◎文/孫娟娟

伴隨著“信用中國”“信用城市”的建設(shè)，我國社會(huì)信用化的進(jìn)程不斷加快。實(shí)踐中，消費(fèi)者的切身感受也會(huì)越來越明顯，可能會(huì)因?yàn)閹讐K錢的逾期還款而導(dǎo)致滯納金的產(chǎn)生，但更嚴(yán)重的是，會(huì)影響后續(xù)服務(wù)的正常獲取。鑒于此，越來越多的人開始善待自己的信用，且也因?yàn)樾庞昧己枚@得更為便捷的服務(wù)。正是因?yàn)檫@樣的行為規(guī)范意義，使得原本在金融領(lǐng)域內(nèi)廣泛適用的信用制度不斷向更多的領(lǐng)域推進(jìn)，包括食品安全監(jiān)管，以便構(gòu)建一個(gè)基于信用的失信懲戒、守信激勵(lì)機(jī)制。

在這個(gè)方面，原國家食品藥品監(jiān)管總局也先后于2015年和2016年發(fā)布了針對食品安全信用體系的建設(shè)指導(dǎo)意見和管理辦法。相應(yīng)的，地方的主管部門也結(jié)合本地政府的信用建設(shè)總體要求和食品安全的具體要求，來探索食品安全監(jiān)管中的信用監(jiān)管制度。而當(dāng)中央機(jī)構(gòu)改革最終確認(rèn)“市場監(jiān)督管理總局”的多合一模式后，食品安全的監(jiān)管也有了新的格局。

在這樣的背景下，原本工商、食藥、質(zhì)監(jiān)業(yè)已構(gòu)建的信用系統(tǒng)，又該如何整合以推進(jìn)食品安全領(lǐng)域的信用監(jiān)管建設(shè)?來自實(shí)務(wù)部門、企業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)專家的跨領(lǐng)域探討結(jié)合了商事改革、機(jī)構(gòu)改革、審慎監(jiān)管的背景，從政府監(jiān)管、公私合作、自我監(jiān)管等角度總結(jié)了現(xiàn)有信用制度建設(shè)中的成果、挑戰(zhàn)，并對后續(xù)的完善提出了預(yù)期和建議。

地方政府的投入和進(jìn)展

以北京為例，從市場主體的準(zhǔn)入到食品的專業(yè)監(jiān)管，信用體系的建設(shè)涉及到工商部門和食藥部門的分工與合作。為規(guī)范市場秩序，北京工商部門很早便開始探索信用這一監(jiān)管工具，并經(jīng)歷了從內(nèi)部使用和外部公開的轉(zhuǎn)變。尤其是后者，不僅對接了中央有關(guān)“信用中國”“國家企業(yè)信用信息系統(tǒng)”建設(shè)的頂層要求，也突出了地方對于商務(wù)誠信建設(shè)的重視。

在這一發(fā)展中，制度建設(shè)和技術(shù)支持已使得信用管理成為了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、營造良好營商環(huán)境的重要抓手。在落實(shí)中，鑒于信用信息披露對于當(dāng)事人商譽(yù)、準(zhǔn)入等市場行為的影響，在與企業(yè)權(quán)利密切相關(guān)的制度設(shè)計(jì)中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了事前通知、事后異議、信用修復(fù)、退出等有利于當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)制。而且，在技術(shù)利用、部門合作的探索中，工商部門一是依法公示盡可能完備的企業(yè)信用信息，消除信息不對稱性；二是強(qiáng)化部門合作和數(shù)據(jù)共享，例如歸集了55個(gè)部門的信用信息數(shù)據(jù)，另外將司法部門裁判文書中涉及任職限制的數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，以便為市場主體準(zhǔn)入的資質(zhì)判斷提供依據(jù)；三是依托于既有的大數(shù)據(jù)來探索多元化的應(yīng)用，如開展行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高低的研判。

具體到食品安全的專業(yè)監(jiān)管，北京食藥部門明確了信用監(jiān)管制度的主要任務(wù)是研究制定和完善食品安全信用監(jiān)管具體規(guī)范，以構(gòu)建立體化、全方位的信用監(jiān)管體系。相應(yīng)的，食藥部門于2014年出臺了地方的食品藥品安全監(jiān)管信用體系建設(shè)管理辦法。該管理辦法在歸集、評定、公示、修復(fù)等一般制度的建設(shè)基礎(chǔ)上采取了信用累積制度。在推進(jìn)中，信用聯(lián)席會(huì)議制度的建設(shè)既側(cè)重內(nèi)部系統(tǒng)在信用信息、許可信息、監(jiān)督信息、處罰信息的共享和對接，也重視跨部門的協(xié)作，包括和北京個(gè)人信用平臺和企業(yè)信用平臺的對接。

就實(shí)務(wù)部門的制度安排和落實(shí)而言，其也是一個(gè)在創(chuàng)新中不斷完善既有制度的探索過程，這期間也因?yàn)榉审w系、部門分工、主體差異，面臨著如下的挑戰(zhàn)。其一，在自上而下的信用制度建設(shè)中，依舊缺失上位法對于失信懲戒的明確授權(quán)。其二，在部門合作和聯(lián)合懲戒的過程中，除了進(jìn)一步打通數(shù)據(jù)共享的壁壘，對于如何強(qiáng)化聯(lián)合懲戒的威懾和避免“一事不再罰”的問題，也需要探索，以避免行政本身的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。其三，當(dāng)信用關(guān)聯(lián)企業(yè)聲譽(yù)時(shí)，其制約的作用對于中小企業(yè)而言依舊有限。即便針對法定代表人的信用懲戒，盡管避免了“個(gè)人”換“場所”而持續(xù)違法的可能，但是依舊無法應(yīng)對“場所”換“個(gè)人”的持續(xù)違法。

此外，具體到食品領(lǐng)域，主體之間也存在不同的差異，如競爭性的餐飲酒店和內(nèi)部服務(wù)為主的單位食堂，信用作為監(jiān)管工具，是否可以考慮分類分級的監(jiān)管可能。事實(shí)上，法院系統(tǒng)的失信被執(zhí)行人名單信息公布及制度設(shè)計(jì)之所以能發(fā)揮有效的制約性，也與以下的三個(gè)要素相關(guān)，包括一是領(lǐng)域性和針對性，二是結(jié)合了最高法的頂層設(shè)計(jì)，三是推進(jìn)中根據(jù)實(shí)務(wù)，解決設(shè)計(jì)之初的一些問題，如完善對未成年人的保護(hù)、針對期限和救濟(jì)的具體規(guī)定等。

企業(yè)協(xié)會(huì)的支持與困惑

食品行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者和協(xié)會(huì)組織關(guān)注信用制度的建設(shè)，也是基于利弊的兩方面考量。對于食品的生產(chǎn)經(jīng)營者而言，他們承擔(dān)著保障食品安全的首要責(zé)任，且法律的修訂和制度的完善也印證了從嚴(yán)監(jiān)管的趨勢。在此背景下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者本身也希望借助食品安全信用體系來強(qiáng)化對于商業(yè)伙伴的管理，進(jìn)而充分履行自己的義務(wù)。例如，終端的零售和餐飲企業(yè)面臨著眾多的供應(yīng)商，在借助合同要求，第三方認(rèn)證和審計(jì)的同時(shí)，也可以依托于政府公示的信用信息，選擇信用良好的供應(yīng)商。同樣的，行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性使得食品企業(yè)在上市時(shí)依舊需要合規(guī)證明，對此，政府的信用評級也可以作為可靠的證明。與此同時(shí)，對于政府主導(dǎo)的信用監(jiān)管制度建設(shè)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為監(jiān)管對象，市場行為受限、聲譽(yù)損失等失信懲戒都是不可承受之重。而且，信用制度的更大作用是基于聲譽(yù)的制約機(jī)制，來結(jié)合市場其他主體、消費(fèi)者、媒體的響應(yīng)倒逼企業(yè)的合規(guī)行為。

比較而言，大型企業(yè)的失信公示更容易激起消費(fèi)者和媒體的關(guān)注。因此，聲譽(yù)對于大型企業(yè)而言，是重要的無形資產(chǎn)，是其取信消費(fèi)者和公眾，獲得可持續(xù)發(fā)展的保證。相應(yīng)的，對于這一政府力推的監(jiān)管工具，注重合規(guī)的企業(yè)也有著構(gòu)建一個(gè)公平的信用監(jiān)管制度，使有關(guān)市場參與主體受到平等監(jiān)管的訴求。鑒于此，對于進(jìn)一步落實(shí)和完善食品安全信用監(jiān)管制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營者在保障合規(guī)和持續(xù)支持的同時(shí)，也期待著機(jī)構(gòu)、制度的后續(xù)整合，可以回應(yīng)既有制度中存在的一些問題和挑戰(zhàn)。

其一，就制度的針對性和公平性而言，食品領(lǐng)域有其自身的特殊性，尤其是多元且差異化的參與主體和復(fù)雜的供應(yīng)鏈關(guān)系。對此，當(dāng)“安全食品產(chǎn)出來”成為共識后，“安全食品售出來”和經(jīng)營者的角色也需要一并定位，包括他們在安全保障方面的不可或缺性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面的挑戰(zhàn)性。基于前者，法律規(guī)定本身明確了經(jīng)營者進(jìn)貨查驗(yàn)、掌握進(jìn)貨來源等義務(wù)要求。同樣，因?yàn)楹笳叩目紤]，針對他們的盡職也確立了免責(zé)規(guī)定。當(dāng)法律本身考慮到這一生產(chǎn)者和經(jīng)營者的角色差異和分類規(guī)范時(shí)，諸如信用監(jiān)管這樣的具體制度設(shè)計(jì)，是否也可以考慮市場主體的差異性和由此而來的分類分級信用監(jiān)管，進(jìn)而避免無過錯(cuò)的“信用連帶”和由此而來的聲譽(yù)損失。

其二，就制度的有效性而言，除了借助失信懲戒和守信激勵(lì)來督促生產(chǎn)經(jīng)營者的合規(guī)行為，其有效性還反映在公眾和消費(fèi)者對于這一制度的社會(huì)響應(yīng)，進(jìn)而從終端形成“投票”力量來強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者對于信用的意識和重視。然而，根據(jù)行業(yè)的調(diào)查和媒體的觀察，目前食品安全領(lǐng)域內(nèi)的消費(fèi)者“注意力”尚未聚焦在“信用信息”上，典型的表現(xiàn)就是諸如抽檢公開信息對于消費(fèi)者的選擇影響。對此，在信用信息的公開和應(yīng)用方面，可以探索有助于消費(fèi)者參與的模式。事實(shí)上，當(dāng)下的許多市場主體都已經(jīng)借助消費(fèi)的反饋信息構(gòu)建了私人的評價(jià)機(jī)制和信用管理模式，多元信用體系的平行發(fā)展也可以探索合作的可能。

其三，就建制的目的性而言，為社會(huì)共治格局提供支持是食品安全信用監(jiān)管制度建設(shè)的一個(gè)初衷。對于如何實(shí)現(xiàn)共治，這不僅表現(xiàn)在借助信息的公開來促進(jìn)其他主管部門、市場主體和社會(huì)主體的聯(lián)動(dòng)，而且也可以基于公私的合作來拓寬信用信息的歸集來源和應(yīng)用場景。事實(shí)上，政府的比較優(yōu)勢在于借助公權(quán)力來懲戒失信行為，但在數(shù)據(jù)獲取和應(yīng)用方面，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、征信機(jī)構(gòu)等主體也具有技術(shù)、專業(yè)方面的優(yōu)勢。對此，借助這些資源不僅可以形成信用制約的合力，也可以探索優(yōu)勢互補(bǔ)的可能。例如，除了上述不同信用體系的合作，當(dāng)前食品安全信用監(jiān)管制度建設(shè)中的地方主導(dǎo)，也使得監(jiān)管的制約效果受到地域管轄權(quán)的限制。對此，行業(yè)協(xié)會(huì)的優(yōu)勢在于跨地域的全國聯(lián)動(dòng)和行業(yè)自律，進(jìn)而可以擴(kuò)大某地公示信用信息的制約效果。

學(xué)術(shù)專家的分析和建議

就政府監(jiān)管而言，其是對市場失靈的一種公權(quán)干預(yù)，意在解決諸如信息不對稱的問題。但在這一過程中，同樣需要考慮的是政府干預(yù)的邊界，進(jìn)而在考慮市場、社會(huì)主體能動(dòng)性和創(chuàng)新性的基礎(chǔ)上推進(jìn)審慎監(jiān)管。在這個(gè)方面，企業(yè)和行業(yè)的自我監(jiān)管和基于公私合作的共同監(jiān)管以及多元主體參與的社會(huì)共治日益受到重視。尤其是在食品安全領(lǐng)域，不同于一般傳統(tǒng)的政府監(jiān)管，該領(lǐng)域的特點(diǎn)在于借助治理模式來促進(jìn)多元主體的參與，其中的一個(gè)體現(xiàn)便是信息的獲取、歸集和利用都需要借助不同主體之間的分享和合作。

鑒于此，一是政府持續(xù)推進(jìn)由其主導(dǎo)的信用監(jiān)管制度時(shí)，需要厘清這一制度的定位，尤其是根據(jù)當(dāng)下的總局定義和命名差異，如何區(qū)分其與其他制度的區(qū)別，并規(guī)范自身的適用。例如，政府信息公開條例對政府在履職過程中制作或者獲取的信息作出了規(guī)定。在此基礎(chǔ)上關(guān)聯(lián)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信用狀況信息如何限縮范圍以保障信息歸集的針對性和充分性。而且，隨著地方重點(diǎn)監(jiān)管名單、“黑名單”等的廣泛使用，對于限制公民權(quán)利能力的懲戒是否具有上位法的依據(jù)，自身是否具有創(chuàng)設(shè)“黑名單”的權(quán)力，是否有充分的程序安排保障相對人的權(quán)益，諸如“黑名單”本身的內(nèi)容范圍和公布與否，都是制度設(shè)計(jì)中需要斟酌的內(nèi)容。

二是鑒于“信用中國”的時(shí)代背景，食品領(lǐng)域內(nèi)的信用建設(shè)是具體化的一種“存在”時(shí)，其合理性也要根據(jù)實(shí)務(wù)的反饋予以改良，包括從“誰”的角度考慮多元信用評價(jià)主體之間的分工和合作。相較于政府基于行政信息的信用評價(jià)體系，市場主體的私人評價(jià)機(jī)制對于消費(fèi)者參與起到了積極的推動(dòng)作用，而前者的信用監(jiān)管卻面臨著消費(fèi)者參與積極性不高的問題。從“應(yīng)用”的角度同時(shí)考慮信用的懲戒和激勵(lì)作用，并結(jié)合具體的制度來發(fā)揮其激勵(lì)性。將既有的一些問題作為改良的重點(diǎn)，如強(qiáng)化信用制度對于中小企業(yè)的制約作用，通過退出、折抵、修復(fù)的可能為當(dāng)事人提供“改正從新”的機(jī)會(huì)，避免信用制度的泛化和碎片化而帶來的效用減損，以及在推進(jìn)多元合作的過程中消除信息壁 壘。

三是信用監(jiān)管因?yàn)樾畔⒌墓_也面臨著如何平衡公益和私權(quán)的挑戰(zhàn)，如基于風(fēng)險(xiǎn)和危害預(yù)防而公開的個(gè)人信息是否需要以及如何借助脫敏處理來保障當(dāng)事人的隱私和商業(yè)秘密。此外，也可以考慮內(nèi)外有別的方式來應(yīng)對這一權(quán)衡，如不公開會(huì)加重和擴(kuò)大對社會(huì)的危害，則應(yīng)當(dāng)公開，否則可以內(nèi)部使用。當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為信息處理、共享、公開帶來了極大的便利。但同時(shí)，其也對信息乃至數(shù)據(jù)的歸集、利用帶來了挑戰(zhàn)。即便是政府本身，在既有信息公開的壓力下，還將面臨數(shù)據(jù)公開與信用監(jiān)管相關(guān)聯(lián)的被遺忘權(quán)的挑戰(zhàn)。換而言之，當(dāng)政府本身借助信用、大數(shù)據(jù)來創(chuàng)新監(jiān)管時(shí)，審慎也是題中之意，包括在依法監(jiān)管之下，以包容的方式為推動(dòng)信用管理的企業(yè)行業(yè)自律和社會(huì)共治提供參與機(jī)會(huì)。