朱殿驊，伍學進，吳健茹

(1.中央軍委機關事務管理總局服務局， 北京 100009；2.陸軍勤務學院 財務審計系， 湖北 武漢 430035；3.解放軍95972部隊， 甘肅 酒泉 735000)

2016年11月，中共中央發(fā)布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，隨后十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)，正式拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。《方案》中指出，“國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構(gòu)。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系?！备鶕?jù)《決定》的內(nèi)容，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。從組織機構(gòu)的角度看，國家監(jiān)察體制改革打破了原先“一府兩院”的組織架構(gòu)，將屬于政府序列的監(jiān)察機關升格為由人民代表大會及其常委會直接領導的監(jiān)察委員會，從而構(gòu)建起了“一府一委兩院”的新組織架構(gòu)。從權(quán)力配置的角度看，國家監(jiān)察體制改革改變了原先人大(立法權(quán))統(tǒng)攝下的行政權(quán)和司法權(quán)(審判權(quán)和檢察權(quán))相并列的權(quán)力配置模式，將監(jiān)察權(quán)作為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的“第四權(quán)”嵌入到國家權(quán)力體系當中，建立起了人大(立法權(quán))統(tǒng)攝下的行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)相并列的權(quán)力配置模式。2018年3月，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，專門增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的憲法地位，隨后召開的十三屆全國人大一次會議閉幕會上表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)?！稇椃ā返男拚汀侗O(jiān)察法》的頒布及時確認了國家監(jiān)察體制改革所取得的成果，為下一步充分發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督效能、推進國家監(jiān)察體制改革繼續(xù)走向深入提供了堅強的制度保障。

國家審計是國家治理的基石和重要保障，審計監(jiān)督作為一項獨立的專業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)督方式，具有監(jiān)督、鑒證和評價的基本職能，在揭示、查處和預防財經(jīng)違法行為方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。國家審計機關恢復設立30多年來，在規(guī)范財經(jīng)秩序、懲治財經(jīng)違法行為、堵塞制度漏洞等方面作出了重要貢獻，但同時也在實踐中暴露出了一系列的體制性、機制性和制度性問題，如行政型審計監(jiān)督體制的獨立性不強、審計人員職業(yè)化水平不高等，亟待進行改革完善。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，就進一步建立起與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督制度作出了統(tǒng)籌謀劃。國家監(jiān)察體制改革之前，監(jiān)察權(quán)和審計權(quán)都是作為“專門監(jiān)督制約權(quán)力的權(quán)力”配置在政府序列。國家監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權(quán)分離出來與行政權(quán)相并列，顯著提升了監(jiān)察監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性，實現(xiàn)了監(jiān)察“全覆蓋”，確立了監(jiān)察監(jiān)督在反腐敗斗爭中的核心地位。在國家監(jiān)察體制改革這一重要制度背景下，國家審計制度改革應當朝著什么樣的方向？監(jiān)察委員會的“國家反腐敗工作機構(gòu)”的職能定位對于國家審計機關在反腐敗斗爭方面的職能作用有何影響？這一系列的問題，值得我們深入研究和思考。

一、國家監(jiān)察體制改革動因及內(nèi)容

(一)國家監(jiān)察體制改革的動因

無論是建國初期的人民監(jiān)察委員會，還是1954年憲法體制下的監(jiān)察部以及后來監(jiān)察體制的演變，監(jiān)察制度始終圍繞限制公權(quán)力而展開，扮演著制約公權(quán)力、防止公權(quán)力濫用的憲法功能[1]。國家監(jiān)察制度的根本出發(fā)點在于制約公權(quán)力，那么進行國家監(jiān)察體制改革的動因則必然是更好地制約公權(quán)力。為了更好地理解國家監(jiān)察體制改革，首先要對國家公權(quán)力的構(gòu)成有一個清晰的概念。以孟德斯鳩為代表的學者提出的分權(quán)理論將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。200多年來，雖然各個國家在政權(quán)組織架構(gòu)上各不相同，但國家權(quán)力的分配以立法、行政和司法作為三個基本要素和分支，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的普遍共識。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，雖然與其他國家的政治制度有著明顯的區(qū)別，但人民代表大會制度也認同立法、行政、司法之間的功能區(qū)分，并在國家機構(gòu)的設置上反映這種區(qū)分，“一府兩院”制就是這種制度設計[2]。 “一府兩院”制下，人大、政府、法院、檢察院構(gòu)成了國家權(quán)力的四個基本單元，分別承載了立法、行政、審判和檢察職能。盡管憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關及最高國家立法機關，且有權(quán)監(jiān)督國務院、最高人民法院和最高人民檢察院，但憲法也同時確?！耙桓畠稍骸本哂懈叨鹊莫毩⑿??！耙桓畠稍骸敝葡?，檢察機關的定位是法律監(jiān)督機關，其與審判機關一起共享司法權(quán)。因此，從分權(quán)理論的視角來看，我國國家權(quán)力的配置模式可以概括為人大(立法權(quán))統(tǒng)攝下的行政權(quán)和司法權(quán)相并列的模式。從權(quán)力特征上看，如表1所示，行政權(quán)具有連續(xù)性和主動性的特征。相對于立法權(quán)和司法權(quán)而言，行政權(quán)與人們的社會生活聯(lián)系更加緊密，其在國家治理中發(fā)揮著不可替代的基礎性作用。世界范圍內(nèi)的政治實踐表明，無論國家權(quán)力結(jié)構(gòu)如何，行政權(quán)都是“三權(quán)”當中的基礎性權(quán)力。然而，權(quán)力天然有濫用的趨勢，如何有效制約權(quán)力尤其是行政權(quán)則是世界各國所面臨的共同課題。在現(xiàn)代國家中，行政權(quán)力不論從社會覆蓋面上來說，還是由于其與社會事務和經(jīng)濟生活聯(lián)系緊密而容易產(chǎn)生的擴張性、易腐性和對社會破壞力的程度而言，都是首先應當接受監(jiān)督和被覆蓋到的對象[3]。

表1 立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力特征

權(quán)力制約包括權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制衡兩種方式，其中監(jiān)督是指由專門的監(jiān)督機構(gòu)對其他國家權(quán)力行使的過程和結(jié)果進行監(jiān)察和督促，其根本特點在于監(jiān)督權(quán)獨立于被監(jiān)督的權(quán)力；制衡則是指不同權(quán)力之間相互牽制的關系，是一種權(quán)力運行的技術規(guī)則[4]。權(quán)力制衡雖然具有較強的穩(wěn)定性，但是以犧牲一定的效率性為前提，其最典型特征就是“在工作流程中給相互沒有隸屬關系的工作伙伴設置制度性關卡或限制，符合標準的就放行，否則不予放行”[5]。在權(quán)力制約的兩種方式當中，權(quán)力監(jiān)督較權(quán)力制衡更具效率性，是制約公權(quán)力運行的最有效方式，尤其是在各種規(guī)范權(quán)力運行的制度機制還不夠健全的環(huán)境之下。由于行政權(quán)是國家權(quán)力體系當中的基礎性權(quán)力，在社會生活的方方面面發(fā)揮著廣泛的作用，因此對于行政權(quán)的監(jiān)督是世界各國在制約權(quán)力方面的核心工作。對行政權(quán)的監(jiān)督包括立法權(quán)的監(jiān)督、司法權(quán)的監(jiān)督和行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督。行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督則主要包括監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督。雖然立法權(quán)在我國國家權(quán)力架構(gòu)中處于最高層級，但其連續(xù)性差的特征決定了無法對行政權(quán)進行充分全面、及時有效的監(jiān)督。司法權(quán)具有被動性和終極性，其對行政權(quán)的監(jiān)督范圍僅局限在觸犯國家法律的情形，其在監(jiān)督的全面性和及時性上同樣欠佳。作為行政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督雖然能夠彌補立法權(quán)和司法權(quán)在監(jiān)督的連續(xù)性、主動性和全面性上的短板，但因為監(jiān)督主體配置在政府序列，相對立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督而言缺乏獨立性，同樣在一定程度上制約了監(jiān)督的效果。在這一背景下，國家開始探索將部分原本隸屬于行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)獨立出來，構(gòu)建傳統(tǒng)“三權(quán)”之外的“第四權(quán)”，從而彌補立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)制約的不足。因此可以認為，國家監(jiān)察體制改革的動因是通過構(gòu)造相對獨立于立法權(quán)*人民代表大會及其常委會是我國的國家最高權(quán)力機關，在我國的政治架構(gòu)中，立法權(quán)具有最高的層次性，但這與權(quán)力之間具有相對的獨立性并不沖突。、行政權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)察權(quán)這一專門監(jiān)督權(quán)，從而強化對國家權(quán)力特別是行政權(quán)的有效監(jiān)督。

(二)國家監(jiān)察體制改革內(nèi)容

下面我們分別從機構(gòu)設置、監(jiān)督對象、監(jiān)督職責和監(jiān)督權(quán)限等方面來看國家監(jiān)察體制改革的具體內(nèi)容。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的有關內(nèi)容，國家監(jiān)察委員會整合了原監(jiān)察部、國家預防腐敗局的職責和最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗相關職責，同中央紀律檢查委員會合署辦公。《監(jiān)察法》第三條中明確，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”。從相關法律法規(guī)的內(nèi)容和改革實踐情況上可以看出，國家監(jiān)察委員會是集黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督于一體的具有綜合性、混合性與獨立性的機關，既不同于黨的機關，也不同于行政機關或司法機關。設立國家監(jiān)察委員會的目標在于：外延上，在整合反腐敗資源力量、實現(xiàn)反腐敗力量“一體化”的同時，擴大監(jiān)察對象范圍，實現(xiàn)監(jiān)察對象的“全覆蓋”；內(nèi)涵上，實現(xiàn)反腐敗資源的功能再造、機制再造與協(xié)同推進，建立集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)察體系[6]。

《監(jiān)察法》第三條中明確，監(jiān)察監(jiān)督對象為“所有行使公權(quán)力的公職人員”，這較《行政監(jiān)察法》規(guī)定的“國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員”的范圍有顯著的擴大。對于“所有行使公權(quán)力的公職人員”的具體范疇，《監(jiān)察法》第十五條作了進一步明確，主要包括以下六類人員：(1)中國共產(chǎn)黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關的公務員，以及參照《公務員法》管理的人員；(2)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；(3)國有企業(yè)管理人員；(4)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(5)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(6)其他依法履行公職的人員。通過對以上六類人員的具體規(guī)定，實現(xiàn)了監(jiān)察監(jiān)督對所有行使公權(quán)力的公職人員的“全覆蓋”。

《監(jiān)察法》第十一條明確，監(jiān)察委員會負有監(jiān)督、調(diào)查和處置三大職責。在這三大職責當中，監(jiān)督是最基本的職責。為了全面履行職責，在微觀層面上，監(jiān)察委員會通過開展個案調(diào)查打擊官員的違法違紀行為；在宏觀層面，監(jiān)察委員會通過積極參與公共決策，制定善政標準，推動國家治理能力和治理水平的全面提升[7]。

第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》確定了國家監(jiān)察機關履行監(jiān)察職責的12項權(quán)限，具體包括：談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等[8]?！侗O(jiān)察法》通過第四章“監(jiān)察權(quán)限”中相關條款對上述12項權(quán)限進行了確認，為監(jiān)察人員依法行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)提供了制度保障。

二、國家監(jiān)察體制改革對國家審計制度的影響

國家監(jiān)察體制改革是從推進國家治理現(xiàn)代化的高度對國家宏觀權(quán)力架構(gòu)的一次體制性重塑。筆者認為，國家監(jiān)察體制改革對國家審計制度主要存在以下幾個方面的影響。

(一)國家審計體制性矛盾凸顯

監(jiān)察體制改革打破了傳統(tǒng)的“一府兩院”的組織架構(gòu)，構(gòu)建起了“一府一委兩院”的新組織架構(gòu)，如圖1所示[9]。監(jiān)察體制改革后實際上形成了三個層級的監(jiān)督權(quán)：(1)位于第一層級的是人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)。人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關，其監(jiān)督權(quán)具有最高的層次性。人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)雖然具有全面性，但由于立法機關在用于監(jiān)督的人力、時間等方面都十分有限，所以其監(jiān)督無法做到事無巨細、面面俱到，只能抓住重要矛盾和重要問題實施監(jiān)督。(2)位于第二層級的是監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會直接在同級人大和上一級監(jiān)察委員會的領導下開展監(jiān)察工作，與之前配置在政府序列的監(jiān)察部相比則實現(xiàn)了由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，不僅在監(jiān)督對象上實現(xiàn)了對公權(quán)力的“全覆蓋”，而且監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性得到了顯著提升。(3)位于第三層級的是審計署的審計監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察體制改革后，審計權(quán)仍配置在政府序列，國家審計機關在同級政府和上一級國家審計機關的領導下開展工作。審計權(quán)配置在行政權(quán)之下，構(gòu)成行政機關的“同體監(jiān)督”，其監(jiān)督的層次性要低于獨立于行政機關的“異體監(jiān)督”，因而構(gòu)成監(jiān)督權(quán)的第三層級。

圖1 監(jiān)察體制改革后的國家權(quán)力組織架構(gòu)

國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)的獨立性和權(quán)威性顯著提高，相比之下審計權(quán)“同體監(jiān)督”的矛盾則更加凸顯，這在一定程度上制約了審計監(jiān)督的效果。

1.在審計監(jiān)督對象上，行政型審計體制與“全覆蓋”要求之間存在矛盾

2015年12月，中辦、國辦印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》(以下簡稱《框架意見》)和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，要求“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”。公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源這三個要素顯然已經(jīng)超越了行政機關(政府)的主體范疇，涵蓋了包括中國共產(chǎn)黨機關、人大機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會公共團體等在內(nèi)的多元主體。《憲法》第九十一條規(guī)定，“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督”。從條文內(nèi)容中可以看出，《憲法》對國家審計的監(jiān)督對象限定在國務院各部門、地方各級政府、國家的財政金融機構(gòu)和企事業(yè)組織?！秾徲嫹ā返诙l第二款規(guī)定，“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他依照本法規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督”?！秾徲嫹ā返谑鶙l至第二十六條對審計監(jiān)督的具體對象和具體內(nèi)容進行了細化規(guī)定，但其在監(jiān)督對象口徑上與《憲法》第九十一條的規(guī)定相一致。由此可以看出，《框架意見》和《實施意見》中關于審計“全覆蓋”的規(guī)定突破了當前行政型的審計體制，與《憲法》和《審計法》的有關規(guī)定存在緊張關系。貫徹落實《框架意見》和《實施意見》的要求，必然需要對審計管理體制進行深化改革。

2.在審計獨立性上，行政型審計體制與依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)存在內(nèi)在矛盾

關于審計獨立性，《利馬宣言》中指出，“最高審計機關必須獨立于被審計單位之外，且不受外來影響，才能客觀有效地完成工作任務”[10]。2007年，世界審計組織在《墨西哥宣言》中進一步明確了國家審計獨立性的八項原則，并發(fā)布了《最高審計機關獨立性應用指南和最佳實務》來應用上述審計獨立性原則[11]。在立法型、司法型、行政型和獨立型*關于獨立性審計體制劃分的合理性，理論界存在著一定的質(zhì)疑，具體參見《我國國家審計權(quán)的配置現(xiàn)狀與優(yōu)化路徑》一文。這四種審計體制當中，通常認為立法型、司法型和獨立型審計體制的獨立性相對較好，行政型審計體制的獨立性相對較差，當然針對具體情況還要具體分析。1982年修訂的《憲法》確立了我國實行審計監(jiān)督制度。我國采取行政型審計體制，是具有深刻歷史原因的，當時國家剛剛從文革中走出，百廢待興，很多制度特別是人民代表大會制度還不夠成熟，將審計機關設置在國務院之下，能夠有效保障國家審計事業(yè)順利起步。30多年的審計事業(yè)的發(fā)展實踐也深刻表明，雖然行政型審計體制的獨立性問題日益凸顯，但這30多年來國家審計在查處財經(jīng)違法行為、維護經(jīng)濟秩序等方面發(fā)揮了良好的作用。

在當前的行政型審計體制下，雖然《憲法》和《審計法》規(guī)定了國家審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，為審計獨立性提供了充分的法制保障，但從實際運行情況來看，“同體監(jiān)督”模式下行政機關難免會侵害審計獨立性，行政型審計體制與依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)之間存在內(nèi)在的矛盾性。行政機關作為審計監(jiān)督的首要對象，能夠影響審計機關的預算撥款、人事任免、計劃制定等環(huán)節(jié)，雖然《審計法》、《框架意見》等制度規(guī)定從多個方面對于加強審計獨立性作出了具體規(guī)定，但當作為監(jiān)督對象的行政機關或行政機關首長本身存在財經(jīng)違法違紀問題時，其當然會動用一切職權(quán)對審計工作進行干預，進而影響審計結(jié)果。因此，“同體監(jiān)督”模式的行政型審計體制下，審計機關和審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)極易受到既是領導機關又是監(jiān)督對象的行政機關的較大干擾。

3.在審計問責上，屢審屢犯問題在“同體問責”模式下難以得到有效根除

從歷年審計署受國務院委托所作的《中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》以及歷年審計署公布的審計結(jié)果公告中可以看出，審計監(jiān)督中存在的一個突出問題就是屢審屢犯，尤其是在預算執(zhí)行審計當中。有學者從國家審計公告信息的統(tǒng)計分析中進一步印證了屢審屢犯問題的普遍性[12-14]。筆者認為，屢審屢犯現(xiàn)象的存在主要有兩個方面的原因：一方面，審計揭示出的很多問題的根源都在體制、機制或制度層面，要通過審計監(jiān)督促使問題得到最終解決，必須推動相關體制機制的建立健全和相關法規(guī)制度的修改完善，這本身需要一個過程，無法一蹴而就；另一方面，審計查出問題之后的問責力度并不大，相關單位和個人的違法違規(guī)成本較低，一定程度上反向激勵了財經(jīng)違法違紀行為的發(fā)生。第一個方面的原因所導致的屢審屢犯現(xiàn)象是良性的，并不需要去專門采取處理措施，而第二個方面的原因所導致的屢審屢犯現(xiàn)象則必須予以高度關注。通過對審計工作報告和審計結(jié)果公告的信息進行分析可以發(fā)現(xiàn)，我國國家審計領域存在的屢審屢犯現(xiàn)象的成因當中，目前第二個方面的原因是最主要原因。行政型審計體制下，審計機關對政府的審計問責以“同體問責”模式為主，這就導致審計問責中不可避免地存在“同體問責”所具有的問責范圍窄、問責力度弱、缺乏透明度、問責效果差等問題。要有效解決屢審屢犯問題，則需要在當前“同體問責”手段的基礎上廣泛引入“異體問責”手段，充分發(fā)揮立法機關、司法機關在審計問責中的作用，進一步加強審計信息的公開力度，最終形成“多元問責”的良好局面。

(二)監(jiān)察和審計的權(quán)能邊界不清

國家監(jiān)察體制改革實現(xiàn)了對國家權(quán)力架構(gòu)的體制性重塑，新設立的監(jiān)察委員會是集黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督于一體的行使國家監(jiān)察職能的專職機關，其監(jiān)督權(quán)無論是在層級上還是在內(nèi)容上都較之前有著根本性改變。國家審計機關和國家監(jiān)察機關都是國家的專職監(jiān)督機關，在查處違法違紀行為、懲治貪污腐敗、提高政府效能、促進政府良治等方面共同發(fā)揮著重要作用，彼此之間需要做好協(xié)調(diào)配合。新體制下，國家監(jiān)察機關的監(jiān)督職能得到強化、監(jiān)督權(quán)限得到拓展，這勢必要求從國家治理全局的高度進一步厘清監(jiān)察和審計的權(quán)能邊界，既要保證審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，又要避免權(quán)責配置不清、職能交叉重復、浪費監(jiān)督資源等問題。關于新體制下監(jiān)察和審計的權(quán)能邊界，當前爭論最多的是國家審計的反腐敗職能和領導干部經(jīng)濟責任審計業(yè)務可能受到的影響。

1. 國家監(jiān)察體制改革對國家審計反腐敗職能的影響

推進反腐倡廉建設，是國家審計作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”必須發(fā)揮的職能作用，是由國家審計的內(nèi)生性所決定的，是所有國家審計機關都不能回避的一項重要職責*引自原審計長劉家義在中國審計學會第三次理事論壇上的講話，參見：http://www.lnaudit.cn/html/zhuanlanzhuanti/zhongqingnianshenjiluntanzhua/2012/0222/481.html.。近年來，國家審計通過發(fā)揮預防、揭示、抵御功能，在揭露查處貪污腐敗行為、糾正單位、部門和行業(yè)的不正之風，促進建立健全反腐倡廉機制，促進領導干部廉潔自律等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)監(jiān)察委員會的職能定位，有學者認為國家審計的部分與反腐敗相關的職能將會被整合進入監(jiān)察委員會。那么，究竟哪些職能應當被整合到監(jiān)察委員會呢？下面，我們從審計理論的角度予以分析。

從審計產(chǎn)品定位的角度，國家審計的職能可以分為批判性職能和建設性職能，其中批判性職能主要關注三個問題：一是揭示代理問題或次優(yōu)問題；二是在此基礎上，糾正代理問題或次優(yōu)問題；三是根據(jù)相關問題的責任程度，對相關責任人作出處理處罰。建設性職能則在批判性職能的基礎上進一步完成以下工作：一是找出代理問題或次優(yōu)問題產(chǎn)生的原因，在此基礎上提出審計建議；二是推動對代理問題或次優(yōu)問題產(chǎn)生的原因進行整改，同時跟蹤整改結(jié)果[15]。在批判性職能當中，揭示代理問題或次優(yōu)問題是審計監(jiān)督的專長所在，這是監(jiān)察監(jiān)督所不具備的，監(jiān)察監(jiān)督的主要切入點在于檢查守法和執(zhí)法情況、受理控告、檢舉、調(diào)查處理違紀案件、受理申訴等，這與審計監(jiān)督從經(jīng)濟活動和經(jīng)濟責任的角度切入有很大的區(qū)別，因此該項職能無法整合到監(jiān)察委員會。對代理問題或次優(yōu)問題進行糾正，與揭示代理問題或次優(yōu)問題的職能是緊密相連的，因此該項職能適合與前一項職能放在一起。根據(jù)代理問題或次優(yōu)問題產(chǎn)生的原因?qū)ο嚓P責任人進行處理處罰，則更符合新體制下監(jiān)察委員會的職能定位，可以考慮將該項職能整合到監(jiān)察委員會的處置職能當中，這樣不僅能夠統(tǒng)一對違法違紀問題的處理處罰尺度，還能夠使審計機關將精力集中到查找揭示問題中來，使得審計監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督都能夠最大限度地發(fā)揮自身優(yōu)勢，最終形成協(xié)同效應。對于建設性職能而言，審計機關在分析查找代理問題和次優(yōu)問題的原因方面具有行業(yè)專長(該項業(yè)務技能對審計機關而言具有資產(chǎn)專用性)，因此該項職能不宜整合到監(jiān)察委員會當中。推動對代理問題或次優(yōu)問題產(chǎn)生的原因進行整改并跟蹤整改結(jié)果是與前一項職能緊密結(jié)合的，同樣適合保留在審計機關。

通過以上分析我們認為，監(jiān)察體制改革背景下，可能將國家審計在反腐敗中的處理處罰職能整合到國家監(jiān)察機關，從而使審計機關將精力集中于查找發(fā)現(xiàn)財經(jīng)違法違紀問題線索上，進而形成如圖2所示的“審計機關負責查找揭示問題、監(jiān)察機關和司法機關負責進一步調(diào)查和處置問題”的反腐敗協(xié)同治理格局。

圖2 反腐敗協(xié)同治理機制

2. 國家監(jiān)察體制改革對領導干部經(jīng)濟責任審計業(yè)務的影響

監(jiān)察體制改革后國家監(jiān)察機關的監(jiān)督對象為所有行使公權(quán)力的公職人員，相比審計監(jiān)督則更側(cè)重于對人進行監(jiān)督。因此有學者認為，對公務員財產(chǎn)申報和黨政領導干部任期離任和國有企業(yè)領導人員任期離任的審計權(quán)屬于新體制下監(jiān)察權(quán)的組成部分[16]，建議將經(jīng)濟責任審計職能交給監(jiān)察委員會[17]。那么，《監(jiān)察法》的制定頒布，會對經(jīng)濟責任審計業(yè)務產(chǎn)生什么樣的影響？要回答這個問題，首先還要弄清經(jīng)濟責任審計這項業(yè)務類型的本質(zhì)特征。

經(jīng)濟責任審計較其他審計業(yè)務類型而言，最本質(zhì)的特征就是具有雙重性。在審計監(jiān)督對象上，經(jīng)濟責任審計既是對被審計領導干部的監(jiān)督，又是對被審計領導干部所在單位、部門和地區(qū)的財政財務收支以及相關經(jīng)濟活動的監(jiān)督。在職能作用上，經(jīng)濟責任審計既有行政執(zhí)法的監(jiān)督功能，又具有審計專業(yè)技術的評價和鑒證功能。從權(quán)力的視角看，經(jīng)濟責任審計融合了兩種權(quán)力，一是審計機關的審計監(jiān)督權(quán)，二是基于干部管理權(quán)而產(chǎn)生的干部監(jiān)督權(quán)[18]。由此可以看出，雖然經(jīng)濟責任審計的著眼點是作為領導干部的人，但其背后反映的是領導干部所在單位的權(quán)力運行過程，是規(guī)范行為的制度。因此，領導干部經(jīng)濟責任審計是對人的監(jiān)督與對事(經(jīng)濟活動)的監(jiān)督的辯證統(tǒng)一。2011年1月，中辦、國辦印發(fā)通知，根據(jù)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的有關要求，成立中央經(jīng)濟責任審計工作部際聯(lián)席會議，由審計署負責牽頭，中央紀委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會保障部和國務院國資委為成員單位。中央經(jīng)濟責任審計工作部際聯(lián)席會議履行指導、監(jiān)督和檢查全國經(jīng)濟責任審計工作的職責。從運行機制上看，領導干部經(jīng)濟責任審計并不是由國家審計機關所獨立完成的，而是由組織人事部門、國有資產(chǎn)管理部門、監(jiān)察機關和審計機關協(xié)同完成的，監(jiān)察機關在領導干部經(jīng)濟責任審計中同樣發(fā)揮著重要作用。監(jiān)察機關在經(jīng)濟責任審計中的職能作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是從大局出發(fā)將經(jīng)濟責任審計納入預防和治理腐敗的總體安排，指導審計機關合理安排經(jīng)濟責任審計工作，從監(jiān)察監(jiān)督的角度對經(jīng)濟責任審計工作提出要求；二是對審計中發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題線索作進一步調(diào)查處理；三是做好對審計成果的利用，將經(jīng)濟責任審計評價結(jié)果與領導干部的考核、獎懲、提拔、使用相結(jié)合。

通過對經(jīng)濟責任審計屬性和特征的梳理，筆者認為，從對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋的角度，對黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員的審計權(quán)完全可以作為新體制下監(jiān)察權(quán)的組成部分，但這并不意味著領導干部經(jīng)濟責任審計這一審計業(yè)務類型要從國家審計機關的業(yè)務中分離出，交由監(jiān)察委員會來具體實施。經(jīng)濟責任審計雖然其監(jiān)督對象是人，但其本質(zhì)還是人背后的經(jīng)濟行為以及約束經(jīng)濟行為的制度，審計監(jiān)督是專業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)督，開展領導干部經(jīng)濟責任審計需要依靠審計人員的在審計領域的專業(yè)知識和技能，這對審計機關而言具有資產(chǎn)專用性。即使領導干部經(jīng)濟責任審計業(yè)務移交給監(jiān)察機關組織實施，其審計過程中還是需要依靠審計人員從經(jīng)濟活動的監(jiān)督開展大量的查證工作。新的監(jiān)察體制下，如果要將對領導干部的審計權(quán)納入到監(jiān)察權(quán)的范疇，則更多地體現(xiàn)在監(jiān)察委員會主導領導干部經(jīng)濟責任審計的計劃制定和統(tǒng)籌安排上，具體審計實施過程還要依靠審計機關和監(jiān)察機關協(xié)同完成，審計機關從經(jīng)濟活動的角度對領導干部履行經(jīng)濟責任情況進行鑒證和評價。

三、進一步完善國家審計制度的具體路徑

在分析國家監(jiān)察體制改革對審計制度的影響的基礎上，我們對如何進一步完善國家審計制度，分別從宏觀的審計體制層面和微觀的審計權(quán)限層面提出以下建議。

(一)深化國家審計管理體制改革，構(gòu)建黨領導下集中統(tǒng)一的審計監(jiān)督體系

黨的十九大報告中明確提出，要“改革審計管理體制”，“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。黨的十九屆三中全會所作的《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確提出，要“加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領導”，“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)全覆蓋”。黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中明確提出，為加強黨中央對審計工作的領導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用，組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。中央審計委員會的主要職責是，研究提出并組織實施在審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策，審議審計監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監(jiān)督其他重大事項等。同時，為減少職責交叉分散，避免重復檢查和監(jiān)督盲區(qū)，整合監(jiān)督力量，增強監(jiān)督效能，方案還對審計署的職責進行了優(yōu)化，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，相應對派出審計監(jiān)督力量進行整合優(yōu)化，以構(gòu)建高效統(tǒng)一的審計監(jiān)督體系。在《憲法修正案》通過的背景下，今后一段時期內(nèi)行政型的審計體制不會發(fā)生根本性變化，深化審計管理體制改革，則應當考慮充分發(fā)揮中央審計委員會的職能作用，確保黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，提升審計監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性，同時在省以下審計機關人財物集中統(tǒng)管改革試點經(jīng)驗的基礎上，進一步推動審計管理體制向垂直領導變革。

(二)圍繞新體制下審計監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)能邊界，優(yōu)化配置審計權(quán)限

國家監(jiān)察體制改革背景下，按照審計機關與監(jiān)察機關在反腐敗協(xié)同治理體系中的分工，審計機關的監(jiān)督重點將放在查找和揭示違法違紀問題上。為此，應當對國家審計機關的審計權(quán)限進行優(yōu)化配置，按照權(quán)責一致的原則，豐富和拓展審計調(diào)查權(quán)。當前《審計法》對于審計權(quán)限的規(guī)定還過于保守，對調(diào)查權(quán)的行使設置了過多的前提條件，如第三十三條第三款對于查詢存款權(quán)設定了“審計機關有證據(jù)證明被審計單位以個人名義存儲公款的，經(jīng)縣級以上人民政府審計機關主要負責人批準”這一前提條件，使得查詢存款權(quán)的使用范圍受到了嚴格限制。這樣雖然能夠有效保證審計職權(quán)不會被濫用，但同時也在一定程度上制約了審計監(jiān)督的效率和效果。在采取立法型審計體制的西方國家中，最高審計機關通常被賦予了廣泛的檢查權(quán)和調(diào)查權(quán)，如美國聯(lián)邦法律規(guī)定作為最高審計機關的政府責任署有權(quán)向有關部門或組織取得所需的各種文件和資料，向任何公職人員索取有關資料，調(diào)閱有關檔案，遇到阻礙時可以由法院簽發(fā)傳票來強制獲取有關資料，還包括有權(quán)對所有政府部門或公共機構(gòu)進行調(diào)查，以及傳喚相關人員接受質(zhì)詢等。新體制下，應當按照國家審計機關的職能定位，對審計調(diào)查權(quán)進行豐富拓展，以保證審計機關查找揭示違法違紀問題的能力。當然，在擴大審計機關職權(quán)的同時，還應當加強對其行使職權(quán)情況的監(jiān)督。

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