盧立川
(中鐵工程設(shè)計咨詢集團有限公司,北京 100055)
社會穩(wěn)定風險分析是指在重大工程項目審批、建設(shè)前,對可能影響社會穩(wěn)定的風險因素進行全面的調(diào)查、分析和評估,進而制定應(yīng)對的策略和預(yù)案,最終規(guī)避或預(yù)防可能發(fā)生的社會穩(wěn)定風險。
2012年至2013年間,國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了社會穩(wěn)定風險分析及評估的要求和編制辦法。辦法中明確了凡是需經(jīng)國家發(fā)改委審批的固定資產(chǎn)投資項目,在可行性研究階段均需開展社會穩(wěn)定風險分析專題研究,而鐵路、城市軌道交通等軌道交通項目建設(shè)投資大、對周圍居民影響顯著,屬于需要單獨進行社會穩(wěn)定風險分析的范疇。
隨著國家政策的出臺,各省市也根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定了相應(yīng)的辦法,并在后續(xù)工程的審批中逐步落實執(zhí)行。
社會穩(wěn)定風險分析報告的編制已有一套成熟規(guī)范的流程。首先應(yīng)開展風險調(diào)查,對調(diào)查內(nèi)容進行風險識別,并針對識別結(jié)果進行風險量化,得到初步的風險評價,最后對主要的風險因素提出風險對策,并重新評估采取有效措施后的風險等級。在完成以上全部步驟后,分析報告還需接受第三方評估。待評審?fù)ㄟ^后,方可作為擬建項目社會穩(wěn)定風險評估等級的重要依據(jù)。社會穩(wěn)定風險分析及評估工作的流程見圖1。
本文接下來將針對風險調(diào)查、風險分析、風險防范和化解措施以及分析報告評估進行詳細介紹。
圖1 社會穩(wěn)定風險分析及評估工作流程示意圖
風險調(diào)查是后續(xù)風險分析的基礎(chǔ),調(diào)查的結(jié)果不僅是分析報告的重要組成部分,同時也是風險識別、風險估計、風險等級判斷及制定風險防范和化解措施的重要依據(jù)。
在開展風險調(diào)查之前,首先應(yīng)明確調(diào)查范圍。凡是項目沿線涉及利益相關(guān)者切身利益、項目建設(shè)和運行可能產(chǎn)生負面影響、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風險的因素,都應(yīng)納入調(diào)查范圍。主要應(yīng)包含以下方面。
(1)項目合法性。包括是否符合國家與地方的發(fā)展規(guī)劃,是否與城市控規(guī)、城市總規(guī)等上位規(guī)劃相匹配,是否依法取得相關(guān)前置審批文件(如土地預(yù)審、壓覆礦產(chǎn)等可研批復(fù)前置性要件)。
(2)對項目所在地自然、社會經(jīng)濟的影響。包括可能對行業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟的影響,對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、就業(yè)機會的影響等;對地方資源(如土地、生態(tài)環(huán)境等)產(chǎn)生的影響;對當?shù)匚幕?、生活方式、宗教信仰、社會習俗等非物質(zhì)性因素的影響。
(3)利益相關(guān)群體的意見與訴求。對未來可能受項目影響較大的群體重點進行抽樣問卷調(diào)查并收集反饋意見。選取的受訪群眾應(yīng)具備廣泛性和代表性,涵蓋不同性別、年齡段以及職業(yè),同時還應(yīng)注意調(diào)查的方式方法,科學合理設(shè)計調(diào)查問卷,避免出現(xiàn)具有引導性的選項,力求得到最真實的意見和訴求。
(4)當?shù)卣?、基層組織及社會團體的態(tài)度。在規(guī)劃選址、土地房屋征收補償、環(huán)境保護等方面,充分征求項目所在地政府、基層組織及社會團體等的意見。
(5)媒體的態(tài)度。調(diào)查網(wǎng)絡(luò)媒體及移動媒體等新媒體對擬建項目的意見、輿論導向等。
(6)同類項目風險。收集同類項目曾經(jīng)引發(fā)的社會穩(wěn)定風險因素,了解風險的成因、后果和處理措施等。
社會穩(wěn)定風險分析的方法眾多,包括媒體公示、問卷調(diào)查、實地走訪、召開座談會和專家論證會等。本文主要介紹采取單因素風險估計與專家打分法相結(jié)合的方法,在對可能存在的風險因素做出風險程度估計的基礎(chǔ)上(單因素風險估計),綜合分析評估項目的整體風險等級(專家打分法)。
(1)單因素風險估計。對分析得出的主要風險因素,通過采用定性與定量相結(jié)合的方法,對其風險程度做進一步分析,找到引發(fā)風險的直接和間接原因,并估計其發(fā)生的概率,最后通過分析影響程度判斷其風險程度。
(2)專家打分法。綜合各單因素風險對擬建項目整體風險的影響,估計主要風險因素的權(quán)重,加權(quán)后得到項目的整體風險等級。
結(jié)合以上2種方法,具體社會穩(wěn)定風險等級評判標準見表1。如果計算得到的項目整體風險等級屬于中等甚至是高等(綜合風險指數(shù)大于0.36),將無法開展項目的建設(shè)。此時,還需要對采取風險防范和化解措施后的風險因素,重新評估其發(fā)生概率和影響程度,得到落實措施后的項目整體風險等級。
表1 社會穩(wěn)定風險等級評判標準
軌道交通因其投資巨大、建設(shè)周期長、社會穩(wěn)定牽涉面廣,在建設(shè)過程中要堅持社會穩(wěn)定問題全過程管理,及時發(fā)現(xiàn)問題并積極采取補救措施。
為做到切實保護項目沿線受影響居民的利益,規(guī)范項目建設(shè),確保項目順利實施及運營,需對可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風險源進行有效的防范化解,對可能出現(xiàn)的問題制定相關(guān)措施。同時,為確保當發(fā)生重大社會穩(wěn)定問題,特別是大型群眾事件時,能及時、高效、有序地開展工作,提高應(yīng)急反應(yīng)能力和處理突發(fā)事件的水平,需要制定具體務(wù)實的應(yīng)急預(yù)案,并根據(jù)實際情況采用風險監(jiān)測及管理。
在編制單位完成社會穩(wěn)定風險分析報告后,仍需根據(jù)國家、各省市風險評估相關(guān)的法律、法規(guī)對分析報告進行評估。分析報告的評估可由項目沿線市政府(地級市層級)委托牽頭單位(一般為當?shù)匕l(fā)改委、交通局或其下屬的鐵路辦)組織各市直部門以評估會形式進行行政評估,或委托當?shù)赜匈Y質(zhì)的第三方(評估)公司組織評估,但不可由分析報告編制單位自行組織開展評估。
待評估完成后,分析報告編制單位需根據(jù)評估意見進行修改。之后由牽頭單位將最終版的分析報告以及評估報告一同提交市政府,待市政府批復(fù)后報送省發(fā)改委,完成社會穩(wěn)定風險分析專題的全部工作內(nèi)容。
以《海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃社會穩(wěn)定風險分析》為例,對整個社會穩(wěn)定風險分析的實際操作流程進行介紹。
海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃(以下簡稱“粵東城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃”)位于廣東省粵東地區(qū),線路長度約482km,途徑汕尾市、汕頭市、潮州市、揭陽市。項目目前處于前期規(guī)劃研究階段,項目設(shè)計單位受廣東省發(fā)改委委托,承擔此次規(guī)劃的社會穩(wěn)定風險分析工作。
2017年3月底至4月初,經(jīng)過與廣東省發(fā)改委和沿線市縣政府的多次溝通與協(xié)商,確定了本次調(diào)查行程、時間安排和部門協(xié)調(diào)等問題。
2017年4月11日至4月14日,在項目途徑的汕尾市、汕頭市、潮州市、揭陽市等地組織召開市、縣(區(qū))級政府部門座談會,隨后對沿線群眾進行問卷調(diào)查。
此次粵東城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃共發(fā)放公眾參與調(diào)查問卷800份,其中有效問卷767份,有效率95.9%。
按照風險可能發(fā)生的階段(決策、準備、實施、運營),結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會與擬建項目的相互適應(yīng)性,參考同類項目與粵東城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃研究內(nèi)容,歸納出主要單因素風險。
之后采用定性和定量分析相結(jié)合的方法,逐一對風險因素進行分析,估計其發(fā)生概率、影響程度和風險程度,分析結(jié)果見表2。
表2 項目主要風險因素估計表
最后采用專家打分法,綜合考慮各單因素風險對擬建項目整體風險的影響,估計主要風險因素的權(quán)重,加權(quán)后得到項目的整體風險等級。項目初始風險綜合風險指數(shù)見表3。
表3 項目初始風險綜合風險指數(shù)表
經(jīng)計算,本項目綜合風險指數(shù)為0.364,大于0.36。單風險因素風險程度中,有3個較大風險因素,7個一般風險因素,1個較小風險因素。綜上分析,本項目在落實風險防范與化解措施前,屬于中風險等級,無法開展項目的建設(shè)。
在認真分析各項社會穩(wěn)定風險因素發(fā)生的原因、影響群體及產(chǎn)生后果等基礎(chǔ)上,對這11項風險因素提出了相應(yīng)的防范和化解措施,詳見表4。
表4 風險防范和化解措施表
在采取上述可行、有效的風險防范和化解措施后,對項目綜合風險指數(shù)重新進行計算,結(jié)果見表5。
計算結(jié)果顯示,在采取風險防范和化解措施后,本項目綜合風險指數(shù)為0.167,小于0.36,屬于低風險等級,項目可以正常實施運營。
2017年4月下旬,編制單位完成《海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃社會穩(wěn)定風險分析報告》(以下簡稱《分析報告》)。由于本次規(guī)劃涉及粵東四市,需要分市進行評估。
2017年5月10日至5月15日,汕尾市、汕頭市和潮州市采用行政評估方式,揭陽市則由第三方評估單位出具評估報告。待全部評估完成后,編制單位根據(jù)各市提出的意見,對《分析報告》進行最終修改完善。各市牽頭部門將修改后的分析報告以及評估報告交由當?shù)厥姓M行批復(fù)。
2017年5月22日至6月7日,粵東四市市政府先后完成對本項目《分析報告》的批復(fù),隨后將《分析報告》以及各市批文上報廣東省發(fā)改委。至此,《海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃社會穩(wěn)定風險分析》完成了全部流程。
表5 項目風險綜合風險指數(shù)表(采取防范化解措施后)
社會穩(wěn)定風險分析是一門集社會學、經(jīng)濟學等多學科、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程,近幾年應(yīng)用于軌道交通建設(shè)取得了不俗的效果,越來越受到政府部門和建設(shè)單位的重視。社會穩(wěn)定風險分析牽涉面廣,涉及方方面面的利益,且在具體實施時往往是時間緊、任務(wù)重、人為干擾因素多。每個項目都有其獨特的影響因素,無法完全照搬。如何做好重大項目的社會穩(wěn)定風險評估,需要相關(guān)部門引起重視。
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