王苗苗 潘幼亭

“履行職能需要”是確定村民委員會承擔責任的核心，指向了履行的主體、客體和結(jié)果。但《民法總則》對何為“履職行為需要”并沒有明確的規(guī)定。筆者以為在具體的司法解釋出臺之前，確定村民委員會承擔民事責任時仍應當根據(jù)《村民委員會組織法》的相關規(guī)定。由此，村民委員會當前“履行職能需要”時面臨的問題，也是村民委員會成為特別法人后承擔民事責任時所要面臨的問題。

一、“履行職能需要”界定的現(xiàn)實困境

根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，“履行職能需要”是村民委員會承擔責任的基本要求，法人承擔的民事責任的兩個維度“法人對其機關的責任和法人的替代責任”a林潔：《論法人的民事責任能力》，載《法制與社會》2008年2期。，從側(cè)面反映了“履行職能需要”應該考量的三個因素：即履職客體、履職主體和履職的結(jié)果。實務中，村民委員會在上述三因素的界定中，仍面臨著諸多的難題。

（一）“履行職能需要”的客體：經(jīng)濟職能界限不明

村民委員會的職能包含村民自治、協(xié)助行政和經(jīng)營管理集體資產(chǎn)。b參見王國忠：《論村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能及相互關系》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2004年第6期。其中，經(jīng)營管理集體資產(chǎn)是村民委員會經(jīng)濟職能的核心內(nèi)容，而現(xiàn)行法律一方面規(guī)定了村民委員會對集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理，另一方面又允許了集體經(jīng)濟組織法人或經(jīng)濟合作社法人對集體財產(chǎn)進行管理，三者在實際運行中存在著職能交叉。但交叉后職權的運行和責任的承擔又缺乏明確的規(guī)定，導致村民委員會責任承擔界定不明，如案例1和案例2所示。

【案例1】吳某系新路村車塘組村民，2014年車塘組發(fā)放土地征用補償款等，未發(fā)放給吳某，吳某起訴要求車塘組與新路村委會補發(fā)。二審法院認為：征地補償費由新路村委會支付至車塘組賬戶上，根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條之規(guī)定，車塘組可以決定在內(nèi)部分配土地補償款，村委會對村民小組在事關村民重大利益的事項上具有監(jiān)督、管理和指導職能，新路村委會未盡到所有人的管理職責，應當承擔補充責任。c詳見湖南省長沙市中級人民法院（2014）長中民未終字第03656號民事判決書。

【案例2】1998年2月，甲方上莊村二社與乙方泰康公司簽訂《土地有償使用合同》，在合同尾部，上莊村委會作為甲方簽章，泰康公司作為乙方簽章，右營辦事處作為甲方上級簽章。2000年村改，右營辦事處改為右營居委會，上莊二社改為右營二組，后經(jīng)批準成立右營二合作社。后協(xié)議無法履行，泰康公司起訴右營居委會、右營二組、右營二合作社，請求確認協(xié)議無效，并賠償損失。法院審理認為：《土地有償使用合同》中，右營二組與右營二合作社均屬于合同主體，右營居委會僅作為上級主管部門簽章，不是適格主體，不應承擔民事責任。d詳見云南省高級人民法院（2009）云高民一初字第1號民事判決書。

案例1中，土地征用補償款應屬于集體經(jīng)濟組織所有，并由其管理使用，該案中卻認定村民委員會對于該筆資金具有管理義務，應承擔民事責任；案例2中，上莊村委會作為甲方在協(xié)議中簽章，同樣是基于其對集體財產(chǎn)管理的職能，但該案在審理中并未讓其承擔責任。

（二）“履行職能需要”的主體：身份關系不統(tǒng)一

“履職主體”是否適格是村民委員會能否承擔民事責任的重要因素。在非履職主體行使村民委員會職能時，村民委員會無需承擔民事責任。村民委員會的組成人員主任、副主任和委員，由村民選舉產(chǎn)生，e參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條。依照法律規(guī)定對村級事務進行管理。由此而言，上述三者屬于履行職責的適格主體，其在履職過程中若產(chǎn)生民事責任時，與村民委員會的關系如何認定仍存在著爭議。

【案例3】劉某系后馬村村委會主任，2008年12月，劉某參加該村兩委班子會議途中發(fā)生交通事故。后劉某以提供勞務者受害責任糾紛為由，提起訴訟，要求后馬村村委會承擔賠償責任。一審法院認為，劉某作為村主任系村民選舉產(chǎn)生，并非后馬村委會選任，同時其所獲得報酬亦非后馬村委會支付，而是政府支付，故雙方之間并不存在雇傭法律關系，駁回其訴訟請求。劉某不服提起上訴，并提出鎮(zhèn)政府為雇主，一審遺漏當事人。二審法院認為，劉某作為村委會主任由村民直接選舉產(chǎn)生，與鎮(zhèn)政府不存在雇傭關系，且劉某與村委會亦不存在勞動關系和雇傭關系，故對劉某的主張法院不予支持。f詳見遼寧省沈陽市中級人民法院（2014）沈中民一終字第1861號民事判決書。

【案例4】董某在橫橋村委會擔任委員、治保主任一職。2013年3月，橫橋村村民崔某與鄰居因建房發(fā)生糾紛，橫橋村委會指派董某前往處理。期間，崔某與董某發(fā)生爭執(zhí)，崔某持金屬鋼管猛擊董某頭部，致董某從院墻上墜落死亡。董某之母許某和其子董小某將橫橋村村委會訴至法院，要求賠償各項費用共計90余萬元。法院認為：董某系橫橋村委會委員，在履行職務過程中遭受人身損害，應由橫橋村委會承擔賠償責任，據(jù)此判決橫橋村委會賠償90余萬元。g詳見北京市昌平區(qū)人民法院（2015）昌民初字第07162號民事判決書。

案例3中，村委會主任經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，法院對其與村委會之間的雇傭關系未予認定，亦以此為由回避了對“履職”行為的認定；案例4中，村治保主任也是經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，法院對“履職”行為進行了認定，但回避了其與村民委員會關系的認定。

（三）“履行職能需要”的結(jié)果：無獨立財產(chǎn)=無責任能力

“民事責任的基本功能，是救濟受害人并制裁違反義務人、警示和教育他人?！県劉士國：《論民法總則之民事責任規(guī)定》，載《法學家》，2016年第5期。財產(chǎn)是法人承擔責任的關鍵，也是法人的一個重要特征。若無充足的財產(chǎn)保障，村委會應當承擔的責任則無法完全實現(xiàn)。村民委員會管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費時，由村民會議通過籌資籌勞的方式解決，經(jīng)費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持。i參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條、第三十七條。但“集體財產(chǎn)的管理”并不意味著該財產(chǎn)屬于村民委員會所有，村民委員會并無獨立的財產(chǎn)，其所謂“財產(chǎn)”也常與集體經(jīng)濟組織法人混同在一起，導致在其承擔民事賠償責任的案件中，常因財產(chǎn)的不足而使得責任無法實現(xiàn)。

以筆者所在的B市C法院為例，2014年1月1日至2017年5月31日，以村民委員會為被執(zhí)行人的案件共101件，有34件案件結(jié)案方式為終結(jié)本次執(zhí)行。筆者進一步分析了終結(jié)本次執(zhí)行的34件案件的原因，發(fā)現(xiàn)“被執(zhí)行人無財產(chǎn)”是造成責任承擔難的主要因素，如下圖1所示：

圖1 涉村委會執(zhí)行案件中終結(jié)本次執(zhí)行的原因統(tǒng)計

二、“履行職能需要”界定難的原因探析

（一）村民委員會自治職能的法律規(guī)范不清晰

1982年《憲法》第一次從憲法層面確認了基層群眾性自治組織，j焦洪昌主編：《憲法學》（第二版），北京大學出版社2006年9月第2次版，第386頁。村民委員會形成歷程本身即為“自治權”發(fā)展的過程。這一過程中，村民自我管理、自我教育、自我服務的意識不斷覺醒，伴隨著基層人民政府權力的收縮，村民的自治權范圍也在不斷擴張。

1987年《村民委員會組織法（試行）》和1998年《村民委員會組織法》規(guī)定了村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，但其一方面未對集體經(jīng)濟組織的職能進行界定，另一方面，強調(diào)“尊重獨立行使自主權”，但“尊重”并不意味著集體經(jīng)濟組織系“集體財產(chǎn)”的管理者。此時，村民自治中涉及的經(jīng)濟職能、自治職能和協(xié)助政府職能由村民委員會行使。再加上，我國村民委員會組成的主體均是當?shù)卮迕瘢哂腥饲樘厣?，發(fā)生爭議或糾紛時，自然由村民委員會進行管理。使得村民委員會行使自治權時形成了職權上的擴張性與主體上的混同性兩項特征。

隨著社會的發(fā)展，基層群眾自治的內(nèi)容不斷豐富，村民委員會需要承擔的職能也在增加，職能之間也開始存在沖突，如經(jīng)濟職能中，對集體財產(chǎn)管理的目的在于其增值，k參加徐增陽、楊翠萍：《合并抑或分離：村委會和村集體經(jīng)濟組織的關系》，載《當代世界與社會主義》（雙月刊）2010年第3期。而舉辦服務性事業(yè)和社會福利事業(yè)目的在于保障村民的福祉。新《村民委員會組織法》第8條規(guī)定，村民委員會尊重并支持集體經(jīng)濟組織法人依法行使經(jīng)濟活動自主權，一字之差，卻也意味著對于“集體經(jīng)濟組織”主體資格和經(jīng)濟職能權限的承認。而囿于村民委員會自治權行使時的兩個特征，村民委員會仍對“集體財產(chǎn)”進行著實際管理，村民委員會成員仍在集體經(jīng)濟組織中擔任職務，造成事實上村民委員會“履行職能需要”的職權范疇擴張、履行職權成員的重合。

（二）“黨政社村”四位一體的格局造成責任界定不清

依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會和集體經(jīng)濟組織在職能上交叉、人員上重合、財產(chǎn)上混同，村民委員會黨支部支持和保障村民開展自治活動，村民委員會協(xié)助基層人民政府開展工作，使得在現(xiàn)實中形成了村民委員會“黨政社村”四位一體，高度統(tǒng)一，l參加潘嘉瑋、周賢日：《農(nóng)村自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社2004年版，第2頁。成為村民委員會“履行職能”時必須要考慮的現(xiàn)實。

1.村黨支部為村內(nèi)重要事務的實際決策者。村民委員會黨支部應當領導和支持村民委員會行使職權，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。m參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條。而實踐中，村民委員會黨支部書記的職權往往超越村民組織的權限，并通過自發(fā)性的“黨員聯(lián)戶制度”n如華西村通過“黨員聯(lián)戶制度”對村務進行實際管理。參見《華西村的變與不變》，載《南方周末》2016年1月22日。對村規(guī)鄉(xiāng)約進行實際的修訂和管理，從而使得黨組織集體實際上代行了村民大會或村民代表會議權限范圍內(nèi)的職權。

2.村民委員會成為政府行政管理的末梢。o參加孫曉飛：《村民委員會的“身份尋租”—村民委員會在土地征收補償案件中的表現(xiàn)及與其他主體的關系》，載《全國法院系統(tǒng)第二十五屆學術討論會論文集》，人民法院出版社2013年5月版。村民委員會與基層人民政府之間并不存在著管理與被管理的關系。但實務中，村民委員會在集體財產(chǎn)和村內(nèi)日常事務管理中，國家通過村民委員會貫徹國家意志，實現(xiàn)行政管理職能，p前引o。已經(jīng)成為基層人民政府的傳聲筒和實際執(zhí)行者，使村民委員會“履行職能需要”的界限客觀上被擴大至“政府行政管理的末梢”。

3.村民委員會與集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)混同。涉及到集體經(jīng)濟組織和村民委員會的財產(chǎn)時，無明確的區(qū)分。各個自治組織根據(jù)本組織內(nèi)的具體情況靈活掌握，有的資金存在村民委員會名下，有的資金在集體經(jīng)濟組織名下，二者之間的財產(chǎn)缺乏明確的界限。在執(zhí)行村民委員會財產(chǎn)時，或者無財產(chǎn)可供執(zhí)行，或者執(zhí)行財產(chǎn)侵犯村民集體財產(chǎn)。這使得村民委員會在履行職能時，需要考慮是屬于其特有的職能抑或是與集體經(jīng)濟組織共有職能，事實上限制了“職能”界定的正確性、“履行”主體準確性和責任承擔的及時性。

（三）法律和實踐對“履行職能需要”處理不一致

村民委員會職權、成員和責任是確定“履行職能需要”的直接依據(jù)，但現(xiàn)行法律規(guī)定中上述三要素卻均存在著沖突。

《村民委員會組織法》規(guī)定村集體所有的土地和其他財產(chǎn)的管理主體是村民委員會。《土地管理法》《物權法》規(guī)定集體土地由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！锻恋爻邪ā返?條規(guī)定了土地發(fā)包的主體為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，第12條規(guī)定村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會均可作為發(fā)包主體。上述法律規(guī)定中，實際上將管理集體財產(chǎn)的主體分為兩種：村民委員會、集體經(jīng)濟組織，且當二者并存時，“管理”的界限并未明確。同時，因?qū)嶋H發(fā)包主體與承包合同中的發(fā)包主體不一致，也導致集體土地承包權是否屬于“管理”對象存在爭議。以“村民委員會”“土地承包合同糾紛”“二審”為關鍵字，在中國裁判文書網(wǎng)上共查詢得以“村民委員會”為當事人的二審土地承包合同案件共4818份；而以“集體經(jīng)濟組織”“土地承包合同糾紛”為關鍵字，在中國裁判文書網(wǎng)上搜索文書顯示“無符合條件的數(shù)據(jù)”。q參見中國裁判文書網(wǎng)：http://wenshu.court.gov.cn/， 2017年6月18日訪問。根據(jù)法律規(guī)定，作為“有權發(fā)包”集體財產(chǎn)的集體經(jīng)濟組織法人，實際上并未作為合同主體簽訂合同，或其雖簽訂了合同，但最終責任承擔亦由村民委員會承擔。無論上述哪種解釋或推論，顯然均是與常理不符的，而這種不符的根源性因素即在上文所提到的其在法律規(guī)定中的沖突。

《民法總則》對村民委員會的職能進行了擴張，但尚無擴張后職能的范圍，且《村民委員會組織法》中對新擴張的職能也暫無可適用的條款進行明確。如《民法總則》第31條“臨時監(jiān)護人”、第32條“擔任監(jiān)護人”和第36條“申請撤銷監(jiān)護人資格”的規(guī)定，實際上均屬于對村民委員會職能的新擴張，而“臨時監(jiān)護人”的時限、擔任監(jiān)護人期間的支出、未盡到監(jiān)護人職責時責任的承擔等問題均未規(guī)定，為“履行職能的需要”界定增加了新的難度。

三、村民委員會民事責任承擔的完善路徑

（一）村民委員會的“自治性”決定了其承擔民事責任的有限性

村民委員會是村民自治的法定內(nèi)設執(zhí)行機構。r參見王旭寬：《村民與村民委員會沖突的司法救濟問題》，載《行政與法》2008年第8期。在從民事責任承擔的角度對村民委員會進行分析時，首先應當明確其責任承擔具有特殊性，而這種特殊性的根源在于“自治性”。當將村民委員會置于“特別法人”的位置時，應該認識到其與其他法人的差異之處（如下表1）。

表1 各類法人類比情況

因此，在民事責任承擔時，應當充分考慮村民委員會“自治”在民事責任承擔中的具體體現(xiàn)。

1.自治行為的不可訴性?！洞迕裎瘑T會組織法》第4條規(guī)定，人民政府不得干預依法屬于村民自治范疇內(nèi)的事項。司法機構對“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”亦不進行干預。因此，村民委員會的自治行為不屬于“履行職能需要”的范疇，不具有可訴性。

2.重大事項決策的程序性。涉及村民利益事項v參見《中華人民共和國組織法》第二十四條。，須經(jīng)村民會議民主程序討論決定方能辦理。如村民委員會有權作為土地承包中的發(fā)包方對集體土地進行管理，但在涉及到土地承包經(jīng)營方案時，需要經(jīng)過村民會議或全體村民大會集中討論，集中決策。

3.不具備可破產(chǎn)性、可解散性。當法人符合一定條件時，會出現(xiàn)因解散、破產(chǎn)和其他原因?qū)е碌慕K止，這也是營利法人與非營利法人所有的共性。因村民委員會的設立、調(diào)整均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)村民會議同意，報縣政府批準，具有很強的政治性。因此，一般法人會面臨的破產(chǎn)和解散以及后續(xù)民事責任承擔的問題，對基層群眾性自治組織法人并不適用。

（二）村民委員會“履行職能需要”的職能范圍

村民委員會“履行職能需要”中對職能界定的關鍵在于對其經(jīng)濟職能的界定，“集體財產(chǎn)”的管理應屬經(jīng)濟職能的主要內(nèi)容。當前涉及“集體財產(chǎn)管理”的主體實際上包括三類：村民委員會、集體經(jīng)濟組織法人和合作經(jīng)濟組織法人。后兩者在功能上具有相似性，即做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有限保護，并確保集體資產(chǎn)的保值增值。w參見徐增陽、楊翠萍：《合并抑或分離：村委會和村集體經(jīng)濟組織的關系》，《當代世界與社會主義》（雙月刊）2010年第3期，第16頁。故本文將二者作為同一類主體，并對不同情形下，村民委員會應當承擔的民事責任進行梳理。

1.二元主體并存格局中村民委員會的民事責任。

《民法總則》第99條和第100條規(guī)定了集體經(jīng)濟組織法人和合作經(jīng)濟組織法人，二者占有、使用、收益和處分的客體均為“集體財產(chǎn)”。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，村委會對“集體財產(chǎn)”仍享有“管理權”，而村民委員會的公共性決定了它的組織目標是為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務，公平正義是它的價值訴求，民主是它的運作邏輯。x前引w，第17頁。筆者認為，在二者并存的情況下，為保證村民委員會履職的完整性和集體財產(chǎn)的增值功能，應當將“集體財產(chǎn)管理權”統(tǒng)一歸由集體經(jīng)濟組織法人。在明確職能分工后，應該考慮到實務中的運行情況更具有復雜性。故此，本文將從理想狀態(tài)下和可能的實務運行狀態(tài)下對民事責任的承擔分別予以討論。

（1）職責明晰下的民事責任形態(tài)。

各司其職的情況下，涉及到集體財產(chǎn)的經(jīng)營、管理、租賃、投資、發(fā)包、合作等經(jīng)濟活動時，由集體經(jīng)濟組織法人統(tǒng)一負責，集體經(jīng)濟組織法人向村民大會負責，村民委員會尊重集體經(jīng)濟組織法人對“集體財產(chǎn)管理”?；谏鲜鲂袨楫a(chǎn)生的民事責任均有集體經(jīng)濟組織法人承擔。在對集體財產(chǎn)進行處分時，對關系到村民重大利益的事項，集體經(jīng)濟組織法人應征得村民會議的同意，方得對集體財產(chǎn)進行處置。合理職能關系應如圖2所示。

（2）職能混同時的民事責任形態(tài)。

圖2 理想狀態(tài)下職權運行關系圖

理想狀態(tài)下的分工并不意味著實務中運行的暢通，仍可能實際存在村民委員會對集體財產(chǎn)進行管理處分的情形。筆者以為，此時也應分情形確定村民委員會民事責任的承擔：①村民委員會與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能運行仍處于混淆的狀態(tài)，y本文認為，判斷混淆狀態(tài)的標準在于：（1）雙方之間的財務是否明晰。（2）內(nèi)部職能是否明確。（3）人員是否具有獨立性。村民委員會簽訂涉集體財產(chǎn)的合同產(chǎn)生的民事責任，應當由村民委員會與集體經(jīng)濟組織法人共同承擔連帶責任；②經(jīng)濟職能運行明確，村民委員會個人越權簽訂涉集體財產(chǎn)的合同，則應由村民委員會承擔民事責任，集體經(jīng)濟組織法人僅在存在重大過錯時方承擔責任，并依法享有對該越權個人的追償權；③村民會議決議將集體經(jīng)濟組織法人的職能授予村民委員會，此時，產(chǎn)生的民事責任應當由村民委員會承擔主要賠償責任，集體經(jīng)濟組織承擔補充賠償責任。

2.單一主體格局中村民委員會的民事責任。

《民法總則》第101條第2款規(guī)定：“未設立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能?！贝迕裎瘑T會代行集體經(jīng)濟組織職能，也意味著村民委員會亦承擔著集體財產(chǎn)的管理職能，因此產(chǎn)生的責任也應當由村民委員會承擔，從理論上來看，其能滿足權義責的統(tǒng)一性。但正如前文所說，村民委員會的職能本身與集體財產(chǎn)管理的職能是存在沖突的。因此，本文建議，在村民委員會代行集體經(jīng)濟組織法人職能時，不妨在村民委員會內(nèi)部將職能細化，由專門的人員來具體負責集體財產(chǎn)的實際運行和管理：

（1）當涉及到集體財產(chǎn)的重大處分時，由村民會議討論決定，若因此產(chǎn)生民事責任，由村民委員會承擔。

（2）集體財產(chǎn)的日常管理和保值增值由專門的人員負責，若因?qū)ｉT人員在管理中，因故意或過失導致集體財產(chǎn)的貶值或侵犯他人人身財產(chǎn)權利時，村民委員會仍應承擔責任，但其享有對專門人員的追償權。

（3）專門人員外的其他人員非經(jīng)村民委員會或村民會議的同意，而擅自處分集體財產(chǎn)的，由此產(chǎn)生民事責任的，應當由村民委員會與行為人視具體情況共同承擔責任。

（三）村民委員會內(nèi)部民事責任的承擔

依據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定，村民委員會實際上屬于村民自治的常設執(zhí)行機構。z參見任自力：《村民委員會的法律地位辨析》，載《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2006年第3期。村民委員會主任、副主任和委員系由村民選舉產(chǎn)生，與村民委員會的關系不屬雇傭關系，如案例3所述，也不屬于勞動關系，蓋因勞動關系職員的產(chǎn)生途徑在于招聘而非選舉，也不屬于委托關系，更不屬于人事關系，而是一種特殊的“職員”與“雇主”關系。

1.成員與村民委員會的“準人事關系”。

村民委員會成員的產(chǎn)生均需經(jīng)過民主選舉的方式產(chǎn)生，法人缺乏自主選擇的權利，這種關系不同于雇傭、勞動、委托或人事，而應更傾向于是一種“準人事關系”。一方面，其與人事關系具有類似性。首先，就產(chǎn)生方式而言，村民委員會委員經(jīng)過村民直接選舉產(chǎn)生，有專門的章節(jié)規(guī)定選舉的程序，不由村民委員會決定，不受村民委員會和其他外部力量的干涉；人事關系中，職員的產(chǎn)生需要經(jīng)過考試、面試、選拔等環(huán)節(jié)，有明確的程序要求，限制著用人單位的選擇權。其次，就經(jīng)費來源看，對村民委員會成員，根據(jù)工作情況，給予適當補貼，[27]參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第六條。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當提供必要的條件；人事關系中，職員的辦公費用來自于政府財政部門的劃撥，二者對職員的經(jīng)費均非直接來自于自身。最后，就行使的職能而言，村委會委員履行的職務具有公共性的特征；人事關系中，職員的職務即在于履行公共職能。另一方面，人事關系主要指政府機關或事業(yè)單位與職員的關系，村民委員會既不是一個基層政權也不同于事業(yè)單位，而是基層群眾性自治組織的執(zhí)行機構，因此，只能說其為“準人事關系”。在身份關系明晰的基礎上，其“履職行為”的邊界也同時可以得以明確。

2.“履職行為”界定后，村民委員會民事責任的承擔。

（1）在外部關系審查中，職員對外的交往活動需要明確的授權，其法定代表人的行為對村民委員會有效。在發(fā)生爭議時，適用一般違約責任或侵權責任的規(guī)則進行判定，進而決定村民委員會承擔責任或追償權的享有與否。

（2）在內(nèi)部關系審查中，若因履職行為發(fā)生爭議，應當參照《公務員法》或《人事關系組織法》，如村民委員會應當為委員辦理社保、交納“五險一金”、工傷的規(guī)定也應該適用于村委會委員的行為。由此，案例3中的問題也可以得到比較妥善的解決。

（四）村民委員會承擔民事責任財產(chǎn)的界定

財產(chǎn)是獨立承擔責任的關鍵，村民委員會將經(jīng)濟職能廓清之后，其財產(chǎn)來源也可相應的確定。筆者以為，其財產(chǎn)來源具體包括三個方面：集體經(jīng)濟組織法人收益的提留、村民的自籌資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的支持。

來源1.集體經(jīng)濟組織法人收益的提留

在經(jīng)濟職能剝離后，村民委員會的職能更體現(xiàn)為其對公共事務的管理，保障村民集體的正當權益。而集體財產(chǎn)所有權的性質(zhì)仍為全體村民所有。因此，作為集體財產(chǎn)管理者的集體經(jīng)濟組織法人應當為村民委員會的正常履職提供資金支持，并應當是其財產(chǎn)的重要來源。其提留款項應經(jīng)過嚴格的程序，如下圖3所示。

圖3 集體經(jīng)濟組織法人提留財產(chǎn)流程圖

在圖3中，本文認為在村民委員會履行職能產(chǎn)生額外支出時，若村民會議決議后不同意該項費用的審批，為保護相對人的權利，應當允許相對人追加集體經(jīng)濟組織法人作為訴訟第三人或共同被執(zhí)行人，蓋因村民委員會“履行職能需要”是為了全體公民或公共事務而為，至于應否承擔責任、承擔責任的形式應當由法院根據(jù)該項費用產(chǎn)生的基礎法律關系進行判定。

來源2.公益事業(yè)中村民的自籌資金

當村民委員會籌辦公益事業(yè)時，可以向村民籌集資金，筆者以為該項費用雖然可以作為村民委員會的財產(chǎn)，但必須嚴格限制其適用，其自籌的資金僅僅為公益事業(yè)的固定投入，而不包括村民委員會成員的工資支出和因公益事業(yè)產(chǎn)生的違約或侵權責任。

來源3.基層人民政府的劃撥

基層群眾性自治組織法人兼具協(xié)助政府辦理事務的職能，在某種程度上變成了基層人民政府的末梢管理機構。[28]參見孫曉飛：《村民委員會的“身份尋租”——村民委員會在土地征收補償案件中的表現(xiàn)及與其他主體的關系》，載《全國法院系統(tǒng)第二十五屆學術討論會論文集》，人民法院出版社2013年版，第1136頁。因此，為保證基層群眾性自治組織法人“自治”的完整性，應盡量減少對基層人民政府的財務依賴，基層人民政府的劃撥應以不超過村民委員會成員工資為宜。

結(jié)語

本文寫作的初衷在于厘清基層群眾性自治組織法人民事責任承擔的內(nèi)涵和外延，使其更好的參與民事活動。通過對村民委員會“履行職能需要”中職能、主體和財產(chǎn)的界定，應可掃除基層群眾性自治組織法人承擔民事責任時的障礙。筆者也會在《民法總則》正式實施后，對上述問題進行深度的思考，此刻提出僅供拋磚引玉之用，以期司法解釋制定者在制定司法解釋時可予以考慮。

附錄：

《最高人民法院關于貫徹〈中華人民共和國民法總則〉若干問題的意見》

（涉特別法人第99條、第101條建議稿）

第一條 【集體經(jīng)濟組織法人的職能】農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人依法管理屬于村集體所有的土地和其他財產(chǎn)，盡職履行職責，維護村集體利益，實現(xiàn)財產(chǎn)的保值增值。

第二條 【集體經(jīng)濟組織法人的職能權限】集體經(jīng)濟組織法人向村民會議負責，涉及村民財產(chǎn)利益重大事項時，經(jīng)村民會議討論方可辦理：

（一）土地承包經(jīng)營方案；

（二）經(jīng)營所得收益的分配和使用；

（三）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；

（四）以借貸、租賃、投資、合作或其他方式處分村集體財產(chǎn)；

（五）劃撥村民委員會的提留款項；

（六）其他村民會議認為應當由村民代表會議討論決定的涉村民財產(chǎn)利益的事項。

第三條 【基層群眾性自治組織法人的職能】村民委員會、居民委員會是基層群眾性自治組織法人的常設執(zhí)行機構，代表村民會議、居民代表大會履行自治職能。

設立村集體經(jīng)濟組織法人的，村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織法人獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，不得干涉其正常的經(jīng)營活動。村民委員會超越職權對集體財產(chǎn)處分時，應當承擔民事責任。

未設立村集體經(jīng)濟組織法人的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能，并應當明確村民委員會內(nèi)部人員的職責劃分。

法律、行政法規(guī)對基層群眾性自治組織法人職能有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第四條 【基層群眾性自治組織法人與成員的關系】基層群眾性自治組織法人的成員包括村民委員會、居民委員會的主任、副主任和委員共三至七人。上述人員由村民會議或居民會議民主選舉產(chǎn)生，依法履行職責受法律保護。

基層群眾性自治組織法人成員以法人的名義從事民事活動，其法律后果由法人承受。

基層群眾性自治組織法人成員因執(zhí)行職務造成他人損害的，由法人承擔民事責任。法人承擔民事責任后，可以向有過錯的成員進行追償。

基層群眾性自治組織法人應當依照法律規(guī)定為成員交納社會保險，未足額交納或延遲交納的，依照相關法律規(guī)定承擔責任。

第五條 【基層群眾性自治組織法人的財產(chǎn)】基層群眾性自治組織法人的財產(chǎn)應當保障其正常履行職能的需要。

基層群眾性自治組織法人的財產(chǎn)來源包括以下途徑：

（一）經(jīng)村民會議或居民會議同意，自集體經(jīng)濟組織法人收益中提留的財產(chǎn)；

（二）辦理公益事業(yè)所需的經(jīng)費，可向本集體內(nèi)部村民或居民通過籌資解決，經(jīng)費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持；

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當為基層群眾性自治組織法人履行職能提供必要的財務支持。