我國現(xiàn)行城市軌道交通標準體系編制和建設(shè)歷經(jīng)10余年，建設(shè)進度緩慢，何時完成仍然難以預(yù)期。在中國城市軌道交通快速發(fā)展、標準化需求迫切的情況下，標準體系建設(shè)當以標準化改革的思維和依法治國的途徑，借鑒國外標準制度的成功經(jīng)驗，探討構(gòu)建新型的標準體系。

1現(xiàn)行標準管理體制及問題

1.1 標準管理體制和體系

1.1.1 標準管理體制

2017年之前的標準化管理體制由1988年頒布的《標準化法》［1］確立，標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準四級。2017版《標準化法》［2］增加了團體標準，從標準執(zhí)行要求，分為強制性標準和推薦性標準；只有國家標準有強制性標準，標準管理體制仍為政府主導體制。

1.1.2 城市軌道交通標準體系

現(xiàn)行城市軌道交通標準按照工程建設(shè)標準體系和產(chǎn)品標準體系2個體系，分基礎(chǔ)層、通用層和專用層3個層次進行構(gòu)建［3］?！冻鞘熊壍澜煌üこ探ㄔO(shè)標準體系》2002年開始進行編制，2003年正式發(fā)布第一版，2011年修訂，體系列出標準項目85項。《城市軌道交通產(chǎn)品標準體系》2005年開始進行編制，2009年正式發(fā)布。列入標準體系的標準有280余項。

1.2 現(xiàn)行城市軌道交通標準管理體制問題

現(xiàn)行標準體制遲滯了標準體系建設(shè)，經(jīng)過15年的建設(shè)，城市軌道交通標準體系建設(shè)完成率僅25%（至2017年底）。

1.2.1 存在的問題

（1）標準老化滯后。典型有如GB 5845.5—1986《城市公共交通標志 地下鐵道標志》、CJ/T 5016—1994《有軌電車技術(shù)條件》、GB/T 7928—2003《地鐵車輛通用技術(shù)條件》等。

（2）標準缺失。關(guān)于安全關(guān)鍵標準《城市有軌電車限界》，關(guān)于服務(wù)和國際承諾的《城市軌道交通用自動扶梯、自動人行道通用技術(shù)條件》，以及行業(yè)發(fā)展急需的標準，如城市有軌電車系列標準等，缺失嚴重。

（3）標準重復(fù)制定。如防雷標準DB 31/T 752—2013《城市軌道交通防雷裝置檢測技術(shù)規(guī)范》（上海）、DB 62/T 2414—2013《城市軌道交通防雷技術(shù)規(guī)范》（甘肅）和DB 42/T 1069—2015《城市軌道交通防雷裝置檢測技術(shù)規(guī)范》（湖北）。

（4）標準年度計劃與體系無關(guān)。標準年度計劃采用自主申報制，標準體系建設(shè)和標準年度計劃沒有必然聯(lián)系，只有符合主管部門意愿的項目才能列入年度計劃。

1.2.2 問題的原因

政府主導體制是標準體系建設(shè)緩慢的主要原因，技術(shù)法規(guī)和市場缺位是問題的根源。

1）政府主導制定標準。現(xiàn)行標準體制是政府行業(yè)管理下的標準計劃體制。

（1）部門壟斷標準制定。城市軌道交通國家標準和行業(yè)標準都由行業(yè)行政主管部門統(tǒng)一管理，政府壟斷使標準立項數(shù)量有限，政府成為標準唯一供給方，市場沒有發(fā)揮作用。

（2）部門年度計劃體制。部門年度計劃是標準項目總量下在各個領(lǐng)域、各專業(yè)和各技術(shù)委員會之間的分配，在“兼顧”和“平衡”原則下，當年沒有國家或行業(yè)標準立項并不少見。

（3）按照重要性立項。政府主導意味著制訂標準要分出輕重緩急，把重要、關(guān)鍵、一般標準作為立項依據(jù)。結(jié)果是底層標準、小標準、單項標準、復(fù)雜標準，以及市場需要而政府沒有顧及的標準，難以立項。

（4）應(yīng)付一時需求。例如，當提出節(jié)能減排的政策時，就給節(jié)能減排標準立項；當提出發(fā)展服務(wù)業(yè)時就立項《城市軌道交通客運服務(wù)》，并不考慮標準體系建設(shè)。

2）市場缺位。在1988年《標準化法》發(fā)布至今的20年中，團體標準沒有地位，使本應(yīng)由市場發(fā)揮作用的社會團體標準沒有成為標準化的主體。標準體系建設(shè)僅有政府主導參與。

3）技術(shù)法規(guī)缺席。中國沒有技術(shù)法規(guī)制度。根據(jù)《標準化法》，由強制性標準承擔關(guān)于人身健康和生命安全、國家和生態(tài)環(huán)境安全的強制性要求。在沒有技術(shù)法規(guī)的情況下，將本應(yīng)由技術(shù)法規(guī)承擔的責任交由了強制性標準［4］。強制標準的存在，干擾或誤導了技術(shù)領(lǐng)域的法制建設(shè)，使標準體系的建設(shè)因試圖用強制性標準覆蓋全部的技術(shù)要求，而忽視了體系建設(shè)的整體推進。例如，主管部門更加傾向于用一本強制性標準GB 50490—2009《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》［5］概括所有城市軌道交通強制性要求，而不關(guān)心標準體系建設(shè)。

1.3 標準體系建設(shè)新需求

城市軌道交通建設(shè)10余年爆發(fā)式的發(fā)展，使社會經(jīng)濟、技術(shù)和發(fā)展環(huán)境已然且持續(xù)發(fā)展變化，標準體系建設(shè)需要加快和調(diào)整：

（1）2017版《標準化法》發(fā)布，產(chǎn)生團體標準參與標準體系建設(shè)新動能。

（2）工程建設(shè)標準化的要求。在標準化改革的新環(huán)境下，中國工程建設(shè)標準也要適應(yīng)標準“國際化”和工程建設(shè)“走出去”的新要求。

（3）政府監(jiān)管要求。城市軌道交通發(fā)展建設(shè)監(jiān)管和日益嚴峻的安全形勢下的監(jiān)管要求。

（4）社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展的新需求。包括新技術(shù)新裝備、乘客衛(wèi)生與健康、環(huán)境保護、資源節(jié)約與循環(huán)利用、運營安全與公共安全、防火、反恐與預(yù)防暴力犯罪、殘疾人權(quán)益保證、提高服務(wù)質(zhì)量與水平的標準化新需求，以及現(xiàn)行標準體系補充完善的需求。

2 新型標準制度設(shè)計

2.1 設(shè)計途徑選擇

針對技術(shù)法規(guī)缺位，直接的選擇是“問題導向”的體系建設(shè)途徑，建立技術(shù)法規(guī)下的標準制度框架，才能有標準制度和標準體系建設(shè)明確和穩(wěn)定的建設(shè)目標，以及有效和穩(wěn)定的建設(shè)環(huán)境。城市軌道交通標準體系建設(shè)的現(xiàn)實表明，通過技術(shù)法規(guī)進行標準制度的頂層設(shè)計，進而進行標準體系的設(shè)計和建設(shè)，是可靠的城市軌道交通標準體系建設(shè)途徑選擇。

2.2 技術(shù)法規(guī)制度借鑒

借鑒國外技術(shù)法規(guī)立法，是建立中國技術(shù)法規(guī)制度的捷徑。

2.2.1 技術(shù)法規(guī)

根據(jù)ISO（國際標準組織）和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（《WTO/TBT》）的定義，技術(shù)法規(guī)是規(guī)定技術(shù)要求的法規(guī)，是包括為實現(xiàn)正當目標（正當目標是《WTO/TBT》規(guī)定的關(guān)于人身健康、財產(chǎn)安全和環(huán)境保護的目標要求，由法規(guī)進行規(guī)定）所必需的條款而強制執(zhí)行管理規(guī)定的文件?！禬TO/TBT》把技術(shù)法規(guī)和標準作為制定強制性技術(shù)法規(guī)的兩個方面，表現(xiàn)為法定強制性和內(nèi)容的技術(shù)性。當法規(guī)采用了標準，即在體例上寫入有關(guān)“標準”的內(nèi)容時，形成了技術(shù)法規(guī)；當專門規(guī)定法規(guī)在什么情況下要采用標準作為其內(nèi)容的組成時，則可能意味著建立了技術(shù)領(lǐng)域的法制［6］。

WTO成員國都重視本國遵循TBT協(xié)議進行技術(shù)法規(guī)體系的建設(shè)，普遍建立了技術(shù)法規(guī)制度。

2.2.2 美國和歐盟的技術(shù)法規(guī)

根據(jù)WTO/TBT規(guī)則，美國和歐盟相繼發(fā)布關(guān)于法規(guī)采用標準的技術(shù)法規(guī)，建立了技術(shù)法規(guī)制度。典型法規(guī)如下：

（1）1996年美國發(fā)布實施《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與推動法案 1995》（公法 104—113），1998年美國總統(tǒng)辦公室行政管理和預(yù)算局發(fā)布了《聯(lián)邦政府參與制訂和使用自愿一致性標準和合格評定活動通告A—119》修訂版。兩個法規(guī)規(guī)定在制定政策、法規(guī)和政府采購時，當涉及技術(shù)問題時，必須采用標準，建立了采用標準的技術(shù)法制［7-8］。

（2）1985年，歐盟理事會頒布了《關(guān)于技術(shù)協(xié)調(diào)與標準的新方法的決議》，建立了以新方法指令（New Approach Directives）為主體的“技術(shù)法規(guī)—標準—合格評定程序”的技術(shù)法規(guī)體系［9］。

2.2.3 專業(yè)技術(shù)法規(guī)

技術(shù)法規(guī)常為專門目標專項制定。美國、英國和歐盟著名的關(guān)于安全的法規(guī)有：

（1）1996年美國聯(lián)邦公共交通管理局（FTA）頒布的49 CFR 659《城市軌道交通系統(tǒng)州安全監(jiān)管規(guī)章》。其主要內(nèi)容包括：城市軌道交通的系統(tǒng)安全項目標準、系統(tǒng)安全保障計劃（System safety program plan，SSPP）和系統(tǒng)公共安全防范計劃（System security plan）［10］。

（2）2004年歐盟頒布的2004/49/EC《鐵路安全指令》（Railway Safety Directive）。其主要內(nèi)容包括：軌道交通的安全管理和改善、安全認證和許可、安全管理部門的職責和任務(wù)、事故和事件調(diào)查及其機構(gòu)等［11］。

（3）2006年英國頒布的《鐵路和其他軌道交通系統(tǒng)安全條例2006》。其內(nèi)容包括：安全管理體系（Safety Management System，SMS）、安全認證（Safety Certification）、安全許可（Safety Authorisation）等［12］。

美、英、歐盟通過發(fā)布軌道交通安全技術(shù)法規(guī)，建立起關(guān)于安全的技術(shù)法規(guī)+技術(shù)規(guī)范（含標準）安全管理體系，如圍繞《鐵路安全指令》，后續(xù)發(fā)布法規(guī)及技術(shù)規(guī)范多達50余項。

2.3 新型標準制度設(shè)計

新型標準制度設(shè)計是建立以技術(shù)法規(guī)為框架的基本制度設(shè)計。

2.3.1 技術(shù)法規(guī)設(shè)計

根據(jù)中國按照符合《WTO/TBT》的含義使用技術(shù)法規(guī)和標準的入世承諾及標準制度設(shè)計要求，借鑒美歐的實踐經(jīng)驗，城市軌道交通技術(shù)法規(guī)可確定為：由法規(guī)構(gòu)建框架，將保障乘客人身健康和生命財產(chǎn)安全為核心的運營安全、公共安全和生態(tài)環(huán)境安全的技術(shù)要求作為“正當目標”內(nèi)容制定專項技術(shù)法規(guī)，以標準作為具體實現(xiàn)其目標的途徑和方法，以規(guī)定技術(shù)細節(jié)作為法規(guī)的支撐，形成“技術(shù)法規(guī)—標準”體系。

中國法規(guī)的立法依據(jù)是《立法法》。由于現(xiàn)行《立法法》沒有設(shè)立技術(shù)法規(guī)，實際操作可采用由行政法規(guī)規(guī)定技術(shù)內(nèi)容的方式。借鑒美國和歐盟的實踐，城市軌道交通技術(shù)法規(guī)制度可由一項覆蓋城市軌道交通“正當目標”要求的法規(guī)和與其配套的起支撐作用的一系列標準組成的標準制度。

2.3.2 基本安全要求

“正當目標”要求可具體化為城市軌道交通基本安全要求以及應(yīng)由政府進行監(jiān)管的要求，當是現(xiàn)行全文強制性國家標準《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》（GB 50490—2009）規(guī)定的內(nèi)容。作為基本安全要求和政府監(jiān)管要求，還應(yīng)包括總量規(guī)模、規(guī)劃布局、功能、性能和關(guān)鍵技術(shù)措施的強制性要求，形成安全和監(jiān)管基本底線規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)制定落實底線細節(jié)和途徑的專項技術(shù)法規(guī)和標準［13］。例如，基本安全要求和政府監(jiān)管要求至少包括以下內(nèi)容［14］：

（1）法規(guī)職責：應(yīng)由政府規(guī)定或監(jiān)管的內(nèi)容，如基礎(chǔ)層規(guī)定（術(shù)語、分類、標志等）；市場機制或公共治理制度失效時，需由政府施以監(jiān)管的內(nèi)容；補充或糾正現(xiàn)行法規(guī)的漏洞、缺陷；來自于事故、事件的教訓，需要完善法規(guī)的內(nèi)容；預(yù)期出現(xiàn)的新的監(jiān)管要求，如無人駕駛的安全監(jiān)管要求等需要法規(guī)予以規(guī)制的內(nèi)容。

（2）關(guān)鍵內(nèi)容：按照“正當目標”和技術(shù)標準體系（通用層內(nèi)容），覆蓋安全、服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、乘客權(quán)益等的基本要求，作為技術(shù)法規(guī)的關(guān)鍵內(nèi)容。

（3）國際借鑒：例如，借鑒以安全為核心的技術(shù)法規(guī)制度，以系列專項法規(guī)和標準構(gòu)建安全管理體系。2.3.3 標準制度框架設(shè)計

2.3.3.1 標準制度

依據(jù)技術(shù)法規(guī)建立標準制度。標準包括國家標準、政府標準、地方標準、團體標準和企業(yè)標準。所有標準在法律地位上平等，無層次之分（見圖1）。

圖1 技術(shù)法規(guī)下的標準

（1）國家標準：為推薦性標準，代表國家技術(shù)水平、質(zhì)量和榮譽，遵循ISO/IEC規(guī)則，由國家（標準委）統(tǒng)一發(fā)布，是“走出去”國家戰(zhàn)略的技術(shù)載體。

（2）政府標準：根據(jù)政府（部門）監(jiān)管職責、制定政策和政府采購需要，按照政府的規(guī)則政府制訂、發(fā)布和使用，鼓勵市場自主選用。政府標準目前由現(xiàn)行標準轉(zhuǎn)化形成，包括：

·工程建設(shè)國家規(guī)范：按照工程建設(shè)標準規(guī)則編寫和使用的國家規(guī)范，在全國范圍內(nèi)面向所有行業(yè)統(tǒng)一的技術(shù)要求［15-16］，由現(xiàn)行工程建設(shè)國家標準轉(zhuǎn)化形成。

·工程建設(shè)行業(yè)規(guī)范：按照工程建設(shè)標準規(guī)則編寫和使用的行業(yè)規(guī)范，在全國范圍內(nèi)面向所有行業(yè)統(tǒng)一的技術(shù)要求［17］，由現(xiàn)行工程建設(shè)行業(yè)標準轉(zhuǎn)化形成。

·產(chǎn)品政府標準：城市軌道交通行業(yè)行政主管部門制訂和使用的，鼓勵按照ISO/IEC的規(guī)則和形式制訂，由現(xiàn)行城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)產(chǎn)品標準轉(zhuǎn)化形成。

（3）地方標準：為滿足地方自然條件、風俗習慣等特殊技術(shù)要求，地方政府制訂和使用的標準。在標準平等、經(jīng)濟和效率原則下，鼓勵采用其他地區(qū)的高質(zhì)量、優(yōu)秀和本地技術(shù)空白的地方標準。

（4）團體標準：由學會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會團體協(xié)調(diào)相關(guān)市場主體制訂，按照國際慣例也稱為行業(yè)標準、自愿標準，屬于市場需求決定而制定和使用的推薦性標準。鼓勵在缺少國家標準、政府標準時制訂團體標準。團體標準沒有地域限制，地方社團制定團體標準，其他地區(qū)可以采用。

（5）企業(yè)標準：企業(yè)根據(jù)需要自行制定和使用的標準。鼓勵擁有領(lǐng)先技術(shù)的企業(yè)標準或龍頭權(quán)威企業(yè)制定的企業(yè)標準為技術(shù)法規(guī)直接采用，或轉(zhuǎn)化為國家標準。

2.3.3.2 標準組成框架

以中國現(xiàn)行標準類型為基礎(chǔ)，形成工程建設(shè)標準和產(chǎn)品標準兩個系列（見圖2）。

圖2 標準系列組成

圖2中，產(chǎn)品標準按照ISO/IEC規(guī)則建立；工程建設(shè)規(guī)范按照工程建設(shè)行業(yè)標準規(guī)則建立。作為激勵機制，鼓勵產(chǎn)品政府標準、團體標準、企業(yè)標準和地方標準轉(zhuǎn)化為國家標準；鼓勵工程建設(shè)行業(yè)規(guī)范、團體規(guī)范、企業(yè)規(guī)范和地方規(guī)范轉(zhuǎn)化為工程建設(shè)國家規(guī)范。

3 標準技術(shù)體系

3.1 技術(shù)標準層次

為保持技術(shù)體系建設(shè)的延續(xù)性，新型城市軌道交通標準體系仍然采用現(xiàn)行層次體系，按照技術(shù)法規(guī)重新規(guī)定：基礎(chǔ)標準層規(guī)定為技術(shù)法規(guī)基礎(chǔ)層；通用標準層規(guī)定為技術(shù)法規(guī)通用層；專用標準層不變，作為技術(shù)法規(guī)的支撐層；相關(guān)標準為其他行業(yè)或領(lǐng)域的標準（見圖3）。

圖3 技術(shù)法規(guī)下的標準層次結(jié)構(gòu)

3.2 體系構(gòu)成

新型標準體系將現(xiàn)行層次體系和標準門類納入標準制度中，并增加體系新需求內(nèi)容（見表1）。

表1城市軌道交通標準體系——層次、分類表

3.3 專項技術(shù)法規(guī)與標準

原則上，對應(yīng)通用層，當存在關(guān)于“正當目標”的技術(shù)要求時，應(yīng)當制訂相應(yīng)的專項技術(shù)法規(guī)，在專用層采用標準為技術(shù)支撐（見表2示例）。

表2專項技術(shù)法規(guī)——《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)條例》配套標準示例

4 新型標準體系實現(xiàn)途徑和探索

4.1 體系實現(xiàn)途徑

新型城市軌道交通標準體系是以技術(shù)立法為頂層設(shè)計，從中國現(xiàn)行標準制度為出發(fā)點，按照技術(shù)法規(guī)體系設(shè)計和技術(shù)標準體系設(shè)計兩條主線結(jié)合建立的標準體系。

（1）按照WTO/TBT規(guī)則建立的技術(shù)法規(guī)制度：按照“正當目標”、法規(guī)職責，借鑒國際經(jīng)驗和實現(xiàn)城市軌道交通健康發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，建立技術(shù)法規(guī)制度。當制定行政法規(guī)（或技術(shù)法規(guī)）涉及技術(shù)內(nèi)容時，要求優(yōu)先采用技術(shù)標準，并以此構(gòu)建以城市軌道交通安全為核心的技術(shù)法規(guī)——標準制度體系。

（2）強制性標準轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)法規(guī)：將全文強制性國家標準GB 50490—2009《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》轉(zhuǎn)化為（技術(shù)）法規(guī)，并作為統(tǒng)領(lǐng)城市軌道交通行業(yè)全局的綱領(lǐng)性法規(guī)。該規(guī)范需要細化的內(nèi)容或政府監(jiān)管細節(jié)的內(nèi)容通過制定專項技術(shù)法規(guī)實現(xiàn)?，F(xiàn)行城市軌道交通強制性標準和標準強制性條文，原則上全部為《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》所采用。

（3）現(xiàn)行城市軌道交通工程建設(shè)國家標準和行業(yè)標準轉(zhuǎn)變?yōu)檎畼藴省こ探ㄔO(shè)國家規(guī)范和工程建設(shè)行業(yè)規(guī)范。

（4）現(xiàn)行城市軌道交通行業(yè)產(chǎn)品標準轉(zhuǎn)化：屬于政府職責范圍的，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畼藴?；屬于市場范疇的，例如關(guān)于質(zhì)量和品牌的標準，轉(zhuǎn)變?yōu)閳F體標準。地方標準進行同樣轉(zhuǎn)變。

（5）國家標準采用認定制：符合國家標準要求的其他標準，經(jīng)過標準化程序，認定為國家標準。國家標準應(yīng)以技術(shù)發(fā)展和國家戰(zhàn)略為指導計劃發(fā)布。

4.2 新型標準體系探索與創(chuàng)新

建立新型標準體系的目標是探索建立符合國際規(guī)則，并實現(xiàn)政府引導、市場驅(qū)動的標準化新格局。

（1）符合國際規(guī)則和《WTO/TBT》規(guī)則。新型標準體系頂層設(shè)計遵循《WTO/TBT》規(guī)則，建立技術(shù)法規(guī)及采用標準制度，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行頗受爭議的強制性標準為技術(shù)法規(guī)，補上了現(xiàn)行標準制度未履行的中國入世承諾，為城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展和長治久安建立了法制基礎(chǔ)。

（2）按照市場規(guī)則設(shè)計。在技術(shù)法規(guī)規(guī)制下，建立了所有形式的標準無等級之分的平等使用環(huán)境，實現(xiàn)標準市場化驅(qū)動；建立了國家標準轉(zhuǎn)化的激勵機制，實現(xiàn)標準最有效運用和最佳發(fā)展環(huán)境。

（3）政府標準制度。將政府主導制定的標準界定為政府標準，政府標準和市場標準互不交叉、各司其職，劃清了政府與市場的界限。將政府在制定政策、政府采購和管理公共事務(wù)中優(yōu)先采用政府標準作為規(guī)則，引導市場標準化方向，符合標準化改革的目標［18-19］。

（4）結(jié)合中國國情。將現(xiàn)行工程建設(shè)標準轉(zhuǎn)化為工程建設(shè)國家規(guī)范和行業(yè)規(guī)范，城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)標準轉(zhuǎn)化為政府標準和團體標準，探索以現(xiàn)有政府主導標準為起點的標準市場化改革途徑。

（5）探索以技術(shù)法規(guī)為核心的工程建設(shè)規(guī)范與城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)產(chǎn)品標準體系整合設(shè)計，實現(xiàn)技術(shù)標準體系的城市軌道交通標準化全覆蓋。

5 結(jié)語

構(gòu)建新型城市軌道交通標準體系是中國從城市軌道交通大國成為世界城市軌道交通強國的任務(wù)和標志。面向城市軌道交通的安全需求和復(fù)雜的技術(shù)體系，只有法規(guī)才有能力整合這個復(fù)雜的關(guān)聯(lián)整體，并保證各項法制要求和技術(shù)需求協(xié)同推進，實現(xiàn)政府引導、標準市場驅(qū)動的標準化改革的目標。

新型城市軌道交通標準制度中，制定技術(shù)法規(guī)、技術(shù)法規(guī)采用標準等方式和內(nèi)容是中國技術(shù)法制建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當引起重視并開展相應(yīng)的研究。

參考文獻

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