王苗苗 潘幼亭

“履行職能需要”是確定村民委員會(huì)承擔(dān)責(zé)任的核心，指向了履行的主體、客體和結(jié)果。但《民法總則》對(duì)何為“履職行為需要”并沒(méi)有明確的規(guī)定。筆者以為在具體的司法解釋出臺(tái)之前，確定村民委員會(huì)承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)仍應(yīng)當(dāng)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定。由此，村民委員會(huì)當(dāng)前“履行職能需要”時(shí)面臨的問(wèn)題，也是村民委員會(huì)成為特別法人后承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)所要面臨的問(wèn)題。

一、“履行職能需要”界定的現(xiàn)實(shí)困境

根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，“履行職能需要”是村民委員會(huì)承擔(dān)責(zé)任的基本要求，法人承擔(dān)的民事責(zé)任的兩個(gè)維度“法人對(duì)其機(jī)關(guān)的責(zé)任和法人的替代責(zé)任”a林潔：《論法人的民事責(zé)任能力》，載《法制與社會(huì)》2008年2期。，從側(cè)面反映了“履行職能需要”應(yīng)該考量的三個(gè)因素：即履職客體、履職主體和履職的結(jié)果。實(shí)務(wù)中，村民委員會(huì)在上述三因素的界定中，仍面臨著諸多的難題。

（一）“履行職能需要”的客體：經(jīng)濟(jì)職能界限不明

村民委員會(huì)的職能包含村民自治、協(xié)助行政和經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)。b參見(jiàn)王國(guó)忠：《論村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能及相互關(guān)系》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期。其中，經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)是村民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的核心內(nèi)容，而現(xiàn)行法律一方面規(guī)定了村民委員會(huì)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，另一方面又允許了集體經(jīng)濟(jì)組織法人或經(jīng)濟(jì)合作社法人對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，三者在實(shí)際運(yùn)行中存在著職能交叉。但交叉后職權(quán)的運(yùn)行和責(zé)任的承擔(dān)又缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致村民委員會(huì)責(zé)任承擔(dān)界定不明，如案例1和案例2所示。

【案例1】吳某系新路村車塘組村民，2014年車塘組發(fā)放土地征用補(bǔ)償款等，未發(fā)放給吳某，吳某起訴要求車塘組與新路村委會(huì)補(bǔ)發(fā)。二審法院認(rèn)為：征地補(bǔ)償費(fèi)由新路村委會(huì)支付至車塘組賬戶上，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第24條之規(guī)定，車塘組可以決定在內(nèi)部分配土地補(bǔ)償款，村委會(huì)對(duì)村民小組在事關(guān)村民重大利益的事項(xiàng)上具有監(jiān)督、管理和指導(dǎo)職能，新路村委會(huì)未盡到所有人的管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。c詳見(jiàn)湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2014）長(zhǎng)中民未終字第03656號(hào)民事判決書。

【案例2】1998年2月，甲方上莊村二社與乙方泰康公司簽訂《土地有償使用合同》，在合同尾部，上莊村委會(huì)作為甲方簽章，泰康公司作為乙方簽章，右營(yíng)辦事處作為甲方上級(jí)簽章。2000年村改，右營(yíng)辦事處改為右營(yíng)居委會(huì)，上莊二社改為右營(yíng)二組，后經(jīng)批準(zhǔn)成立右營(yíng)二合作社。后協(xié)議無(wú)法履行，泰康公司起訴右營(yíng)居委會(huì)、右營(yíng)二組、右營(yíng)二合作社，請(qǐng)求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并賠償損失。法院審理認(rèn)為：《土地有償使用合同》中，右營(yíng)二組與右營(yíng)二合作社均屬于合同主體，右營(yíng)居委會(huì)僅作為上級(jí)主管部門簽章，不是適格主體，不應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。d詳見(jiàn)云南省高級(jí)人民法院（2009）云高民一初字第1號(hào)民事判決書。

案例1中，土地征用補(bǔ)償款應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并由其管理使用，該案中卻認(rèn)定村民委員會(huì)對(duì)于該筆資金具有管理義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任；案例2中，上莊村委會(huì)作為甲方在協(xié)議中簽章，同樣是基于其對(duì)集體財(cái)產(chǎn)管理的職能，但該案在審理中并未讓其承擔(dān)責(zé)任。

（二）“履行職能需要”的主體：身份關(guān)系不統(tǒng)一

“履職主體”是否適格是村民委員會(huì)能否承擔(dān)民事責(zé)任的重要因素。在非履職主體行使村民委員會(huì)職能時(shí)，村民委員會(huì)無(wú)需承擔(dān)民事責(zé)任。村民委員會(huì)的組成人員主任、副主任和委員，由村民選舉產(chǎn)生，e參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十一條。依照法律規(guī)定對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行管理。由此而言，上述三者屬于履行職責(zé)的適格主體，其在履職過(guò)程中若產(chǎn)生民事責(zé)任時(shí)，與村民委員會(huì)的關(guān)系如何認(rèn)定仍存在著爭(zhēng)議。

【案例3】劉某系后馬村村委會(huì)主任，2008年12月，劉某參加該村兩委班子會(huì)議途中發(fā)生交通事故。后劉某以提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛為由，提起訴訟，要求后馬村村委會(huì)承擔(dān)賠償責(zé)任。一審法院認(rèn)為，劉某作為村主任系村民選舉產(chǎn)生，并非后馬村委會(huì)選任，同時(shí)其所獲得報(bào)酬亦非后馬村委會(huì)支付，而是政府支付，故雙方之間并不存在雇傭法律關(guān)系，駁回其訴訟請(qǐng)求。劉某不服提起上訴，并提出鎮(zhèn)政府為雇主，一審遺漏當(dāng)事人。二審法院認(rèn)為，劉某作為村委會(huì)主任由村民直接選舉產(chǎn)生，與鎮(zhèn)政府不存在雇傭關(guān)系，且劉某與村委會(huì)亦不存在勞動(dòng)關(guān)系和雇傭關(guān)系，故對(duì)劉某的主張法院不予支持。f詳見(jiàn)遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2014）沈中民一終字第1861號(hào)民事判決書。

【案例4】董某在橫橋村委會(huì)擔(dān)任委員、治保主任一職。2013年3月，橫橋村村民崔某與鄰居因建房發(fā)生糾紛，橫橋村委會(huì)指派董某前往處理。期間，崔某與董某發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，崔某持金屬鋼管猛擊董某頭部，致董某從院墻上墜落死亡。董某之母許某和其子董小某將橫橋村村委會(huì)訴至法院，要求賠償各項(xiàng)費(fèi)用共計(jì)90余萬(wàn)元。法院認(rèn)為：董某系橫橋村委會(huì)委員，在履行職務(wù)過(guò)程中遭受人身?yè)p害，應(yīng)由橫橋村委會(huì)承擔(dān)賠償責(zé)任，據(jù)此判決橫橋村委會(huì)賠償90余萬(wàn)元。g詳見(jiàn)北京市昌平區(qū)人民法院（2015）昌民初字第07162號(hào)民事判決書。

案例3中，村委會(huì)主任經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，法院對(duì)其與村委會(huì)之間的雇傭關(guān)系未予認(rèn)定，亦以此為由回避了對(duì)“履職”行為的認(rèn)定；案例4中，村治保主任也是經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，法院對(duì)“履職”行為進(jìn)行了認(rèn)定，但回避了其與村民委員會(huì)關(guān)系的認(rèn)定。

（三）“履行職能需要”的結(jié)果：無(wú)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)=無(wú)責(zé)任能力

“民事責(zé)任的基本功能，是救濟(jì)受害人并制裁違反義務(wù)人、警示和教育他人。”h劉士國(guó)：《論民法總則之民事責(zé)任規(guī)定》，載《法學(xué)家》，2016年第5期。財(cái)產(chǎn)是法人承擔(dān)責(zé)任的關(guān)鍵，也是法人的一個(gè)重要特征。若無(wú)充足的財(cái)產(chǎn)保障，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任則無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。村民委員會(huì)管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)時(shí)，由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞的方式解決，經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持。i參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第八條、第三十七條。但“集體財(cái)產(chǎn)的管理”并不意味著該財(cái)產(chǎn)屬于村民委員會(huì)所有，村民委員會(huì)并無(wú)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，其所謂“財(cái)產(chǎn)”也常與集體經(jīng)濟(jì)組織法人混同在一起，導(dǎo)致在其承擔(dān)民事賠償責(zé)任的案件中，常因財(cái)產(chǎn)的不足而使得責(zé)任無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

以筆者所在的B市C法院為例，2014年1月1日至2017年5月31日，以村民委員會(huì)為被執(zhí)行人的案件共101件，有34件案件結(jié)案方式為終結(jié)本次執(zhí)行。筆者進(jìn)一步分析了終結(jié)本次執(zhí)行的34件案件的原因，發(fā)現(xiàn)“被執(zhí)行人無(wú)財(cái)產(chǎn)”是造成責(zé)任承擔(dān)難的主要因素，如下圖1所示：

圖1 涉村委會(huì)執(zhí)行案件中終結(jié)本次執(zhí)行的原因統(tǒng)計(jì)

二、“履行職能需要”界定難的原因探析

（一）村民委員會(huì)自治職能的法律規(guī)范不清晰

1982年《憲法》第一次從憲法層面確認(rèn)了基層群眾性自治組織，j焦洪昌主編：《憲法學(xué)》（第二版），北京大學(xué)出版社2006年9月第2次版，第386頁(yè)。村民委員會(huì)形成歷程本身即為“自治權(quán)”發(fā)展的過(guò)程。這一過(guò)程中，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的意識(shí)不斷覺(jué)醒，伴隨著基層人民政府權(quán)力的收縮，村民的自治權(quán)范圍也在不斷擴(kuò)張。

1987年《村民委員會(huì)組織法（試行）》和1998年《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，但其一方面未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能進(jìn)行界定，另一方面，強(qiáng)調(diào)“尊重獨(dú)立行使自主權(quán)”，但“尊重”并不意味著集體經(jīng)濟(jì)組織系“集體財(cái)產(chǎn)”的管理者。此時(shí)，村民自治中涉及的經(jīng)濟(jì)職能、自治職能和協(xié)助政府職能由村民委員會(huì)行使。再加上，我國(guó)村民委員會(huì)組成的主體均是當(dāng)?shù)卮迕?，更具有人情特色，發(fā)生爭(zhēng)議或糾紛時(shí)，自然由村民委員會(huì)進(jìn)行管理。使得村民委員會(huì)行使自治權(quán)時(shí)形成了職權(quán)上的擴(kuò)張性與主體上的混同性兩項(xiàng)特征。

隨著社會(huì)的發(fā)展，基層群眾自治的內(nèi)容不斷豐富，村民委員會(huì)需要承擔(dān)的職能也在增加，職能之間也開(kāi)始存在沖突，如經(jīng)濟(jì)職能中，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)管理的目的在于其增值，k參加徐增陽(yáng)、楊翠萍：《合并抑或分離：村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》（雙月刊）2010年第3期。而舉辦服務(wù)性事業(yè)和社會(huì)福利事業(yè)目的在于保障村民的福祉。新《村民委員會(huì)組織法》第8條規(guī)定，村民委員會(huì)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織法人依法行使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)，一字之差，卻也意味著對(duì)于“集體經(jīng)濟(jì)組織”主體資格和經(jīng)濟(jì)職能權(quán)限的承認(rèn)。而囿于村民委員會(huì)自治權(quán)行使時(shí)的兩個(gè)特征，村民委員會(huì)仍對(duì)“集體財(cái)產(chǎn)”進(jìn)行著實(shí)際管理，村民委員會(huì)成員仍在集體經(jīng)濟(jì)組織中擔(dān)任職務(wù)，造成事實(shí)上村民委員會(huì)“履行職能需要”的職權(quán)范疇擴(kuò)張、履行職權(quán)成員的重合。

（二）“黨政社村”四位一體的格局造成責(zé)任界定不清

依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織在職能上交叉、人員上重合、財(cái)產(chǎn)上混同，村民委員會(huì)黨支部支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，村民委員會(huì)協(xié)助基層人民政府開(kāi)展工作，使得在現(xiàn)實(shí)中形成了村民委員會(huì)“黨政社村”四位一體，高度統(tǒng)一，l參加潘嘉瑋、周賢日：《農(nóng)村自治與行政權(quán)的沖突》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第2頁(yè)。成為村民委員會(huì)“履行職能”時(shí)必須要考慮的現(xiàn)實(shí)。

1.村黨支部為村內(nèi)重要事務(wù)的實(shí)際決策者。村民委員會(huì)黨支部應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。m參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條。而實(shí)踐中，村民委員會(huì)黨支部書記的職權(quán)往往超越村民組織的權(quán)限，并通過(guò)自發(fā)性的“黨員聯(lián)戶制度”n如華西村通過(guò)“黨員聯(lián)戶制度”對(duì)村務(wù)進(jìn)行實(shí)際管理。參見(jiàn)《華西村的變與不變》，載《南方周末》2016年1月22日。對(duì)村規(guī)鄉(xiāng)約進(jìn)行實(shí)際的修訂和管理，從而使得黨組織集體實(shí)際上代行了村民大會(huì)或村民代表會(huì)議權(quán)限范圍內(nèi)的職權(quán)。

2.村民委員會(huì)成為政府行政管理的末梢。o參加孫曉飛：《村民委員會(huì)的“身份尋租”—村民委員會(huì)在土地征收補(bǔ)償案件中的表現(xiàn)及與其他主體的關(guān)系》，載《全國(guó)法院系統(tǒng)第二十五屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集》，人民法院出版社2013年5月版。村民委員會(huì)與基層人民政府之間并不存在著管理與被管理的關(guān)系。但實(shí)務(wù)中，村民委員會(huì)在集體財(cái)產(chǎn)和村內(nèi)日常事務(wù)管理中，國(guó)家通過(guò)村民委員會(huì)貫徹國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)行政管理職能，p前引o。已經(jīng)成為基層人民政府的傳聲筒和實(shí)際執(zhí)行者，使村民委員會(huì)“履行職能需要”的界限客觀上被擴(kuò)大至“政府行政管理的末梢”。

3.村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)混同。涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)時(shí)，無(wú)明確的區(qū)分。各個(gè)自治組織根據(jù)本組織內(nèi)的具體情況靈活掌握，有的資金存在村民委員會(huì)名下，有的資金在集體經(jīng)濟(jì)組織名下，二者之間的財(cái)產(chǎn)缺乏明確的界限。在執(zhí)行村民委員會(huì)財(cái)產(chǎn)時(shí)，或者無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，或者執(zhí)行財(cái)產(chǎn)侵犯村民集體財(cái)產(chǎn)。這使得村民委員會(huì)在履行職能時(shí)，需要考慮是屬于其特有的職能抑或是與集體經(jīng)濟(jì)組織共有職能，事實(shí)上限制了“職能”界定的正確性、“履行”主體準(zhǔn)確性和責(zé)任承擔(dān)的及時(shí)性。

（三）法律和實(shí)踐對(duì)“履行職能需要”處理不一致

村民委員會(huì)職權(quán)、成員和責(zé)任是確定“履行職能需要”的直接依據(jù)，但現(xiàn)行法律規(guī)定中上述三要素卻均存在著沖突。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的管理主體是村民委員會(huì)?！锻恋毓芾矸ā贰段餀?quán)法》規(guī)定集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！锻恋爻邪ā返?條規(guī)定了土地發(fā)包的主體為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，第12條規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)均可作為發(fā)包主體。上述法律規(guī)定中，實(shí)際上將管理集體財(cái)產(chǎn)的主體分為兩種：村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織，且當(dāng)二者并存時(shí)，“管理”的界限并未明確。同時(shí)，因?qū)嶋H發(fā)包主體與承包合同中的發(fā)包主體不一致，也導(dǎo)致集體土地承包權(quán)是否屬于“管理”對(duì)象存在爭(zhēng)議。以“村民委員會(huì)”“土地承包合同糾紛”“二審”為關(guān)鍵字，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上共查詢得以“村民委員會(huì)”為當(dāng)事人的二審?fù)恋爻邪贤讣?818份；而以“集體經(jīng)濟(jì)組織”“土地承包合同糾紛”為關(guān)鍵字，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上搜索文書顯示“無(wú)符合條件的數(shù)據(jù)”。q參見(jiàn)中國(guó)裁判文書網(wǎng)：http://wenshu.court.gov.cn/， 2017年6月18日訪問(wèn)。根據(jù)法律規(guī)定，作為“有權(quán)發(fā)包”集體財(cái)產(chǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織法人，實(shí)際上并未作為合同主體簽訂合同，或其雖簽訂了合同，但最終責(zé)任承擔(dān)亦由村民委員會(huì)承擔(dān)。無(wú)論上述哪種解釋或推論，顯然均是與常理不符的，而這種不符的根源性因素即在上文所提到的其在法律規(guī)定中的沖突。

《民法總則》對(duì)村民委員會(huì)的職能進(jìn)行了擴(kuò)張，但尚無(wú)擴(kuò)張后職能的范圍，且《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)新擴(kuò)張的職能也暫無(wú)可適用的條款進(jìn)行明確。如《民法總則》第31條“臨時(shí)監(jiān)護(hù)人”、第32條“擔(dān)任監(jiān)護(hù)人”和第36條“申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格”的規(guī)定，實(shí)際上均屬于對(duì)村民委員會(huì)職能的新擴(kuò)張，而“臨時(shí)監(jiān)護(hù)人”的時(shí)限、擔(dān)任監(jiān)護(hù)人期間的支出、未盡到監(jiān)護(hù)人職責(zé)時(shí)責(zé)任的承擔(dān)等問(wèn)題均未規(guī)定，為“履行職能的需要”界定增加了新的難度。

三、村民委員會(huì)民事責(zé)任承擔(dān)的完善路徑

（一）村民委員會(huì)的“自治性”決定了其承擔(dān)民事責(zé)任的有限性

村民委員會(huì)是村民自治的法定內(nèi)設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。r參見(jiàn)王旭寬：《村民與村民委員會(huì)沖突的司法救濟(jì)問(wèn)題》，載《行政與法》2008年第8期。在從民事責(zé)任承擔(dān)的角度對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行分析時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)明確其責(zé)任承擔(dān)具有特殊性，而這種特殊性的根源在于“自治性”。當(dāng)將村民委員會(huì)置于“特別法人”的位置時(shí)，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到其與其他法人的差異之處（如下表1）。

表1 各類法人類比情況

因此，在民事責(zé)任承擔(dān)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮村民委員會(huì)“自治”在民事責(zé)任承擔(dān)中的具體體現(xiàn)。

1.自治行為的不可訴性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第4條規(guī)定，人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)。司法機(jī)構(gòu)對(duì)“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”亦不進(jìn)行干預(yù)。因此，村民委員會(huì)的自治行為不屬于“履行職能需要”的范疇，不具有可訴性。

2.重大事項(xiàng)決策的程序性。涉及村民利益事項(xiàng)v參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)組織法》第二十四條。，須經(jīng)村民會(huì)議民主程序討論決定方能辦理。如村民委員會(huì)有權(quán)作為土地承包中的發(fā)包方對(duì)集體土地進(jìn)行管理，但在涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，需要經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或全體村民大會(huì)集中討論，集中決策。

3.不具備可破產(chǎn)性、可解散性。當(dāng)法人符合一定條件時(shí)，會(huì)出現(xiàn)因解散、破產(chǎn)和其他原因?qū)е碌慕K止，這也是營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人所有的共性。因村民委員會(huì)的設(shè)立、調(diào)整均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議同意，報(bào)縣政府批準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的政治性。因此，一般法人會(huì)面臨的破產(chǎn)和解散以及后續(xù)民事責(zé)任承擔(dān)的問(wèn)題，對(duì)基層群眾性自治組織法人并不適用。

（二）村民委員會(huì)“履行職能需要”的職能范圍

村民委員會(huì)“履行職能需要”中對(duì)職能界定的關(guān)鍵在于對(duì)其經(jīng)濟(jì)職能的界定，“集體財(cái)產(chǎn)”的管理應(yīng)屬經(jīng)濟(jì)職能的主要內(nèi)容。當(dāng)前涉及“集體財(cái)產(chǎn)管理”的主體實(shí)際上包括三類：村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織法人和合作經(jīng)濟(jì)組織法人。后兩者在功能上具有相似性，即做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有限保護(hù)，并確保集體資產(chǎn)的保值增值。w參見(jiàn)徐增陽(yáng)、楊翠萍：《合并抑或分離：村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》（雙月刊）2010年第3期，第16頁(yè)。故本文將二者作為同一類主體，并對(duì)不同情形下，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任進(jìn)行梳理。

1.二元主體并存格局中村民委員會(huì)的民事責(zé)任。

《民法總則》第99條和第100條規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織法人和合作經(jīng)濟(jì)組織法人，二者占有、使用、收益和處分的客體均為“集體財(cái)產(chǎn)”。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，村委會(huì)對(duì)“集體財(cái)產(chǎn)”仍享有“管理權(quán)”，而村民委員會(huì)的公共性決定了它的組織目標(biāo)是為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務(wù)，公平正義是它的價(jià)值訴求，民主是它的運(yùn)作邏輯。x前引w，第17頁(yè)。筆者認(rèn)為，在二者并存的情況下，為保證村民委員會(huì)履職的完整性和集體財(cái)產(chǎn)的增值功能，應(yīng)當(dāng)將“集體財(cái)產(chǎn)管理權(quán)”統(tǒng)一歸由集體經(jīng)濟(jì)組織法人。在明確職能分工后，應(yīng)該考慮到實(shí)務(wù)中的運(yùn)行情況更具有復(fù)雜性。故此，本文將從理想狀態(tài)下和可能的實(shí)務(wù)運(yùn)行狀態(tài)下對(duì)民事責(zé)任的承擔(dān)分別予以討論。

（1）職責(zé)明晰下的民事責(zé)任形態(tài)。

各司其職的情況下，涉及到集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理、租賃、投資、發(fā)包、合作等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，由集體經(jīng)濟(jì)組織法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)，集體經(jīng)濟(jì)組織法人向村民大會(huì)負(fù)責(zé)，村民委員會(huì)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織法人對(duì)“集體財(cái)產(chǎn)管理”。基于上述行為產(chǎn)生的民事責(zé)任均有集體經(jīng)濟(jì)組織法人承擔(dān)。在對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分時(shí)，對(duì)關(guān)系到村民重大利益的事項(xiàng)，集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)征得村民會(huì)議的同意，方得對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置。合理職能關(guān)系應(yīng)如圖2所示。

（2）職能混同時(shí)的民事責(zé)任形態(tài)。

圖2 理想狀態(tài)下職權(quán)運(yùn)行關(guān)系圖

理想狀態(tài)下的分工并不意味著實(shí)務(wù)中運(yùn)行的暢通，仍可能實(shí)際存在村民委員會(huì)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理處分的情形。筆者以為，此時(shí)也應(yīng)分情形確定村民委員會(huì)民事責(zé)任的承擔(dān)：①村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能運(yùn)行仍處于混淆的狀態(tài)，y本文認(rèn)為，判斷混淆狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)在于：（1）雙方之間的財(cái)務(wù)是否明晰。（2）內(nèi)部職能是否明確。（3）人員是否具有獨(dú)立性。村民委員會(huì)簽訂涉集體財(cái)產(chǎn)的合同產(chǎn)生的民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織法人共同承擔(dān)連帶責(zé)任；②經(jīng)濟(jì)職能運(yùn)行明確，村民委員會(huì)個(gè)人越權(quán)簽訂涉集體財(cái)產(chǎn)的合同，則應(yīng)由村民委員會(huì)承擔(dān)民事責(zé)任，集體經(jīng)濟(jì)組織法人僅在存在重大過(guò)錯(cuò)時(shí)方承擔(dān)責(zé)任，并依法享有對(duì)該越權(quán)個(gè)人的追償權(quán)；③村民會(huì)議決議將集體經(jīng)濟(jì)組織法人的職能授予村民委員會(huì)，此時(shí)，產(chǎn)生的民事責(zé)任應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)承擔(dān)主要賠償責(zé)任，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。

2.單一主體格局中村民委員會(huì)的民事責(zé)任。

《民法總則》第101條第2款規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！贝迕裎瘑T會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，也意味著村民委員會(huì)亦承擔(dān)著集體財(cái)產(chǎn)的管理職能，因此產(chǎn)生的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)承擔(dān)，從理論上來(lái)看，其能滿足權(quán)義責(zé)的統(tǒng)一性。但正如前文所說(shuō)，村民委員會(huì)的職能本身與集體財(cái)產(chǎn)管理的職能是存在沖突的。因此，本文建議，在村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織法人職能時(shí)，不妨在村民委員會(huì)內(nèi)部將職能細(xì)化，由專門的人員來(lái)具體負(fù)責(zé)集體財(cái)產(chǎn)的實(shí)際運(yùn)行和管理：

（1）當(dāng)涉及到集體財(cái)產(chǎn)的重大處分時(shí)，由村民會(huì)議討論決定，若因此產(chǎn)生民事責(zé)任，由村民委員會(huì)承擔(dān)。

（2）集體財(cái)產(chǎn)的日常管理和保值增值由專門的人員負(fù)責(zé)，若因?qū)ｉT人員在管理中，因故意或過(guò)失導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)的貶值或侵犯他人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)，村民委員會(huì)仍應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，但其享有對(duì)專門人員的追償權(quán)。

（3）專門人員外的其他人員非經(jīng)村民委員會(huì)或村民會(huì)議的同意，而擅自處分集體財(cái)產(chǎn)的，由此產(chǎn)生民事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)與行為人視具體情況共同承擔(dān)責(zé)任。

（三）村民委員會(huì)內(nèi)部民事責(zé)任的承擔(dān)

依據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)際上屬于村民自治的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。z參見(jiàn)任自力：《村民委員會(huì)的法律地位辨析》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年第3期。村民委員會(huì)主任、副主任和委員系由村民選舉產(chǎn)生，與村民委員會(huì)的關(guān)系不屬雇傭關(guān)系，如案例3所述，也不屬于勞動(dòng)關(guān)系，蓋因勞動(dòng)關(guān)系職員的產(chǎn)生途徑在于招聘而非選舉，也不屬于委托關(guān)系，更不屬于人事關(guān)系，而是一種特殊的“職員”與“雇主”關(guān)系。

1.成員與村民委員會(huì)的“準(zhǔn)人事關(guān)系”。

村民委員會(huì)成員的產(chǎn)生均需經(jīng)過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生，法人缺乏自主選擇的權(quán)利，這種關(guān)系不同于雇傭、勞動(dòng)、委托或人事，而應(yīng)更傾向于是一種“準(zhǔn)人事關(guān)系”。一方面，其與人事關(guān)系具有類似性。首先，就產(chǎn)生方式而言，村民委員會(huì)委員經(jīng)過(guò)村民直接選舉產(chǎn)生，有專門的章節(jié)規(guī)定選舉的程序，不由村民委員會(huì)決定，不受村民委員會(huì)和其他外部力量的干涉；人事關(guān)系中，職員的產(chǎn)生需要經(jīng)過(guò)考試、面試、選拔等環(huán)節(jié)，有明確的程序要求，限制著用人單位的選擇權(quán)。其次，就經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，對(duì)村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼，[27]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第六條。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)提供必要的條件；人事關(guān)系中，職員的辦公費(fèi)用來(lái)自于政府財(cái)政部門的劃撥，二者對(duì)職員的經(jīng)費(fèi)均非直接來(lái)自于自身。最后，就行使的職能而言，村委會(huì)委員履行的職務(wù)具有公共性的特征；人事關(guān)系中，職員的職務(wù)即在于履行公共職能。另一方面，人事關(guān)系主要指政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位與職員的關(guān)系，村民委員會(huì)既不是一個(gè)基層政權(quán)也不同于事業(yè)單位，而是基層群眾性自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此，只能說(shuō)其為“準(zhǔn)人事關(guān)系”。在身份關(guān)系明晰的基礎(chǔ)上，其“履職行為”的邊界也同時(shí)可以得以明確。

2.“履職行為”界定后，村民委員會(huì)民事責(zé)任的承擔(dān)。

（1）在外部關(guān)系審查中，職員對(duì)外的交往活動(dòng)需要明確的授權(quán)，其法定代表人的行為對(duì)村民委員會(huì)有效。在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，適用一般違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任的規(guī)則進(jìn)行判定，進(jìn)而決定村民委員會(huì)承擔(dān)責(zé)任或追償權(quán)的享有與否。

（2）在內(nèi)部關(guān)系審查中，若因履職行為發(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)參照《公務(wù)員法》或《人事關(guān)系組織法》，如村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為委員辦理社保、交納“五險(xiǎn)一金”、工傷的規(guī)定也應(yīng)該適用于村委會(huì)委員的行為。由此，案例3中的問(wèn)題也可以得到比較妥善的解決。

（四）村民委員會(huì)承擔(dān)民事責(zé)任財(cái)產(chǎn)的界定

財(cái)產(chǎn)是獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的關(guān)鍵，村民委員會(huì)將經(jīng)濟(jì)職能廓清之后，其財(cái)產(chǎn)來(lái)源也可相應(yīng)的確定。筆者以為，其財(cái)產(chǎn)來(lái)源具體包括三個(gè)方面：集體經(jīng)濟(jì)組織法人收益的提留、村民的自籌資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的支持。

來(lái)源1.集體經(jīng)濟(jì)組織法人收益的提留

在經(jīng)濟(jì)職能剝離后，村民委員會(huì)的職能更體現(xiàn)為其對(duì)公共事務(wù)的管理，保障村民集體的正當(dāng)權(quán)益。而集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)仍為全體村民所有。因此，作為集體財(cái)產(chǎn)管理者的集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)當(dāng)為村民委員會(huì)的正常履職提供資金支持，并應(yīng)當(dāng)是其財(cái)產(chǎn)的重要來(lái)源。其提留款項(xiàng)應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，如下圖3所示。

圖3 集體經(jīng)濟(jì)組織法人提留財(cái)產(chǎn)流程圖

在圖3中，本文認(rèn)為在村民委員會(huì)履行職能產(chǎn)生額外支出時(shí)，若村民會(huì)議決議后不同意該項(xiàng)費(fèi)用的審批，為保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人追加集體經(jīng)濟(jì)組織法人作為訴訟第三人或共同被執(zhí)行人，蓋因村民委員會(huì)“履行職能需要”是為了全體公民或公共事務(wù)而為，至于應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)責(zé)任的形式應(yīng)當(dāng)由法院根據(jù)該項(xiàng)費(fèi)用產(chǎn)生的基礎(chǔ)法律關(guān)系進(jìn)行判定。

來(lái)源2.公益事業(yè)中村民的自籌資金

當(dāng)村民委員會(huì)籌辦公益事業(yè)時(shí)，可以向村民籌集資金，筆者以為該項(xiàng)費(fèi)用雖然可以作為村民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)，但必須嚴(yán)格限制其適用，其自籌的資金僅僅為公益事業(yè)的固定投入，而不包括村民委員會(huì)成員的工資支出和因公益事業(yè)產(chǎn)生的違約或侵權(quán)責(zé)任。

來(lái)源3.基層人民政府的劃撥

基層群眾性自治組織法人兼具協(xié)助政府辦理事務(wù)的職能，在某種程度上變成了基層人民政府的末梢管理機(jī)構(gòu)。[28]參見(jiàn)孫曉飛：《村民委員會(huì)的“身份尋租”——村民委員會(huì)在土地征收補(bǔ)償案件中的表現(xiàn)及與其他主體的關(guān)系》，載《全國(guó)法院系統(tǒng)第二十五屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集》，人民法院出版社2013年版，第1136頁(yè)。因此，為保證基層群眾性自治組織法人“自治”的完整性，應(yīng)盡量減少對(duì)基層人民政府的財(cái)務(wù)依賴，基層人民政府的劃撥應(yīng)以不超過(guò)村民委員會(huì)成員工資為宜。

結(jié)語(yǔ)

本文寫作的初衷在于厘清基層群眾性自治組織法人民事責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)涵和外延，使其更好的參與民事活動(dòng)。通過(guò)對(duì)村民委員會(huì)“履行職能需要”中職能、主體和財(cái)產(chǎn)的界定，應(yīng)可掃除基層群眾性自治組織法人承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)的障礙。筆者也會(huì)在《民法總則》正式實(shí)施后，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行深度的思考，此刻提出僅供拋磚引玉之用，以期司法解釋制定者在制定司法解釋時(shí)可予以考慮。

附錄：

《最高人民法院關(guān)于貫徹〈中華人民共和國(guó)民法總則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》

（涉特別法人第99條、第101條建議稿）

第一條 【集體經(jīng)濟(jì)組織法人的職能】農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人依法管理屬于村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，盡職履行職責(zé)，維護(hù)村集體利益，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的保值增值。

第二條 【集體經(jīng)濟(jì)組織法人的職能權(quán)限】集體經(jīng)濟(jì)組織法人向村民會(huì)議負(fù)責(zé)，涉及村民財(cái)產(chǎn)利益重大事項(xiàng)時(shí)，經(jīng)村民會(huì)議討論方可辦理：

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)方案；

（二）經(jīng)營(yíng)所得收益的分配和使用；

（三）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；

（四）以借貸、租賃、投資、合作或其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；

（五）劃撥村民委員會(huì)的提留款項(xiàng)；

（六）其他村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民代表會(huì)議討論決定的涉村民財(cái)產(chǎn)利益的事項(xiàng)。

第三條 【基層群眾性自治組織法人的職能】村民委員會(huì)、居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織法人的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表村民會(huì)議、居民代表大會(huì)履行自治職能。

設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織法人獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，不得干涉其正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。村民委員會(huì)超越職權(quán)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。

未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，并應(yīng)當(dāng)明確村民委員會(huì)內(nèi)部人員的職責(zé)劃分。

法律、行政法規(guī)對(duì)基層群眾性自治組織法人職能有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第四條 【基層群眾性自治組織法人與成員的關(guān)系】基層群眾性自治組織法人的成員包括村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的主任、副主任和委員共三至七人。上述人員由村民會(huì)議或居民會(huì)議民主選舉產(chǎn)生，依法履行職責(zé)受法律保護(hù)。

基層群眾性自治組織法人成員以法人的名義從事民事活動(dòng)，其法律后果由法人承受。

基層群眾性自治組織法人成員因執(zhí)行職務(wù)造成他人損害的，由法人承擔(dān)民事責(zé)任。法人承擔(dān)民事責(zé)任后，可以向有過(guò)錯(cuò)的成員進(jìn)行追償。

基層群眾性自治組織法人應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定為成員交納社會(huì)保險(xiǎn)，未足額交納或延遲交納的，依照相關(guān)法律規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。

第五條 【基層群眾性自治組織法人的財(cái)產(chǎn)】基層群眾性自治組織法人的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)保障其正常履行職能的需要。

基層群眾性自治組織法人的財(cái)產(chǎn)來(lái)源包括以下途徑：

（一）經(jīng)村民會(huì)議或居民會(huì)議同意，自集體經(jīng)濟(jì)組織法人收益中提留的財(cái)產(chǎn)；

（二）辦理公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，可向本集體內(nèi)部村民或居民通過(guò)籌資解決，經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持；

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)為基層群眾性自治組織法人履行職能提供必要的財(cái)務(wù)支持。