文 l 行海燕

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確規(guī)定的一項改革任務(wù)。根據(jù)我國《憲法》第九條第一款的規(guī)定，對自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記是指在全面調(diào)查我國所有自然資源自然情況、權(quán)屬情況與公共管理情況的基礎(chǔ)上，清晰界定所有自然資源的權(quán)利邊界，并由登記機關(guān)依法對自然資源相關(guān)事項進行記載的過程。2016年5月，原國土資源部制定了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）征求意見稿》下發(fā)至各?。ㄊ校┱髟円庖?，自此，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度開始醞釀生成。2016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十九次會議審議通過了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》。12月20日，中央七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》及附件《自然資源登記簿》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點辦法》，辦法提出：“自然資源確權(quán)登記以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，明確對水流、森林、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進行確權(quán)登記?！边@標志著自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作正式展開。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要性

在市場經(jīng)濟活動中，明確產(chǎn)權(quán)的歸屬是賦予權(quán)利人占有、使用、收益、處分的各項權(quán)利合法性的重要公示，對于激勵權(quán)利人高效利用和有效保護資產(chǎn)和資源具有重要意義。開展的自然資源確權(quán)登記工作，不僅完善了我國的產(chǎn)權(quán)制度，明確了自然資源權(quán)責利益關(guān)系，更是將建立在“山水林田湖草”上各類自然資源的相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，便于國家對資源利用進行有效監(jiān)管和合理保護。

解決“公地悲劇”的根本之策。減少我國自然資源產(chǎn)權(quán)上存在產(chǎn)權(quán)主體缺位、利用關(guān)系混亂、自然資源過度利用所產(chǎn)生的“公地悲劇”問題造成的自然資源被嚴重濫用、自然環(huán)境惡化、生態(tài)環(huán)境破壞。這些問題產(chǎn)生的深層次原因在于自然資源產(chǎn)權(quán)的歸屬不明確，責任主體監(jiān)管不力，缺乏相應(yīng)合理的保護制度，由于資源的權(quán)屬不明確，所有人和使用人在利用自然資源時，自身的權(quán)利和義務(wù)也不明確，各方面的原因?qū)е铝诉@些現(xiàn)象層出不窮，只有通過確權(quán)登記，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)，才能從根本上避免“公地悲劇”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

實施可持續(xù)發(fā)展政策的必要條件。自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的主要構(gòu)成要素，也是生態(tài)保護的主要對象，對于未來人類社會的發(fā)展具有舉足輕重的影響，更是目前影響人民幸福指數(shù)的重要指標。自然資源具有經(jīng)濟、社會和生態(tài)多種屬性，具有多種價值和功能，既能滿足人類生產(chǎn)、生活、娛樂等需求，又能為人類提供多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。自然資源的合理開發(fā)、利用與保護不僅服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展，也服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)，可以說自然資源的產(chǎn)權(quán)制度對于保護自然資源具有全局性的作用。我國自然資源多年來開發(fā)利用模式粗放，雖然資源的開發(fā)有力推動了社會和經(jīng)濟的發(fā)展，但是受經(jīng)濟社會發(fā)展所處的特定階段和特殊國情的影響，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，對可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)成嚴重威脅。因此，健全和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。

優(yōu)化自然資源配置的前提。自然資源產(chǎn)權(quán)制度與有償使用制度的關(guān)系極為密切，一脈相承。產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)自然資源有償使用、優(yōu)化配置的基礎(chǔ)和前提，只有產(chǎn)權(quán)制度明確才能實現(xiàn)資源有償使用，資源有償使用才能更好地推動資源的合理使用，也正是如此，要堅定不移地重視自然資源產(chǎn)權(quán)制度，確定自然資源權(quán)屬，健全嚴格準入制度、完善激勵約束機制，貫徹落實有償使用制度和最嚴格的集約利用制度，明確資源產(chǎn)權(quán)和利益的關(guān)系，使權(quán)利人在獲取自然資源資產(chǎn)利益的同時，履行保護自然資源的義務(wù)，杜絕以壟斷等行為獲取超額利潤的行為，實現(xiàn)自然資源的市場化配置。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問題

產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，監(jiān)管保護薄弱。我國《土地管理法》第二條規(guī)定：我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。我國《憲法》第九條規(guī)定了礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定的屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。但我國法律并沒有明確規(guī)定集體土地所有權(quán)歸屬于哪一級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并且中央與地方政府在行使所有權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系上，沒有明確清晰的界限，自然資源的歸屬不明確，直接導致了在自然資源的監(jiān)管和保護上缺乏有效保障機制。

管理體制不完善，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系尚未建立。我國自然資源管理的立法部門化現(xiàn)象嚴重，缺乏綜合性立法，自然資源價值核算尚未納入國民經(jīng)濟核算體系，經(jīng)濟增長沒有客觀反映資源消耗和環(huán)境損害，政府與市場在自然資源配置中的邊界劃分不清，政策失效與市場失靈并存，資源利用浪費現(xiàn)象驚人。土地、礦產(chǎn)、水資源、海洋、草地等自然資源的管理職能分散在不同部門，條塊分割嚴重，缺乏有效協(xié)調(diào)機制。自然資源管理部門既行使行政管理職能，又行使自然資源運行的職能，致使自然資源成為“免費午餐”，造成地方政府為獲取經(jīng)濟利益而忽視生態(tài)環(huán)境保護。目前，我國自然資源基本上以分類管理為主，綜合管理制度尚未形成，尤其是作為生命之源的水資源，管理體制上仍然是分割管理。在管制用途上，土地利用總體規(guī)劃是目前規(guī)劃的基礎(chǔ)，尚未覆蓋全部國土空間，各類規(guī)劃交叉重復，缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。時下，國土資源部正在全國組織試點進行空間規(guī)劃，未來通過空間統(tǒng)一規(guī)劃將是對自然資源進行有效保護的發(fā)展趨勢，我們也期待未來“多規(guī)合一”的新要求能在合理保護、有效利用自然資源中得到貫徹落實。

產(chǎn)權(quán)交易機制不完善，市場配置程度低。我國自然資源的產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)起步晚，市場機制不完善，公開化、透明化程度低，尚未建立起保障完善、公平合理的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場。自然資源產(chǎn)權(quán)交易在準入規(guī)則、競爭規(guī)則、交易規(guī)則和退出機制方面的不完善，致使自然資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)處于比較混亂的狀態(tài)。比如土地方面，土地一級開發(fā)政府壟斷程度高，二級市場競爭程度高，政府過度干預市場交易，市場在資源配置中的決定性作用沒有充分發(fā)揮，交易的價格不能真實反映自然資源的資源價值、稀缺程度，使得自然資源長期處于低效狀態(tài)，資源利用程度粗放。

做好自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的對策

從法律層面出臺確權(quán)登記指導細則。統(tǒng)一確權(quán)登記是我國全面深化體制改革若干重大舉措在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的一個重要體現(xiàn)，突破了我國長期以來沿用的由各個部門依照部門法制定相關(guān)政策文件各自為政的管理格局，實現(xiàn)了將分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責整合到一個機構(gòu)統(tǒng)一行使，對于推進自然資源產(chǎn)權(quán)與監(jiān)管制度的雙重目標的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)?！对囆修k法》第一章第一條詳細闡述了自然資源統(tǒng)一登記的目的：“為落實十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》要求，規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度……該《試行辦法》對于推進自然資源確權(quán)登記法治化和規(guī)范化具有重要意義，在建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法律制度上邁出了第一步，搭建了確權(quán)登記工作的基本框架。但對于未來全面開展的自然資源統(tǒng)一登記確權(quán)工作而言，《試行辦法》的內(nèi)容缺乏詳細的操作規(guī)定，未來在試點評估驗收、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上補充完善，出臺確權(quán)登記的指導細則，進一步加強規(guī)范的可操作性。

進一步劃清產(chǎn)權(quán)邊界。清晰界定國家所有權(quán)人范疇，有利于明確自然資源保護的權(quán)責。對自然資源所有權(quán)來講，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)已經(jīng)通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記予以明確，但根據(jù)《物權(quán)法》第9條規(guī)定“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”。自然資源國家所有權(quán)的行使由國務(wù)院和地方各級政府共同享有，國家所有權(quán)與行政管理權(quán)的混同，分解和架空了自然資源的國家所有權(quán)。此次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記以外的國家所有權(quán)進行登記，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界。同時，根據(jù)自然資源登記簿，國家所有權(quán)人在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中填寫“全民”，即自然資源的收益、處分的權(quán)利仍屬于全民所有，并預留了所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代表行使內(nèi)容等條款，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，有利于理清不同層級政府保護自然資源的權(quán)責，進一步加強自然資源保護。

加強統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作反饋?！对囆修k法》中的試點方案明確了自然資源登記范圍、梳理自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系、開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、加強自然資源登記信息的管理和應(yīng)用。根據(jù)試點工作要求，國家在選出的試點地方開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，通過對試點完成情況進行評估驗收，在試點基礎(chǔ)上對《試行辦法》進行完善，保證試點基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準確，進行數(shù)據(jù)分析，指導下階段工作。

當前，我國自然資源信息數(shù)據(jù)分散在各部門，各類自然資源信息不能互通，導致自然資源管理矛盾沖突較大，這就要求我們按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將自然資源各要素作為一個整體進行統(tǒng)一確權(quán)登記。自然資源確權(quán)登記就是將相對完整的生態(tài)功能區(qū)域作為一個自然資源登記單元，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記將各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，有助于充分掌握自然資源家底，并根據(jù)自然資源容量和承載力進行分類開發(fā)和保護，做到自然資源分類施策。