(shù)進(jìn)口合同中不得限制受讓人改進(jìn)轉(zhuǎn)讓方提供的技術(shù)、或者限制受讓人使用改進(jìn)技術(shù)。報(bào)告認(rèn)為，這導(dǎo)致外國(guó)轉(zhuǎn)讓方無(wú)法限制中國(guó)受讓人對(duì)技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)，無(wú)法阻止中國(guó)受讓人在市場(chǎng)上使用此類改進(jìn)成果，損害美國(guó)公司從改進(jìn)成果中獲益的權(quán)利。

關(guān)于合同到期后繼續(xù)使用技術(shù)，報(bào)告指出，《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》第43條3款規(guī)定，合資企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議期限一般不超過(guò)10年，在協(xié)議結(jié)束后，該條4款規(guī)定“技術(shù)引進(jìn)方有權(quán)繼續(xù)使用該技術(shù)”。報(bào)告認(rèn)為這意味著“在技術(shù)合同到期后中國(guó)受讓人有權(quán)永久使用外國(guó)轉(zhuǎn)讓方的技術(shù)而不需要支付賠償金或受其他條款的約束”。

基于上述理由，美國(guó)代表認(rèn)為中國(guó)法規(guī)、政策違反TRIPs協(xié)定中的國(guó)民待遇原則等相關(guān)條款，并于3月26日向WTO爭(zhēng)端機(jī)構(gòu)提出磋商請(qǐng)求。

美國(guó)此次301報(bào)告大張旗鼓提出的所謂歧視性限制規(guī)定，實(shí)際上在中國(guó)國(guó)內(nèi)合同法上亦規(guī)定為默認(rèn)條款，在雙方?jīng)]有明確約定的時(shí)候即會(huì)默認(rèn)適用，而所謂的被剝奪的美國(guó)公司的談判自由，在實(shí)踐中對(duì)美國(guó)公司究竟有多大的價(jià)值，其實(shí)不無(wú)疑問(wèn)。

例如，技術(shù)轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所轉(zhuǎn)讓技術(shù)的“瑕疵擔(dān)保責(zé)任”，并就技術(shù)的實(shí)施給第三方造成的損害承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)在一定程度上是行業(yè)慣例。而對(duì)于改進(jìn)技術(shù)和使用改進(jìn)技術(shù)的權(quán)利，實(shí)際上難言存在差別待遇，中國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓方如果在合同中試圖限制對(duì)方改進(jìn)技術(shù)，亦面臨合同被認(rèn)定無(wú)效的可能性，這在最高人民法院《關(guān)于審理技術(shù)合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中有所體現(xiàn)，規(guī)定“限制當(dāng)事人一方在合同標(biāo)的技術(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行新的研究開(kāi)發(fā)或者限制其使用所改進(jìn)的技術(shù)”的行為屬于合同法第三百二十九條所稱的“非法壟斷技術(shù)、妨礙技術(shù)進(jìn)步”，應(yīng)當(dāng)無(wú)效。

當(dāng)然，不能否定外國(guó)公司在這些規(guī)則之下的確被限縮了談判自由，但是，商務(wù)談判的結(jié)果從來(lái)都是主要以雙方實(shí)力來(lái)主導(dǎo)決定的，很難想象，強(qiáng)勢(shì)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓方會(huì)因?yàn)橹袊?guó)法上的合同條款限制就徹底放棄這部分利益，通常他們都可以以其他方式獲得補(bǔ)償，比如，就潛在的損害賠償責(zé)任，獲得更高的許可/轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，或者相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。改進(jìn)技術(shù)的成果歸屬，以及合同期滿之后的技術(shù)使用，都會(huì)成為談判時(shí)雙方充分考慮過(guò)的對(duì)價(jià)和籌碼。動(dòng)態(tài)來(lái)看，如果美國(guó)公司對(duì)于改進(jìn)技術(shù)及其成果歸屬存在很高的顧慮，則很可能縮小其用于轉(zhuǎn)讓的技術(shù)范圍，只要規(guī)則是明確的，美國(guó)公司對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓存在完全的控制權(quán)，談不上存在“強(qiáng)制”的問(wèn)題。因此，很難認(rèn)為這些合同條款的限制措施實(shí)質(zhì)上損害了美國(guó)公司的利益，報(bào)告中亦沒(méi)有提出案例和證據(jù)來(lái)證實(shí)。

301報(bào)告指責(zé)的中國(guó)政府影響下的對(duì)外投資和“盜取”商業(yè)秘密等活動(dòng)

除了對(duì)中國(guó)的立法、政策、執(zhí)法提出批評(píng)之外，301報(bào)告還指責(zé)中國(guó)影響甚至主導(dǎo)了一系列對(duì)外投資和“盜取”商業(yè)秘密等知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為。報(bào)告稱，中國(guó)政府以“走出去”戰(zhàn)略、促進(jìn)國(guó)際合作與國(guó)際工業(yè)產(chǎn)能等一些列政策，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)實(shí)施海外并購(gòu)、股權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、建立研發(fā)中心，以獲得尖端技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，并通過(guò)審批機(jī)制和外匯管控對(duì)對(duì)外投資實(shí)施控制。此外，報(bào)告還指控“中國(guó)政府長(zhǎng)期支持對(duì)美國(guó)公司進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)入侵盜取機(jī)密信息的行為，獲得了大量未經(jīng)授權(quán)但極具商業(yè)價(jià)值的商業(yè)信息，包括商業(yè)秘密，技術(shù)數(shù)據(jù)，談判立場(chǎng)，以及敏感的內(nèi)部溝通信息”。

這兩方面內(nèi)容，是報(bào)告全文的武斷、偏激的指控風(fēng)格最為集中體現(xiàn)的部分。報(bào)告將中國(guó)企業(yè)在海外重點(diǎn)領(lǐng)域的投資行為，不加區(qū)別地歸納為中國(guó)政府系統(tǒng)性戰(zhàn)略的部署和實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的推行，不符合市場(chǎng)自由的要求。有意思的是，包括美國(guó)媒體的評(píng)論也認(rèn)為，這份報(bào)告一方面指控中國(guó)政府的行為扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，另一方面這份報(bào)告的出臺(tái)和后果，恰恰是政府深度干預(yù)市場(chǎng)和商業(yè)邏輯的最佳例證。

在詳盡列舉的眾多投資、并購(gòu)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓交易中，報(bào)告并沒(méi)有區(qū)分哪些是企業(yè)主導(dǎo)的，哪些是受中國(guó)政府干預(yù)的，而是一概列為屬于中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略和政策推行的結(jié)果。這給市場(chǎng)發(fā)出的是一個(gè)非常令人擔(dān)憂的信號(hào)：美國(guó)政府是否可以依據(jù)并未證實(shí)的“政府干預(yù)”指控，而實(shí)質(zhì)性干預(yù)市場(chǎng)中的任何一筆中美交易？相對(duì)于前文所列的報(bào)告對(duì)于中國(guó)政府的各種指控而言，這種政策上的不確定性，對(duì)市場(chǎng)交易的預(yù)期和穩(wěn)定性而言，才是致命的打擊。

正如針對(duì)中美貿(mào)易爭(zhēng)議的許多公開(kāi)評(píng)論而言，貿(mào)易制裁措施只會(huì)導(dǎo)致兩敗俱傷的結(jié)果，亦有美國(guó)國(guó)內(nèi)媒體預(yù)測(cè)，對(duì)美國(guó)造成的傷害甚至可能會(huì)大于中國(guó)。無(wú)論出于何種動(dòng)機(jī)，以貿(mào)易制裁的方式，單方面破壞貿(mào)易和市場(chǎng)交易的規(guī)則，是對(duì)國(guó)際貿(mào)易中長(zhǎng)期建立的信任機(jī)制和氛圍不可彌補(bǔ)的傷害，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種傷害很可能造成對(duì)于國(guó)家信用的透支，削弱整個(gè)國(guó)家在投資環(huán)境上的競(jìng)爭(zhēng)力。而對(duì)于涉身其中的企業(yè)而言，則需要提前做好轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方向、及時(shí)止損的預(yù)案，積極開(kāi)拓替代性的市場(chǎng)。