自2013年開(kāi)始，為使民間資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式作為國(guó)內(nèi)一種新型投融資機(jī)制，在全國(guó)各行各業(yè)范圍內(nèi)陸續(xù)遍地開(kāi)花。經(jīng)過(guò)5年發(fā)展，PPP模式進(jìn)入了發(fā)展“快車(chē)道”，遍布全國(guó)各地。

在2017年年初，各地各行業(yè)都在積極地試點(diǎn)和推廣PPP模式，該模式成為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的熱門(mén)話題。中央政府層面，財(cái)政部、發(fā)改委接連發(fā)文，從《關(guān)于推廣政府與社會(huì)資本合作模式的通知》到發(fā)布《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》，相繼下發(fā)了許多文件來(lái)規(guī)范PPP模式的運(yùn)行，文件一波又一波，不可避免地出現(xiàn)了“神仙打架”的情況，地方政府積極響應(yīng)中央政府的號(hào)召，力推PPP模式，但是各地的操作模式也不盡相同，有的項(xiàng)目比較規(guī)范，被列為示范項(xiàng)目，有的項(xiàng)目存在不同程度的違規(guī)行為。僅在2018年4月，財(cái)政部PPP管理中心就清理退庫(kù)173個(gè)入庫(kù)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金達(dá)6700億元。在蘊(yùn)含著巨大商機(jī)的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如何規(guī)范運(yùn)行PPP模式值得分析和探討。

當(dāng)前PPP發(fā)展中存在的問(wèn)題和制約因素

PPP模式缺乏成熟的法律體系和完善的法規(guī)。從公共部門(mén)的角度看，目前PPP項(xiàng)目運(yùn)作缺乏法律法規(guī)層面的支持；作為實(shí)施機(jī)構(gòu)需要考慮多方面的因素，容易出現(xiàn)一些細(xì)節(jié)上的漏洞，社會(huì)資本進(jìn)入基建投資時(shí)，面臨法律保障不完善的問(wèn)題，導(dǎo)致PPP模式存在吸引力、可行性不足等問(wèn)題。

政府主導(dǎo)話語(yǔ)權(quán)，過(guò)度重視PPP融資功能。政府“重融資、輕管理”將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目選擇上的懶惰與盲目。同時(shí)，政府只考慮融資功能而不注重效率上的提升，忽視了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范，或引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除政府對(duì)融資功能的過(guò)度重視外，PPP項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范也會(huì)造成地方政府債務(wù)問(wèn)題，歸根結(jié)底還是沒(méi)有法律法規(guī)的約束。各地實(shí)施PPP項(xiàng)目的模式多種多樣，例如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的泛化使用對(duì)PPP模式產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，不利于PPP模式的持續(xù)發(fā)展。財(cái)政部87號(hào)文對(duì)此進(jìn)行了嚴(yán)肅規(guī)范，但未來(lái)仍需各項(xiàng)政策的持續(xù)推進(jìn)和落實(shí)。

市場(chǎng)化、規(guī)范化相對(duì)不足，政企雙方契約精神缺乏。當(dāng)前政府存在招商引資夸大、項(xiàng)目執(zhí)行力弱、完成后不能履約支付、信譽(yù)喪失等問(wèn)題。社會(huì)資本方在項(xiàng)目執(zhí)行階段存在一定自主空間、違背契約精神等現(xiàn)象。

社會(huì)資本參與熱情不高，PPP退出機(jī)制仍需要完善。地方政府重準(zhǔn)入，對(duì)社會(huì)資本的退出缺乏規(guī)范安排。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品應(yīng)用不夠，社會(huì)資本難以適時(shí)退出，導(dǎo)致企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的參與熱情較低。

PPP項(xiàng)目中缺乏獨(dú)立客觀的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施效率有待提升。目前PPP項(xiàng)目運(yùn)作中專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，例如信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。信用評(píng)級(jí)是PPP資產(chǎn)證券化的重要環(huán)節(jié)，未來(lái)需要更多引入第三方機(jī)構(gòu)以促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。

交通領(lǐng)域PPP模式現(xiàn)狀

政府付費(fèi)類(lèi)和可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目的比重呈逐月、逐季度小幅上升趨勢(shì)，使用者付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目的比重變化趨勢(shì)則相反，重要原因就是地方政府資金缺乏，非收費(fèi)公路也要積極推進(jìn)。

部分補(bǔ)助資金用途不明確，導(dǎo)致使用類(lèi)型多樣化。各等級(jí)公路在建設(shè)過(guò)程中，部分項(xiàng)目能夠爭(zhēng)取到交通運(yùn)輸部或省級(jí)補(bǔ)助資金，但在項(xiàng)目上能否用做項(xiàng)目資本金沒(méi)有明確的規(guī)定，致使有些項(xiàng)目把補(bǔ)助資金用作項(xiàng)目資本金，有些項(xiàng)目沒(méi)有用作項(xiàng)目資本金。

項(xiàng)目管理存在盲區(qū)。傳統(tǒng)的項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)的直接管理單位，而PPP模式下，規(guī)定項(xiàng)目法人是項(xiàng)目公司或者是社會(huì)資本，直接參與項(xiàng)目的管理工作，但又存在自己管自己的現(xiàn)象，原來(lái)的法人擔(dān)心社會(huì)資本存在私心，不能管理好項(xiàng)目，所以又通過(guò)其他方式參與項(xiàng)目的管理，致使項(xiàng)目管理模式多種多樣。

各種管理方式無(wú)法理順，涉及相關(guān)稅種不明晰。補(bǔ)助資金的撥付、項(xiàng)目公司接受政府付費(fèi)的收入，以及項(xiàng)目結(jié)束固定資產(chǎn)移交時(shí)的費(fèi)用問(wèn)題等，沒(méi)有相關(guān)文件明確規(guī)定，導(dǎo)致一些項(xiàng)目只能在推進(jìn)過(guò)程中摸索，存在“車(chē)到山前必有路”的僥幸思想。

進(jìn)入運(yùn)維階段，第三方咨詢機(jī)構(gòu)介入項(xiàng)目績(jī)效考核的情況缺乏。項(xiàng)目建成交工后進(jìn)入運(yùn)維期，沒(méi)有約定第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)維期的績(jī)效考核，只是實(shí)施機(jī)構(gòu)組織相關(guān)人士進(jìn)行績(jī)效考核。

領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，工作協(xié)調(diào)各部門(mén)存在困難。PPP融資模式的運(yùn)行涉及多個(gè)相關(guān)單位和部門(mén)，如果沒(méi)有一個(gè)能充分調(diào)動(dòng)這些單位和部門(mén)的管理單位，運(yùn)作一個(gè)PPP項(xiàng)目將存在很多問(wèn)題。

交通運(yùn)輸類(lèi)調(diào)出示范并退庫(kù)項(xiàng)目清單

規(guī)范PPP模式運(yùn)營(yíng)探討

PPP模式需健全完整的法律體系和法規(guī)支撐。一個(gè)良好的法制環(huán)境是PPP模式有效運(yùn)作和發(fā)展的根本，目前，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同負(fù)責(zé)PPP的立法、推廣和監(jiān)管職責(zé)，但兩家機(jī)構(gòu)的職能交錯(cuò)，限制了PPP的監(jiān)管效率，PPP模式的立法、推廣及監(jiān)管應(yīng)用專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。因此，未來(lái)應(yīng)從立法上賦予相關(guān)單位或部門(mén)監(jiān)管職能，同時(shí)建立職能相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保PPP項(xiàng)目被明確、有效地監(jiān)管。例如發(fā)改部門(mén)主導(dǎo)的項(xiàng)目財(cái)政部門(mén)不能參與，財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的項(xiàng)目發(fā)改部門(mén)不能參與，不能出現(xiàn)兩部委同時(shí)管理或均不管理的局面。地方政府要重視PPP模式的運(yùn)行，要成立一個(gè)以市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，各相關(guān)單位重要領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，相關(guān)人員為小組成員，明確各單位和各部門(mén)的職責(zé)，有分工有合作，遇到棘手問(wèn)題時(shí)，組長(zhǎng)召集相關(guān)單位和部門(mén)開(kāi)會(huì)解決，避免推諉扯皮，縮短項(xiàng)目落地的周期。

實(shí)現(xiàn)“物有所值”是PPP發(fā)展的重要一環(huán)，除定性體系外要盡快推進(jìn)定量評(píng)價(jià)體系建設(shè)。物有所值（VFM，Value for Money）是確認(rèn)和評(píng)估方案時(shí)使用的一種方法，用來(lái)判斷在項(xiàng)目全生命周期成本與質(zhì)量方面，PPP模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)模式、能否降低項(xiàng)目全生命周期成本、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配和提高運(yùn)營(yíng)效率。國(guó)際上主要從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面開(kāi)展，我國(guó)目前定性評(píng)估占主導(dǎo)，定量評(píng)價(jià)處于探索階段。定性評(píng)價(jià)主觀性大，或影響“物有所值”評(píng)價(jià)結(jié)果；定量評(píng)價(jià)相對(duì)客觀，只要計(jì)算過(guò)程準(zhǔn)確有保證，就不容易出現(xiàn)大偏差或者被操縱。因此，條件允許的情況下應(yīng)該同時(shí)開(kāi)展定性和定量評(píng)價(jià)。建設(shè)定量評(píng)價(jià)體系，可包括前期利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指數(shù)體系篩選優(yōu)秀合作者、營(yíng)運(yùn)階段通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)模型及時(shí)發(fā)現(xiàn)并控制風(fēng)險(xiǎn)在可接受區(qū)間等方面。

交通運(yùn)輸類(lèi)調(diào)出示范項(xiàng)目清單

在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，推動(dòng)第三方評(píng)估的制度化、程序化、規(guī)范化極為必要。相關(guān)部門(mén)應(yīng)著力開(kāi)發(fā)編制具有先進(jìn)性、實(shí)用性的評(píng)估方法與制度設(shè)計(jì)，比如專(zhuān)家評(píng)估與民眾參與相結(jié)合、內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合、定量分析與定性分析相結(jié)合、事前評(píng)估與事中事后評(píng)估相結(jié)合。

政府注重融資的同時(shí)，也要注重項(xiàng)目的管理工作，否則將導(dǎo)致項(xiàng)目選擇上的懶惰與盲目。很多地方政府沒(méi)有嚴(yán)格地做好項(xiàng)目的前期工作，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目識(shí)別階段，PPP項(xiàng)目的篩選存在盲目性，最核心的“物有所值”評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)沒(méi)有受到足夠重視；項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，實(shí)施方案制定不清晰，盲目要求政府補(bǔ)貼，對(duì)補(bǔ)貼額度的要求缺乏科學(xué)客觀的測(cè)算，同時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)年限沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)測(cè)算，很多都拉長(zhǎng)為二三十年。

交通運(yùn)輸類(lèi)限期整改項(xiàng)目清單

19 貴州省黔西南州興義市綜合停車(chē)場(chǎng)工程建設(shè)項(xiàng)目 貴州省 20,686.00 第三批 已完成采購(gòu)，尚未簽署合同20 銅仁客運(yùn)北站 貴州省 19,581.00 第二批 主體不合規(guī)，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證21 云南省香格里拉至麗江國(guó)家高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目 云南省 2,108,299.00 第三批 運(yùn)作不規(guī)范22 云南省保山至瀘水國(guó)家高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目 云南省 1,308,000.00 第三批 運(yùn)作不規(guī)范23 云南省玉溪至臨滄國(guó)家高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目 云南省 3,226,000.00 第三批 運(yùn)作不規(guī)范24 云南省華坪至麗江國(guó)家高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目 云南省 2,773,500.00 第三批 運(yùn)作不規(guī)范25 云南省昆明市軌道交通4號(hào)線工程項(xiàng)目 云南省 2,660,000.00 第二批 主體不合規(guī)，運(yùn)作不規(guī)范主體不合規(guī)，運(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證27 云南省玉溪市火車(chē)西站市政道路設(shè)施項(xiàng)目、站前廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目 云南省 211,885.00 第三批 運(yùn)作不規(guī)范26 云南省昆明市軌道交通5號(hào)線工程項(xiàng)目 云南省 1,930,000.00 第二批28 云南省紅河州滇南中心城市群現(xiàn)代有軌電車(chē)示范線項(xiàng)目 云南省 662,000.00 第二批 運(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證29 云南省紅河州蒙開(kāi)個(gè)地區(qū)河庫(kù)連通工程 云南省 136,966.00 第二批 運(yùn)作不規(guī)范30 云南省紅河州元江至蔓耗高速公路（紅河段） 云南省 2,085,978.10 第三批 運(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證31 云南省紅河州瀘西縣中醫(yī)醫(yī)院遷建及擴(kuò)建PPP項(xiàng)目 云南省 28,827.00 第二批 運(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證32 33云南省西雙版納傣族自治州景洪至勐海至打洛（口岸）高速公路一期景洪至勐海段云南省怒江州蘭坪縣省道316線怒江州六庫(kù)至蘭坪公路青吾甸至蘭坪古鹽都隧道段PPP項(xiàng)目云南省 893,725.00 第三批 運(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證云南省 77,000.00 第三批 運(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證34 安康機(jī)場(chǎng)遷建 陜西省 234,450.00 第二批 運(yùn)作不規(guī)范，未按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證35 甘肅省張掖市G0611張掖至汶川高速公路張掖至扁都口段工程 甘肅省 587,260.00 第三批 已完成采購(gòu)，尚未簽署合同36 隴南市國(guó)道316線長(zhǎng)樂(lè)至同仁公路兩當(dāng)縣楊店（甘陜界）至徽縣公路建設(shè) 甘肅省 753,000.00 第二批 主體不合規(guī)合計(jì) 34,756,990.10