◎蘭旭凌 （四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610065）

黨的十九大報告強調(diào)指出，要“深化機構(gòu)和行政體制改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”［1］。在新時代我國社會主要矛盾發(fā)生重大變化和人類社會基本進入風(fēng)險社會的情況下，各地方政府組織亟待擺脫主體本位主義，加強與社會環(huán)境和矛盾問題的交互與匹配，把增強風(fēng)險駕馭能力作為行政組織的核心能力之一，為持續(xù)健康推進黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展提供可靠的體制機制保障。

一、風(fēng)險治理視域下地方政府組織結(jié)構(gòu)變革的原則遵循

當(dāng)前，社會風(fēng)險在我國呈現(xiàn)多發(fā)多樣的狀態(tài)，公共衛(wèi)生風(fēng)險、生態(tài)災(zāi)害風(fēng)險、群體事件風(fēng)險、城市安全風(fēng)險、服務(wù)保障風(fēng)險等，無不在考驗著政府的治理能力，迫切需要從組織結(jié)構(gòu)和運行機制上探索構(gòu)建原則性框架，從而提升地方政府的治理水平。

（一）透過我國行政管理體制改革脈絡(luò)，地方政府組織結(jié)構(gòu)變革必須服從并服務(wù)于歷史發(fā)展進階

改革開放40年來，中國政府先后開展了七輪機構(gòu)改革［2］。梳理機構(gòu)改革歷程，可以歸納為三個階段：一是1982年改革及以前為起步調(diào)整階段。“文化大革命”結(jié)束后，新的行政組織體系建立起來，服務(wù)百廢待興的經(jīng)濟社會發(fā)展。這一階段的改革明確了干部革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化導(dǎo)向，廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，實現(xiàn)了新老合作和交替［3］。二是1988年改革至2003年改革為動態(tài)優(yōu)化階段。伴隨著改革開放的深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展，部門機構(gòu)或裁撤湮滅，或調(diào)整歸并，或新增設(shè)置。盡管行政成本、財政負(fù)擔(dān)、人事效率成為機構(gòu)改革的重要考量，但是改革沒有走出“膨脹—精簡—膨脹”的循環(huán)圈?！按笊鐣⑿≌币呀?jīng)進入學(xué)術(shù)和實踐視野，但行政組織的現(xiàn)代化僅算剛剛破題。三是2008年及以后的改革為方向聚焦階段。由上至下的大部制改革有序穩(wěn)步推開，通過“合并同類項”的基本方法對職能部門進行一定整合，并且基于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的協(xié)同和制約，對組織內(nèi)部的權(quán)力生態(tài)做出系統(tǒng)性的建構(gòu)，獨具中國特色的政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制有了新的輪廓。根據(jù)黨的十九大明確的“兩步走”戰(zhàn)略，到2035年“法治政府基本建成，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”［1］?？梢灶A(yù)見，在“基本”語態(tài)實現(xiàn)之前，行政管理體制改革都是“進行時”，完善政府組織機構(gòu)和運行機制依舊在路上。

通過梳理歸納可以看出，每一次的機構(gòu)改革都有著特殊的時代背景，并服從服務(wù)于解決現(xiàn)實問題。比如，1998年改革的歷史背景和破題導(dǎo)向是“應(yīng)對東南亞金融危機的沖擊，國家財政不堪重負(fù)，相當(dāng)多的國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境”；2003年改革的歷史背景和破題導(dǎo)向是“順應(yīng)加入世界貿(mào)易組織后的國際環(huán)境，重點深化國有資產(chǎn)管理體制改革”［4］。風(fēng)險社會的發(fā)展進階為地方政府組織結(jié)構(gòu)變革提供了新的歷史平臺，風(fēng)險治理能力也成為衡量變革質(zhì)量的重要指標(biāo)。過去40年經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化以非凡的速度發(fā)展，“巨量的事情被擠壓在一個相對有限的時空當(dāng)中”［5］?，F(xiàn)代化風(fēng)險和現(xiàn)代性風(fēng)險相互疊加，制度性風(fēng)險、循環(huán)性風(fēng)險和輸入性風(fēng)險交錯發(fā)力，要求地方政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制更精簡、更迅捷、更高效，力量整合更有力。

（二）透過西方國家政府組織結(jié)構(gòu)變革比較，地方政府組織結(jié)構(gòu)變革必須向統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高效協(xié)同聚焦

受新公共管理思潮的影響，20世紀(jì)90年代，西方國家先后實施政府再造戰(zhàn)略，倡導(dǎo)以“企業(yè)家精神”建設(shè)“企業(yè)型政府”，以企業(yè)化體制取代官僚制，創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進的公共組織和公共體制［6］。體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)層面上，政府更加注重組織的扁平化，擴大管理幅度，讓職能部門跳出局部利益的狹隘眼界，以顧客需求為導(dǎo)向，更直接地面對服務(wù)對象，并根據(jù)需求進行行為產(chǎn)出和結(jié)果產(chǎn)出，從而落實嚴(yán)格的績效控制，這被形象地稱為“政府機構(gòu)內(nèi)部‘柏林墻’的倒塌”［7］。以美國為發(fā)端，政府再造的潮流先后在澳大利亞、新西蘭、德國、日本、韓國等國家政府改革中“登堂入室”，目標(biāo)管理、績效管理、全面質(zhì)量管理、業(yè)務(wù)流程再造等管理工具得到廣泛應(yīng)用，政府機構(gòu)和事業(yè)部門呈現(xiàn)出“少機構(gòu)、寬職能”［8］。西方國家的政府改革，在切入點和方式方法上有些許不同，但基本方向是相同的：一方面，突出領(lǐng)導(dǎo)控制力，強調(diào)“掌舵”而非“劃槳”，在此過程中強化政治領(lǐng)導(dǎo)和立法規(guī)范，靈活運用集權(quán)和授權(quán)，確保行政命令高效傳遞并有效落實；另一方面，突出橫向協(xié)同力，在推進部門的歸并整合中實現(xiàn)結(jié)構(gòu)更加精簡高效，盡可能減少低價值的跨部門“接口”，在顧客導(dǎo)向的理念下向服務(wù)對象聚焦，同時通過公民參與盡可能地擴大行政行為的張力，實現(xiàn)效率和效能的倍增。

通過比較研究不難發(fā)現(xiàn)，西方國家的政府組織結(jié)構(gòu)改革首先基于“政治—行政二分法”，所以管理主義大行其道。而在我國這樣的單一制國家，中國共產(chǎn)黨對國家改革發(fā)展的堅強領(lǐng)導(dǎo)是最大的政治優(yōu)勢。在社會風(fēng)險的復(fù)雜性、多樣性、衍生性和不確定性面前，一個集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威尤為重要。在地方政府組織結(jié)構(gòu)變革中，黨的政治地位必須加以鞏固，政治領(lǐng)導(dǎo)力要做到統(tǒng)一集中、全面覆蓋。同時，西方國家政府組織結(jié)構(gòu)變革也為我們提供了經(jīng)驗啟示：對顧客需求的迅速回應(yīng)、跨職能團隊的組建和強化、政商組織之間的合作關(guān)系、基于信息技術(shù)的跨部門溝通等都應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險社會中得到進一步的詮釋和體現(xiàn)。如此，政治路徑和管理路徑在地方政府組織結(jié)構(gòu)變革中的無縫融合并相得益彰有利于提升對風(fēng)險的應(yīng)對能力。

（三）透過前序探索中的問題歸納總結(jié)，地方政府組織結(jié)構(gòu)變革必須因地制宜動態(tài)開放地加以推進

過去，絕大多數(shù)的政府組織結(jié)構(gòu)變革都是由上至下地開展，下級看上級，上級看中央，中央新增設(shè)一個部門，省、市、縣一定對照設(shè)置相關(guān)部門。但是，在基層政府裁撤一個部門又何其艱難，除了人員消化和機構(gòu)歸并以外，事權(quán)如何重新分配還得費思量。中央一旦推進跨部門整合，地方也對照進行的話，還帶來主體合法性的問題，比如，財政和稅務(wù)合并為財稅部門，稅收主體是否合法就值得探究。黨的十九大報告明確指出：“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。”［1］由下至上、基層探索的做法值得鼓勵。此前，一些縣域政府也做了探索實踐，比如，廣東順德的“黨政聯(lián)動”。在實現(xiàn)職能和組織整合的同時，也造成“上面千條線、下面一根針”的局面，“倒金字塔”結(jié)構(gòu)導(dǎo)致下級部門承接的上級部門任務(wù)越來越多，而且無法完成［9］。再比如，浙江富陽的“專委會制度”，在促進部門協(xié)同的同時，也帶來行政成本增加、部門權(quán)責(zé)不對稱、集體決策效率下降、領(lǐng)導(dǎo)者專業(yè)能力水平有待提升等問題［10］。同時，在對四川某省級局的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管經(jīng)過歷次的改革探索，但組織運行還存在工作融合、服務(wù)基層、“三民主”等問題，見圖1。在對某國家級新區(qū)管委會的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“大部制”改革后，仍然存在溝通協(xié)作、人性化管理、“四多”等問題，見圖2。

通過對問題的總結(jié)歸納，目前的地方政府組織運行主要存在五個方面的問題：一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的下達(dá)缺乏效率；二是決策產(chǎn)生的過程不夠民主；三是橫向協(xié)同的開展不夠順暢；四是業(yè)務(wù)流程的運行相對繁雜；五是信息技術(shù)的支撐不夠有力。這些問題的產(chǎn)生都根源于官僚體制高度的技術(shù)理性。而這種在工業(yè)時代得到尊崇和發(fā)揚的工具理性，進入全球化和后工業(yè)文明時期，在應(yīng)對環(huán)境的復(fù)雜性和不可確定性時就顯得力不從心。立足于風(fēng)險社會時代，著眼于地方政府治理能力的持續(xù)提升和改進，亟待打破一元化的組織“自在性”，把眼光投向于網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的“他在性”，加強與外在環(huán)境的交互與回應(yīng)，不斷修補工具理性帶來的組織裂痕，從而保證組織結(jié)構(gòu)的高靈敏性、高協(xié)同性、高契合度和高參與度。

圖1 四川某省級局組織系統(tǒng)問題魚骨圖

圖2 某國家級新區(qū)管委會組織系統(tǒng)問題魚骨圖

（四）透過現(xiàn)代技術(shù)革命浪潮迭代沖擊，地方政府組織結(jié)構(gòu)變革必須糅合技術(shù)進步實現(xiàn)創(chuàng)新變革

電子政府概念的出現(xiàn)始于1993年美國實施的“信息高速公路計劃”，其初衷在于推動行政管理改革。經(jīng)過不斷的管理演變和技術(shù)衍生，電子政府的外延極大地擴張，形成以信息技術(shù)為支撐的現(xiàn)代政府發(fā)展輪廓。我國電子政府的建設(shè)得益于第三次技術(shù)革命在我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域的迭代發(fā)展，在提高行政效能、創(chuàng)新公共服務(wù)等方面取得良好成效。隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)的出現(xiàn)，更是給電子政府建設(shè)提供了新的空間。信息技術(shù)在改變政府組織和行政行為的同時，也在更廣領(lǐng)域和更深層次上改變著行政相對人。盡管政府行為在互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上已經(jīng)發(fā)生變化，但行政生態(tài)和服務(wù)受眾的變化來得更為深刻，因為每一項元技術(shù)的孵化形成和推廣應(yīng)用總是來源于一定的商業(yè)價值、社會價值和文化價值。新技術(shù)帶來的業(yè)務(wù)流程和工作習(xí)慣的改變往往很難迅速被政府部門及工作人員接受，把信息技術(shù)的變革傳導(dǎo)到理念層面和組織層面，更是需要花費較多的努力。

在傳統(tǒng)工業(yè)文明下，科層形態(tài)的官僚組織能較好地勝任信息分配和資源交換的角色。然而，在“人人都有麥克風(fēng)、個個可當(dāng)發(fā)言人”的數(shù)字化時代，技術(shù)上的網(wǎng)絡(luò)化帶來社會結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，進而呼喚政府組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。在風(fēng)險治理面前，政府需要深刻認(rèn)識到內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜性和不可確定性，通過構(gòu)建線上線下、立體集成的治理網(wǎng)絡(luò)，來應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險的考驗。地方政府要更加清晰地看到，當(dāng)前技術(shù)環(huán)境的突出特點是數(shù)字化和工業(yè)4.0，在服務(wù)手段上要充分利用移動技術(shù)和復(fù)雜算法，支撐組織結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化演變，以適應(yīng)當(dāng)今快速迭代的信息技術(shù)發(fā)布周期和與之相伴相生的社會變化格局，在治理風(fēng)險的同時，避免因為組織結(jié)構(gòu)和運行機制的“掣肘”而產(chǎn)生新的風(fēng)險。

二、地方政府在風(fēng)險社會中實施組織結(jié)構(gòu)變革的內(nèi)核要素

按照黨的十九大的要求，防范化解重大風(fēng)險是決勝全面建成小康社會“三大攻堅戰(zhàn)”之一。地方政府要通過組織結(jié)構(gòu)變革提升駕馭風(fēng)險的能力，因地制宜因時制宜，創(chuàng)造性地加以推進。通過變革的原則框架分析，地方政府組織結(jié)構(gòu)變革應(yīng)當(dāng)突出“四個結(jié)構(gòu)”的內(nèi)核要素。

（一）在控制導(dǎo)向基礎(chǔ)上形成的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)

在現(xiàn)代管理的視野下討論授權(quán)與分權(quán)，首先要明確集權(quán)，也就是政府行為中不可偏廢的目標(biāo)導(dǎo)向和控制戰(zhàn)略。這從根本上保證了公權(quán)力在“委托—代理”的框架下不走樣、不弱化、不滲漏。一方面，從領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)的縱向關(guān)系看，從指揮鏈條最上端的決策權(quán)威所做出的部署命令，無偏頗、無時滯地傳導(dǎo)到最基層的執(zhí)行終端，傳導(dǎo)通道必須快速暢通，從而實現(xiàn)上率下進、同頻共振。作為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要載體，地方政府組織也必須不斷提升“四個意識”、更加注重“四個服從”，從而保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威所做出的決策部署不折不扣地向下傳導(dǎo)落實。從政治能力建設(shè)的角度看，與其基于工作職責(zé)關(guān)系來保證指揮命令的高效傳導(dǎo)，不如基于政治紀(jì)律保障來得直接和堅決，因為在黨的“六個紀(jì)律”中，政治紀(jì)律是第一位的［11］。從執(zhí)行的角度看，一個基層單位就是一個黨的支部或者多個黨的支部，就如同“支部建在連上”的歷史要求，單位或部門落實命令堅決到位與否也是衡量支部堡壘堅強與否的重要依據(jù)。所以，在強化地方政府組織的控制導(dǎo)向的時候，應(yīng)當(dāng)更加依托堅強有力的黨的組織，從而實現(xiàn)“雙進入、雙融合”，而摒棄過去一段時間內(nèi)存在的黨和政府“雙載體”“雙軌制”的觀點和做法。另一方面，從領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)的橫向關(guān)系看，單一部門的工作協(xié)同和力量整合面臨巨大挑戰(zhàn)。在進入風(fēng)險社會后，地方政府所面對的社會事務(wù)更加龐雜，涉及社會生活的方方面面；面對的社會事件更加立體，往往橫跨公民道德、公共服務(wù)、社會保障、自然生態(tài)、法治約束等多個方面；面對的風(fēng)險事態(tài)更加復(fù)雜，一個風(fēng)險點排查處置不及時、不全面，很可能發(fā)酵爆發(fā)覆蓋一個“面”，或者傳導(dǎo)傳染形成一個“鏈”。從風(fēng)險治理的需求角度看，跨部門整合是大勢所趨，“大部制改革”還有深化優(yōu)化的空間，既使橫向部門各司其職，又把部門間的職責(zé)劃分和權(quán)力分配置于經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中來考量，在良好的統(tǒng)籌與整合中突出整體效應(yīng)，切實消除過去發(fā)展中出現(xiàn)的“九龍治水”的現(xiàn)象［12］。正如一個良好組織結(jié)構(gòu)并非越扁平越好，地方政府部門劃分也絕非越少越好。橫向部門的設(shè)計應(yīng)當(dāng)賦予省級以下政府更多的自主權(quán)，科學(xué)合理地進行“刪并建”，既在法治框架下保證主體合法，又在關(guān)系協(xié)調(diào)上保證上下順暢，更要在治理能力上保證效用最大。

（二）在平臺矩陣基礎(chǔ)上形成的形態(tài)結(jié)構(gòu)

在近代政治文化的熏陶下，人們相信組織決策和運行中的民主優(yōu)于集權(quán)，但只是在有限的事項上營造出組織成員參與的局面，其根源在于組織處于一個較為和緩的環(huán)境中［13］。在風(fēng)險多發(fā)疊加的環(huán)境中，組織才能更遵從民主參與的力量，在群策群力中加強組織成員間的配合協(xié)調(diào)，追求最合理的決策和最有力的執(zhí)行。所以，在地方政府組織結(jié)構(gòu)中，縱橫之間的“連線”與“接口”將會越來越多，以不斷強化內(nèi)部的互動與聯(lián)結(jié)。現(xiàn)實的情況是，地方政府更傾向于搭建臨時性組織來完成這種互動與聯(lián)結(jié)，尤其是在面對社會事件及風(fēng)險多發(fā)的領(lǐng)域，通過設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)小組”“協(xié)調(diào)小組”“專門委員會”來完成協(xié)調(diào)議事和分工整合。一般而言，這樣的臨時機構(gòu)或者非常設(shè)機構(gòu)越多，說明常設(shè)機構(gòu)發(fā)揮的作用就越有限，說明依靠人治推進工作的程度越深［14］。實體化的“臨時機構(gòu)”雖然在重點工作推進和突出問題攻堅上具備明顯的作用，但在臨時事務(wù)弱化或者湮滅后，地方政府又常缺乏主動清理裁減的擔(dān)當(dāng)，一些臨時組織成為干部“中轉(zhuǎn)”的節(jié)點甚至組織“空殼化”，出現(xiàn)“栽花”容易“摘刺”難的問題。由上至下的協(xié)調(diào)方式對于保證傳達(dá)的需要和指揮的統(tǒng)一很有必要，但并不總是最迅速的途徑［15］。與實體性的組織結(jié)構(gòu)相比較，虛擬性平臺結(jié)構(gòu)具有高效低碳的優(yōu)勢，也就是分布式、點對點地建立起“社交網(wǎng)絡(luò)圈”，增強互動與溝通，從而大大提升效率。在具備即時通信軟件、智能手機終端、高速互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等支撐的基礎(chǔ)上，搭建議事協(xié)調(diào)平臺，把絕大多數(shù)需要跨部門協(xié)調(diào)的事項放到平臺上進行商議決策和任務(wù)分配，將有效解決遠(yuǎn)程地域限制、人員時間浪費和會務(wù)流程約束，并實現(xiàn)決策協(xié)調(diào)、檔案文書、績效考核等過程管理的自動化，改變官僚組織下“條塊分割”的結(jié)構(gòu)形態(tài)（見圖3），在層級之間、地域之間、部門之間搭建虛擬的平臺，在組織的縱橫疊加下形成新的組織矩陣形態(tài)（見圖4）。這樣的形態(tài)結(jié)構(gòu)是對既有官僚組織結(jié)構(gòu)的修補和優(yōu)化，是對解決組織內(nèi)部“法約爾橋”問題的有益嘗試，相比改變剛性組織結(jié)構(gòu)所面對的阻力和成本都要小得多，尤其是在信息技術(shù)迅猛發(fā)展的環(huán)境下，在地方政府組織層面探索構(gòu)建矩陣形態(tài)并挖掘其運轉(zhuǎn)內(nèi)涵還有很大空間。

圖3 縣區(qū)級政府科層組織形態(tài)

圖4 縣區(qū)級政府矩陣組織形態(tài)

（三）在多元協(xié)同基礎(chǔ)上形成的能量結(jié)構(gòu)

管理熵理論告訴我們組織在自我消耗的同時，又不斷地與外部環(huán)境進行物質(zhì)、能量和信息的交換并得到補償，在管理系統(tǒng)內(nèi)部各單元之間的相互作用下，負(fù)熵增加大于正熵增加，形成效能的有序結(jié)構(gòu)和新的能量產(chǎn)生［16］。正是這樣的組織管理耗散結(jié)構(gòu)的存在，使組織不能孤立于外部環(huán)境而存在，在組織生命周期中的成長成熟階段必須加快與外部環(huán)境的能量交換，盡可能地引入外部環(huán)境的積極能量，避免自身能量耗損帶來的組織生命衰竭。我國正處在現(xiàn)代化進程中最為關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型期，又處在全球化、信息化的世界浪潮之中［17］?，F(xiàn)實狀態(tài)中所存在的社會風(fēng)險形態(tài)更加多樣、頻率更加多發(fā)，社會環(huán)境正在產(chǎn)生明顯的變化，也可以看作人、財、物、信息等社會要素的組合失序，從外因上迫切需要地方政府組織積極適應(yīng)環(huán)境的變化，并通過結(jié)構(gòu)變革來實現(xiàn)能力的重新整合，更高質(zhì)量地化解社會風(fēng)險，實現(xiàn)社會良治。在組織變革的過程中，從外部環(huán)境引入新的變量，實現(xiàn)能量的交互是重要路徑。這就要求改變政務(wù)“一元核心”的主體地位，與企事業(yè)單位、非政府組織、新聞媒體、專家學(xué)者、普通民眾等結(jié)成更為寬泛緊密常態(tài)的網(wǎng)絡(luò)連接，搭建形成多中心化的能量平衡結(jié)構(gòu)，解決跨界、跨域、系統(tǒng)性的風(fēng)險危機［18］，完成對社會風(fēng)險的“共治”。其“共治”效果的高低取決于能量交互的效率：一是保持信息對稱。在涉及國家公共安全之外的領(lǐng)域，盡可能減少“隱蔽空間”和“黑箱操控”，在多中心之間共享信息的價值，讓信息流充分涌動并高效傳遞，避免信息空白和信息失真帶來新的衍生風(fēng)險。二是追求能力互補。讓管得最少的政府成為管得最好的政府，尊重多元主體地位，在社會更廣領(lǐng)域形成專業(yè)分工和有序協(xié)同，讓最合適的主體從事最合適的事業(yè)，開展最有針對性的治理。三是爭取全域覆蓋。不斷豐富多元協(xié)同的“毛細(xì)血管”和“神經(jīng)末梢”，深入社會肌理，快速高效地識別、監(jiān)控、處置、平抑、排解、評估各類風(fēng)險，增強地方政府對于社會風(fēng)險的駕馭力。在多元協(xié)同的能量場域中，要求地方政府人員與人員之間、部門與部門之間、上級與下級之間、內(nèi)部和外部之間都是盡可能開放和透明的，實現(xiàn)沒有隔閡的能量融合與整合，從而在多樣多發(fā)的社會風(fēng)險面前體現(xiàn)出組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性。

（四）在集成整合基礎(chǔ)上形成的技術(shù)結(jié)構(gòu)

互聯(lián)網(wǎng)時代的到來在改變社會生態(tài)的同時，也在改變著政府的思維模式、行為方式和治理態(tài)勢。地方政府部門順應(yīng)技術(shù)潮流，在裝備硬件配套的同時也積極推進信息化政務(wù)架構(gòu)，內(nèi)外網(wǎng)加上各個領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)已經(jīng)成為大多數(shù)政府部門的基本配置，基于計算機的數(shù)據(jù)分析也開始進入各級決策體系。當(dāng)信息時代進入“互聯(lián)網(wǎng)+”，新的技術(shù)挑戰(zhàn)更加鮮明地擺在面前，信息技術(shù)不僅要支撐政府人員的行政效能提升，還要實現(xiàn)更大的開放與兼容，支撐更為高效的協(xié)同。然而現(xiàn)實的狀況是，地方政府往往基于技術(shù)沖動、技術(shù)外行或者利益考量，習(xí)慣于“建一套系統(tǒng)、上一套資源”的信息化建設(shè)粗放模式，建設(shè)架構(gòu)缺乏長遠(yuǎn)性和系統(tǒng)性，系統(tǒng)之間打通“關(guān)節(jié)”比較困難，“數(shù)字鴻溝”“信息孤島”等問題日益凸顯，尤其是在面對“大數(shù)據(jù)”治理的時候，這種“孤立”的短板更為明顯。從風(fēng)險治理的角度看，實體的組織結(jié)構(gòu)要無縫化、協(xié)同化、高效化、網(wǎng)絡(luò)化，虛擬的信息結(jié)構(gòu)同樣要滿足這些特質(zhì)，否則不能有效地支撐地方政府組織治理社會風(fēng)險，而且其本身也極易成為社會風(fēng)險的誘因之一。面向風(fēng)險治理的信息化建設(shè)就是集成整合。首先，要打破信息壁壘?？缙脚_、跨層級整合儲存、計算、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)資源，在“端口銜接、安全運維”的基礎(chǔ)上對原有系統(tǒng)進行對接，支撐“一站式”“并聯(lián)式”“一條龍”的政務(wù)工作需求，讓事項辦理陽光化、透明化、快捷化，確保數(shù)據(jù)運用聯(lián)動互通、四通八達(dá)。其次，要強化終端建設(shè)。尤其是智能手機APP平臺的建設(shè)，在個體佩戴智能終端上不斷拓寬空間，讓信息數(shù)據(jù)流及時有效地發(fā)送、傳輸、收集、分類，甚至把數(shù)據(jù)服務(wù)納入社會基本公共服務(wù)的范疇，并在“云計算”平臺基礎(chǔ)上更好地輔助決策。最后，要探索智能服務(wù)。緊跟信息技術(shù)發(fā)展前沿，充分利用我國人工智能起步較早、發(fā)展較快的優(yōu)勢，加強同尖端信息技術(shù)大企業(yè)的橫向合作，為多元協(xié)同治理格局注入新的生命力，在利用“深度學(xué)習(xí)”技術(shù)的基礎(chǔ)上，為政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域帶來改變，把傳統(tǒng)模式下思考“怎么做”變?yōu)閷Α白鍪裁础钡姆此?，進而促進組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)新的變革，推動地方政府組織向精簡高效進一步邁進。

三、支撐組織結(jié)構(gòu)變革的地方政府運行機制創(chuàng)新

由風(fēng)險環(huán)境為自變量產(chǎn)生組織結(jié)構(gòu)變革的因變量，并且必然要求地方政府運行機制創(chuàng)新，而運行機制創(chuàng)新又反作用于地方政府組織結(jié)構(gòu)的良性運轉(zhuǎn)，進而服務(wù)于社會風(fēng)險治理。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，控制適度規(guī)模

對地方政府而言，職能定位和配置是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的變化而變化，是深化組織結(jié)構(gòu)變革的邏輯起點和先導(dǎo)切口。地方政府在宏觀層面的調(diào)控活動應(yīng)當(dāng)加強和完善，微觀層面的管理活動應(yīng)當(dāng)弱化和退出，剛性的管制方式應(yīng)當(dāng)調(diào)整和優(yōu)化，柔性的服務(wù)方式應(yīng)當(dāng)增強和提升。順應(yīng)變動的社會結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境，地方政府應(yīng)當(dāng)走出“金字塔”式的傳統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)，因地制宜因時制宜地對職能方向進行調(diào)整。比如，隨著城鎮(zhèn)化進程和城市化建設(shè)的加快，大量的農(nóng)村人口向城市聚集，農(nóng)村人口總量呈現(xiàn)負(fù)增長的態(tài)勢，這些地區(qū)基層政府的職能職責(zé)就需要更聚焦到基本公共服務(wù)的供給保障上，搞好精準(zhǔn)扶貧，推進同步小康。相應(yīng)的，大中型城市的地方政府在承受人口轉(zhuǎn)移的同時，也承擔(dān)了更大更多樣的治理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)充分利用人口規(guī)模與政府機構(gòu)規(guī)模之間的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)［19］，更加突出地方政府職能的公共性，在公共服務(wù)和社會治理方面加大力度，確保城市保持和諧美好的發(fā)展態(tài)勢。所以，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，不同地域、不同環(huán)境、不同層級、不同歷史背景的地方政府有著不一樣的方向和空間，在回答“該做什么”的共性問題的基礎(chǔ)上，還要有針對性地回答“重點抓什么”的個性問題，把政府規(guī)?？刂圃诤侠淼膮^(qū)間內(nèi)，既不越位濫位，又不缺位失位。

（二）深化簡政放權(quán)，清晰權(quán)力邊界

黨的十八大以來的五年，行政許可和認(rèn)定事項大幅削減，國務(wù)院部門取消下放行政審批事項提前兩年完成削減1/3的任務(wù)，非行政許可審批成為歷史［20］。進一步深化簡政放權(quán)，就是要在中央政府銳意改革的基礎(chǔ)上，明晰地方政府的權(quán)力邊界。一是在“放”字上出活力。減少多元協(xié)同的障礙與壁壘，讓企事業(yè)單位、非政府組織、新聞傳媒、社會大眾普遍參與到社會治理的格局中，承擔(dān)起應(yīng)有的職能職責(zé)，讓多元的社會活力充分釋放、治理動力充分涌流。二是在“管”字上嚴(yán)秩序。在憲法以及法律法規(guī)的框架下，嚴(yán)格履行地方政府的監(jiān)督問責(zé)責(zé)任，加強對社會風(fēng)險的源頭治理，強化各級地方政府和部門對風(fēng)險發(fā)展的駕馭能力和風(fēng)險處置的應(yīng)對能力，確保經(jīng)濟社會總體保持健康穩(wěn)定發(fā)展。三是在“服”字上添接口。拿出諸如“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑路”的人本關(guān)懷，在提升市場運行和社會運轉(zhuǎn)的效率質(zhì)量上增添更多的“接入口”，不斷提升社會主體對地方政府治理水平的滿意度。簡政放權(quán)的施政理念和治理方式的轉(zhuǎn)變，能夠不斷積聚改革發(fā)展的制度性紅利，為經(jīng)濟社會進步凝聚起更加強大的動力［21］。

（三）創(chuàng)新預(yù)算模式，優(yōu)化財政支出

地方政府的財政預(yù)算要更加突出“公共”價值，減少預(yù)算外財政收支，增強財政支出的導(dǎo)向性和科學(xué)性，進一步引導(dǎo)“國家財政”“政府財政”走上“公共財政”的路子。在預(yù)算約束的層面，加快推進預(yù)算信息的公開化，探索在預(yù)算編制和決算結(jié)算環(huán)節(jié)加入公眾參與的元素，改變在上一財政年度基礎(chǔ)上修訂預(yù)算方案的傳統(tǒng)漸進式做法，引入計劃項目預(yù)算、零基預(yù)算、績效預(yù)算等新模式，讓預(yù)算理性傳導(dǎo)為地方政府組織行為的價值理性。在控本增效的層面，可以在相同地域和規(guī)模的地方政府之間建立行政成本的對標(biāo)指標(biāo)體系，推動行政成本的厲行壓縮，對以公務(wù)用車、公務(wù)接待、因公出國（境）為核心的“三公”經(jīng)費要明確一個逐年下降的“任務(wù)書”和“時間表”，在控本上進行挖潛增效，進而倒逼地方政府組織運行的低碳節(jié)約和創(chuàng)新變革。在財政支出層面，以制度化的方式減少支出的隨意性，增加支出的規(guī)范性，對公共服務(wù)和社會治理范疇的支出可以探索建立支出比例的“強制分布”，支出的方式、路徑、數(shù)額、進度要主動接受社會監(jiān)督，促進財政支出透明化［22］，不斷提高財政支出的社會效益，增強社會民眾的幸福感、獲得感和安全感。財政預(yù)算的“硬約束”，不但為組織結(jié)構(gòu)再膨脹套上“緊箍咒”，而且能夠激發(fā)地方政府組織管理的創(chuàng)造性，為組織變革帶來更多的智慧啟示。

（四）優(yōu)化人事管理，強化增量約束

支撐地方政府組織結(jié)構(gòu)變革，人事管理的基本方向應(yīng)當(dāng)確定為“控制總量、盤活存量、提升質(zhì)量”，既要依靠定編定員定崗的“三定”編制管理對人事總量進行約束，又要對人事隊伍進行結(jié)構(gòu)性變革，著重于提升政治素養(yǎng)和解決具體問題的能力。一是增強干部選拔任用的競爭性。通過內(nèi)部競聘的方式打破“一提定終身”的局面，在干部任職一定年限后重新競聘，從專業(yè)水平、從業(yè)經(jīng)歷、管理經(jīng)驗、協(xié)調(diào)能力、敬業(yè)精神等維度進行干部“人崗匹配”的綜合評價，促進干部隊伍資源的優(yōu)化配置。二是探索推行崗位聘用管理。除了涉密、行政執(zhí)法等特殊崗位必須任用公務(wù)員身份人員以外，其他崗位特別是專業(yè)技術(shù)崗位和臨時工作崗位可以采用聘任方式，并嚴(yán)格按照《勞動合同法》進行市場化管理，增強人事配備的靈活性。三是優(yōu)化完善績效薪酬。根據(jù)崗位職責(zé)、任務(wù)難易、貢獻(xiàn)大小、知識級別等建立人事績效指標(biāo)體系，并逐年開展綜合價值評估，崗位薪酬應(yīng)適當(dāng)拉開差距，為組織運行注入動力活力。四是加強既有人員的綜合化培養(yǎng)。統(tǒng)籌線上線下“兩個資源”，綜合上掛下派“兩種方式”，把有培養(yǎng)價值的人員放在艱苦地區(qū)和困難崗位進行歷練，分層次開展干部和專業(yè)技術(shù)人員的教育培訓(xùn)，有計劃地提升隊伍適應(yīng)變化和履職盡責(zé)的能力。

（五）完善政府購買，鞏固伙伴關(guān)系

公共服務(wù)供給作為地方政府的重要職責(zé)，往往面臨公眾對政府生產(chǎn)力的耐心下降的窘境。地方政府需要拿出創(chuàng)新方案，改善對公眾的服務(wù)并獲得公眾的信任［23］。創(chuàng)新方案放在網(wǎng)絡(luò)式、協(xié)作式、平臺式的政府組織結(jié)構(gòu)之下，應(yīng)當(dāng)具備與之匹配的理念內(nèi)涵和行為方式，政府購買、BOT、外圍建設(shè)等都可以成為選項，其中，政府購買的方式與多元協(xié)同治理理念最為合拍。政府購買規(guī)避了非專業(yè)性和低效率化帶來的風(fēng)險，企業(yè)、非營利組織甚至個人都可以作為公共服務(wù)的供給者，地方政府只需要納入市場化操作的規(guī)則，借助互動合作的方式挑選供給主體，并對產(chǎn)出過程和結(jié)果進行監(jiān)督與糾偏。這種方式打破了公共資源的壟斷，能夠更好地提升地方政府的治理能力［24］。通過政府購買，地方政府、企事業(yè)單位、非政府組織、新聞傳媒、社會大眾在“需求—供給”的關(guān)系下形成更加緊密的“生態(tài)圈”，在精準(zhǔn)的服務(wù)滿意基礎(chǔ)上有效減少了風(fēng)險的醞釀與發(fā)生。當(dāng)然，在追求服務(wù)滿意的過程中，政府采購還存在亟待改進的方面，如服務(wù)生產(chǎn)過程是否與行政目標(biāo)相契合、舊有的制度安排是否對政府采購產(chǎn)生障礙、相關(guān)社會主體是否有足夠的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、政府采購的質(zhì)量效果如何去評價衡量，等等。只有在動態(tài)發(fā)展中不斷完善政府采購模式，才能扭緊多元協(xié)同治理理念下的伙伴關(guān)系，并保持對風(fēng)險治理的快速回應(yīng)。

四、小結(jié)：在組織變革中走向高質(zhì)量服務(wù)型政府

我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的［25］。在高質(zhì)量發(fā)展的路徑軌道下，地方政府組織結(jié)構(gòu)需要同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局相適應(yīng)，放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的平臺上進行動態(tài)完善，在推動并完成“三大攻堅任務(wù)”的任務(wù)中，積極回應(yīng)對社會風(fēng)險的治理訴求。在高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)驅(qū)動下，地方政府組織結(jié)構(gòu)變革應(yīng)當(dāng)以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，在服從并服務(wù)于時代背景、聚焦組織建設(shè)及變革的重點命題、解決原有結(jié)構(gòu)的障礙和弊端、充分建構(gòu)并集成融合信息技術(shù)支撐的原則框架下，逐步實現(xiàn)有利于中國共產(chǎn)黨治國理政的領(lǐng)導(dǎo)同構(gòu)、有利于無縫隙高效率協(xié)調(diào)決策的形態(tài)同構(gòu)、有利于組織內(nèi)在和環(huán)境外在交互守恒的能量同構(gòu)、有利于支撐多元協(xié)同化治理的技術(shù)同構(gòu)，通過職能再轉(zhuǎn)變實現(xiàn)組織規(guī)模適度可控，通過權(quán)力再分配實現(xiàn)組織邊界清晰界定，通過預(yù)算再優(yōu)化實現(xiàn)組織運轉(zhuǎn)可靠支撐，通過人事再強化實現(xiàn)組織業(yè)務(wù)充分保障，通過網(wǎng)絡(luò)再整合實現(xiàn)組織治理更加有力，為建設(shè)高質(zhì)量服務(wù)型政府提供更有力的組織保障和能力支撐。

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