孫小龍，戴恬茗，呂 靜

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083；2.牛津大學(xué) 圣安東尼學(xué)院，牛津 OX2 6JF ）

一、引言

土地是農(nóng)民謀生的主要手段，是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累財(cái)富以及代際轉(zhuǎn)移財(cái)富的主要途徑。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，對(duì)土地資源配置、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平正義有重大影響。改革開(kāi)放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，打破了我國(guó)舊的人民公社體制下土地歸集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的管理體制，在充分發(fā)揮集體優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。以“集體所有、分戶經(jīng)營(yíng)”為重要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有的前提下，把土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)劃分給農(nóng)戶所有。產(chǎn)權(quán)改革所帶來(lái)的激勵(lì)作用，不僅使中國(guó)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出獲得了巨大的增長(zhǎng)，而且提高了農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率［1］。

然而，近年來(lái)隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，集體所有、家庭承包的弊端逐漸顯露，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)同外部大市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾日益突出。首先，在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體制不健全的條件下，農(nóng)地小規(guī)模的細(xì)碎化特征使得農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化組織不可能自發(fā)地產(chǎn)生和完善，生產(chǎn)過(guò)程中的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各環(huán)節(jié)與市場(chǎng)不可能很好地銜接［2］；其次，目前小規(guī)模均田制下地塊細(xì)碎分割、土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的情況，直接導(dǎo)致農(nóng)地承載負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率低下，農(nóng)民種田效益增長(zhǎng)緩慢［3］；再次，小農(nóng)戶把農(nóng)產(chǎn)品賣向市場(chǎng)，消費(fèi)者從市場(chǎng)買進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品，生產(chǎn)者同消費(fèi)者之間僅僅存在短暫的買賣關(guān)系，因此，一旦買賣雙方交易完成，銀貨兩訖，就互不相關(guān)，此刻的小農(nóng)戶完全是無(wú)責(zé)任狀態(tài)，因此，小規(guī)模生產(chǎn)可能存在著潛在的食品安全問(wèn)題［4］；最后，農(nóng)地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅會(huì)增加農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的成本和難度，而且會(huì)制約農(nóng)業(yè)相關(guān)政策的落實(shí)，延緩現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。第二，以均田承包為主要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在著先天的制度缺陷，突出表現(xiàn)為農(nóng)民預(yù)期不足，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定（安全）、界定不清、交易受限［5-6］。如《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，農(nóng)村的土地除法律規(guī)定的以外，屬農(nóng)民集體所有。而《中華人民共和國(guó)土地管理法》則規(guī)定，農(nóng)村土地除了村集體所有和鄉(xiāng)集體所有的外，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。由于對(duì)“集體”概念的界定不明確，讓農(nóng)戶對(duì)土地究竟歸誰(shuí)所有產(chǎn)生了認(rèn)識(shí)上的混亂。在這種情況下，產(chǎn)權(quán)的不明晰、不穩(wěn)定、不安全不僅會(huì)阻礙農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，增加農(nóng)地交易的不確定性，引發(fā)農(nóng)地交易的糾紛；而且會(huì)妨礙農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地進(jìn)行相關(guān)投資，降低資源配置效率，從而影響農(nóng)地資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。第三，村級(jí)層面農(nóng)地的任意重新調(diào)整極大地動(dòng)搖了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地權(quán)利的信心，對(duì)農(nóng)民增加生產(chǎn)和收入所進(jìn)行的長(zhǎng)期投資方面產(chǎn)生了巨大的負(fù)面作用，從而減少了對(duì)農(nóng)地地力的保護(hù)，最終降低了農(nóng)地產(chǎn)出。如Brandt等人的研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地調(diào)整越頻繁的村莊中，農(nóng)民施用有機(jī)肥的密度越低。［7］姚洋發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整每增加一次，農(nóng)地單產(chǎn)下降1.5%。［6］

在這樣的背景下，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全對(duì)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的意義。實(shí)際上，自2005年以來(lái)，中央一號(hào)文件已多次對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定，黨的十七屆三中全會(huì)則指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。” 黨的十九大報(bào)告則進(jìn)一步提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”此外，國(guó)家層面早在1998年《土地管理法》中就對(duì)土地調(diào)整作了明確的規(guī)定，2003年《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地調(diào)整作了重要的限制。雖然相關(guān)政策已出臺(tái)多年，相應(yīng)的績(jī)效也基本釋放，但實(shí)際執(zhí)行效果到底如何？本研究基于微觀調(diào)研數(shù)據(jù)，試圖對(duì)以上問(wèn)題做出回答。

二、概念界定與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）概念界定

產(chǎn)權(quán)是一種特殊的社會(huì)工具，是個(gè)人收益和受損的一組權(quán)利束［8］，一般由使用權(quán)、收益權(quán)和交易權(quán)組成，其對(duì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)決策動(dòng)機(jī)和行為選擇具有重要的影響。具體到中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)反映的是人與農(nóng)地的關(guān)系，是以農(nóng)地為客體的各項(xiàng)權(quán)利（所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和處分權(quán)）的總和［9］。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

文中所用數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心2013年在吉林、山東、陜西和湖南等8個(gè)省的入戶實(shí)地調(diào)查①感謝中國(guó)人民大學(xué)仇煥廣教授和西北農(nóng)林科技大學(xué)賈相平教授提供的數(shù)據(jù)。。調(diào)研采用面對(duì)面問(wèn)卷調(diào)查的方式，調(diào)查問(wèn)卷分為農(nóng)戶問(wèn)卷和村級(jí)問(wèn)卷兩種類型。農(nóng)戶問(wèn)卷的回答者主要是農(nóng)民家庭的戶主；村級(jí)問(wèn)卷的回答者主要是村干部，如村支書、主任和會(huì)計(jì)等。通過(guò)調(diào)查，全面收集了樣本農(nóng)戶的家庭情況、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)情況以及農(nóng)戶所在村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況等。

調(diào)查采用多階段隨機(jī)抽樣的方法，首先按照人均收入水平將每個(gè)樣本省內(nèi)所有的縣分為高、中、低三組，每組隨機(jī)抽取1個(gè)縣；其次在樣本縣內(nèi)，按照同樣標(biāo)準(zhǔn)隨機(jī)抽取2個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）隨機(jī)抽取2個(gè)村；最后在樣本村內(nèi)，采用等距抽樣的方法隨機(jī)抽取12個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行入戶調(diào)查。通過(guò)以上方法抽樣并實(shí)施調(diào)查，調(diào)查樣本共包括8個(gè)省24個(gè)縣1152個(gè)農(nóng)戶。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)

（一）農(nóng)地所有權(quán)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施打破了人民公社時(shí)期（1958-1978年）農(nóng)地歸“三級(jí)②1958年規(guī)定“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”；1959-1961年改為“三級(jí)所有，生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)”；1962年改為“三級(jí)所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”。”所有的現(xiàn)狀（農(nóng)地所有權(quán)歸人民公社）。1982年《憲法》規(guī)定集體享有農(nóng)地所有權(quán)，但是并沒(méi)有對(duì)集體做出解釋。隨著鄉(xiāng)政府的建立，實(shí)行政社分離（1982年），憲法所規(guī)定的集體已不再是人民公社內(nèi)部集體，實(shí)際上，農(nóng)地所有權(quán)基本上也就歸村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)所有了。到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制完善期（1984-1995年），1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》和1987年《民法通則》雖然進(jìn)一步明確了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，且集體主體有多樣性，包括村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，但是集體的實(shí)踐主體到底是誰(shuí)？文件沒(méi)有明確規(guī)定，它可能是村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)，也可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，還可能是各農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體。到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制深化改革期（1995年至今），2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)歸集體成員所有。自2010年開(kāi)始，國(guó)家多個(gè)中央1號(hào)文件規(guī)定，要求對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證進(jìn)行確認(rèn)（權(quán)）。

（二）農(nóng)地使用權(quán)

1.農(nóng)地使用權(quán)期限

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期，農(nóng)地使用權(quán)期限只有2至3年；隨后國(guó)家政策強(qiáng)調(diào)延長(zhǎng)土地承包期，農(nóng)地使用權(quán)在第一輪土地承包中被延長(zhǎng)到15年，在第二輪土地承包中被延長(zhǎng)到30年；從2008年以來(lái)，國(guó)家政策強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期（1978-1984年），雖然1982年的中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》正式肯定了包產(chǎn)到戶的合法性，但是農(nóng)地使用權(quán)期限只有2至3年。隨著國(guó)家逐步減少對(duì)農(nóng)地生產(chǎn)計(jì)劃的干預(yù)，國(guó)家開(kāi)始出臺(tái)相關(guān)政策逐漸強(qiáng)調(diào)延長(zhǎng)農(nóng)地承包期，農(nóng)地使用權(quán)期限在第一輪土地承包中被延長(zhǎng)到15年（1984年中央一號(hào)文件）。到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制完善期（1984-1995年），國(guó)家為穩(wěn)定農(nóng)民農(nóng)地承包關(guān)系，深化家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)地使用權(quán)期限被進(jìn)一步延長(zhǎng)，1993年出臺(tái)的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定，第一輪土地承包期到期后，將農(nóng)地使用權(quán)期限延長(zhǎng)到30年，賦予了農(nóng)民更長(zhǎng)期的土地使用權(quán)。到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制深化改革期（1995年至今），國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)法律將農(nóng)地承包期30年提高到法律層面上進(jìn)行保障。如1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二章第十四條、2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二章第二十條和2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百二十六條都明確規(guī)定了第一輪土地承包期屆滿，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法繼續(xù)承包，第二輪土地承包期為30年，農(nóng)民所享有的農(nóng)地使用權(quán)受法律保護(hù)。隨后又出臺(tái)了相關(guān)政策，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變” 并要求“抓緊研究、明確和落實(shí)長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式”。這在2008年《推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》、2009年《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》、2010年《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》、2012年《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見(jiàn)》、2013年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》、2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》、2015年《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》、2016年《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》和2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等文件中都有體現(xiàn)。

2.農(nóng)地調(diào)整

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期，由于農(nóng)地承包期通常較短（2至3年），所以農(nóng)地調(diào)整的現(xiàn)象較為頻繁。1984年《一九八四年農(nóng)村工作的通知》要求本著“大穩(wěn)定，小調(diào)整”原則，由村集體對(duì)村內(nèi)的農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整。到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制完善期，為保障農(nóng)民擁有長(zhǎng)期且有保障的農(nóng)地使用權(quán)，國(guó)家開(kāi)始逐步禁止對(duì)農(nóng)地進(jìn)行大調(diào)整，并嚴(yán)格限制小調(diào)整。如1993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》和1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》規(guī)定，提倡在第一輪土地承包期間實(shí)行“增人不增地，減人不減地”，但同時(shí)也撕了一個(gè)口子，即允許在某些特殊的地方，為解決困難農(nóng)戶（家庭人口增加、無(wú)法解決就業(yè)）生計(jì)問(wèn)題或?yàn)檫_(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的，允許該區(qū)域按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則對(duì)農(nóng)地進(jìn)行調(diào)整，但是必須經(jīng)過(guò)充分商量征得集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意。到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制深化改革期，開(kāi)始明確規(guī)定禁止大調(diào)整，并對(duì)小調(diào)整進(jìn)行了明確的規(guī)定。如1997年《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》強(qiáng)調(diào)，在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)發(fā)包方不得對(duì)承包地進(jìn)行大調(diào)整，同時(shí)限定只能對(duì)人地矛盾特別突出的少數(shù)農(nóng)戶進(jìn)行小調(diào)整。1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》（第十四條）、2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（第二十七條）和2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（第一百三十條和第一百三十一條）更是將禁止大調(diào)整和嚴(yán)格限制小調(diào)整上升到法律層面進(jìn)行明確規(guī)定。為確保國(guó)家法律的嚴(yán)格執(zhí)行，2007年《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的通知》進(jìn)一步要求，將在全國(guó)范圍內(nèi)檢查農(nóng)地調(diào)整的情況并依法進(jìn)行糾正。此后，2008年《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》和2009年《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》等中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)地承包期間不得對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整和收回。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》也進(jìn)一步提出要完善農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)地的相關(guān)權(quán)能，在特殊情況下對(duì)農(nóng)地進(jìn)行依法調(diào)整。

3.農(nóng)地確權(quán)

從一開(kāi)始分田到戶國(guó)家就規(guī)定，農(nóng)地發(fā)包時(shí)，集體要與農(nóng)民簽訂農(nóng)地承包合同。如1982年《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》和1984年《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，在農(nóng)地承包期間，必須用合同的形式把生產(chǎn)隊(duì)與農(nóng)戶的關(guān)系、權(quán)利和義務(wù)確定下來(lái)；地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶服務(wù)的首要工作就是做好農(nóng)地承包合同管理。雖然要求簽訂農(nóng)地承包合同，但合同的隨意性較大，農(nóng)地承包的期限、合同標(biāo)的、權(quán)利與義務(wù)以及相關(guān)違約責(zé)任等都沒(méi)有作出明確的規(guī)定。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)和完善，國(guó)家對(duì)農(nóng)地承包的合同也有了明確的規(guī)定。1997年《進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》要求，相關(guān)部門要向承包農(nóng)戶發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》和2003年施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明文規(guī)定，農(nóng)地發(fā)包方和承包方必須簽訂書面的農(nóng)地承包合同，并對(duì)雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行約定，并受法律保護(hù)；同時(shí)有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)向農(nóng)地承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，確認(rèn)農(nóng)戶的土地承包權(quán)。2003年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上所注明的權(quán)利有效日期應(yīng)和土地承包合同所約定的日期一致。此外，為了確保農(nóng)地承包權(quán)證的落實(shí)情況，2007年《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的通知》明確提出：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶率2007年底達(dá)到90%以上”。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)土地承包管理工作，國(guó)家層面從2008年《切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》起，逐步出臺(tái)一系列文件要求加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。同年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。此后，中央多個(gè)一號(hào)文件均對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作作出重要指示。2010年《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》、2011年《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和2012年《加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見(jiàn)》提出，要查清承包地塊面積和空間位置，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，并從財(cái)政方面保障確權(quán)登記頒證工作必要的經(jīng)費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，2013-2018年又出臺(tái)了相關(guān)文件對(duì)確權(quán)登記、頒證工作提出了新的要求：一是在全國(guó)范圍內(nèi)全面開(kāi)展確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)，計(jì)劃到2018年底基本完成確權(quán)工作；二是要確地到戶，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，但是必須從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍；三是充分依靠群眾智慧，通過(guò)自主協(xié)商的方式妥善解決承包地面積不準(zhǔn)等問(wèn)題。

從初期的簽訂農(nóng)地承包合同，到發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，再到農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證，給農(nóng)民吃上“定心丸”，逐步深化農(nóng)地制度改革，最終達(dá)到摸清“家底”、增加農(nóng)地權(quán)能、解決農(nóng)地承包糾紛、保障農(nóng)民權(quán)益，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。

（三）農(nóng)地收益權(quán)

本文中的農(nóng)地收益權(quán)主要指行為主體憑借對(duì)農(nóng)地所擁有的權(quán)利獲取法定的和天然的收益的權(quán)利。

從農(nóng)地收益權(quán)來(lái)看，分田到戶雖然讓農(nóng)民都獲得了最基本的生產(chǎn)資料（農(nóng)地），但是此時(shí)農(nóng)民必須在服從集體的統(tǒng)一規(guī)劃和安排的前提下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，因而農(nóng)民基本上不享有農(nóng)地自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，在收益權(quán)配制方面只有“交足國(guó)家的，留足集體的”，剩余的才是農(nóng)民自己的。如1982年《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》和《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》明確規(guī)定，社員承包集體所有的耕地都必須服從集體統(tǒng)一安排，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)任務(wù)要在生產(chǎn)前與農(nóng)民簽訂合同，落實(shí)到生產(chǎn)單位。這一時(shí)期仍然是國(guó)家以未完全退出的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度和農(nóng)業(yè)稅收制度來(lái)行使農(nóng)地收益權(quán)。

1984年后，隨著統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的逐步取消，國(guó)家不再對(duì)農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品（個(gè)別產(chǎn)品除外）統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)任務(wù)（1985年中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》），農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得到一定的釋放，農(nóng)民一方面可以通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)買賣獲得相應(yīng)的收益，另一方面可以通過(guò)生產(chǎn)要素市場(chǎng)（以市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)為向?qū)?duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源進(jìn)行重新配置）獲取收益①《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》和《農(nóng)業(yè)法》的出臺(tái)，使得提留形式獲取收益的現(xiàn)象一去不復(fù)返。。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，有關(guān)農(nóng)地的法律法規(guī)中更加強(qiáng)調(diào)了對(duì)農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的尊重和農(nóng)地收益權(quán)的保障。如《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2003年）規(guī)定，農(nóng)地承包方享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)且有權(quán)處置生產(chǎn)的產(chǎn)品。2005年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》進(jìn)一步規(guī)定，保障外出務(wù)工農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；同年出臺(tái)《關(guān)于廢止中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例的決定》，取消農(nóng)業(yè)稅，也在一定程度上表明農(nóng)地收益權(quán)已完全歸農(nóng)民所有。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》又一次明確規(guī)定，農(nóng)地承包戶依法享有自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品并獲得收益的權(quán)利。

（四）農(nóng)地處分權(quán)

本文中的農(nóng)地處分權(quán)主要指行為主體對(duì)農(nóng)地進(jìn)行處置的權(quán)力。根據(jù)處置時(shí)間、空間上的不同，可以把農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分為農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)和農(nóng)地抵押權(quán)。這里，我們主要分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)。

1978年開(kāi)始，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推行，農(nóng)地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始分離，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為可能。這個(gè)階段具體又可劃分為：明令禁止時(shí)期（1978-1983年）、政策允許和法律確認(rèn)時(shí)期（1984-1993年）、緩慢發(fā)展時(shí)期（1994-2002年）、逐步規(guī)范化發(fā)展時(shí)期（2003-2007年）和迅速發(fā)展時(shí)期（2008-至今）等五個(gè)時(shí)期。

第一，明令禁止時(shí)期（1978-1983年）。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期，中央就出臺(tái)有關(guān)文件明確要求農(nóng)戶的承包地不允許轉(zhuǎn)讓、出租和買賣（1982年中央一號(hào)文件）。同時(shí)，《憲法》（1982年）也明確規(guī)定不允許出租和買賣農(nóng)地。

第二，政策允許和法律確認(rèn)時(shí)期（1984-1993年）。從1984年起，國(guó)家開(kāi)始出臺(tái)相關(guān)政策和法律文件允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。《一九八四年農(nóng)村工作的通知》（1984年）、《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（1986年）和《把農(nóng)村改革引向深入》（1987年）都明確規(guī)定在發(fā)包人同意的前提下，可以將承包地轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓。到1988年，《中華人民共和國(guó)憲法（修正案）》對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定，更是將允許農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上升到法律層面予以保護(hù)。此后，1993年中央一號(hào)文件和《建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出，允許農(nóng)地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。

第三，緩慢發(fā)展時(shí)期（1994-2002年）。這一時(shí)期中央出臺(tái)了多個(gè)文件，如《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》（1994年）和《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（1997年），都強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)那疤嵯拢梢酝ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股等方式對(duì)承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)，為保護(hù)農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的合法權(quán)益，國(guó)家出臺(tái)了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（2001年）和《做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》（2002年），糾正在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。

第四，逐步規(guī)范化發(fā)展時(shí)期（2003-2007年）。《農(nóng)村土地承包法》（2003年）規(guī)定，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，承包地可以依法通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這標(biāo)志著農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度真正意義上踏入法制化的道路。此外，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）和2007年中央一號(hào)文件又進(jìn)一步對(duì)流轉(zhuǎn)方式、合同及管理作了明確的規(guī)定。

第五，快速發(fā)展時(shí)期（2008-至今）。隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成大勢(shì)所趨。為此，國(guó)家出臺(tái)了眾多的政策文件鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。如《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決議》（2008年）規(guī)定，在不改變農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)（農(nóng)地集體所有）、不改變農(nóng)地用途（農(nóng)地農(nóng)用）和不損害農(nóng)地承包權(quán)益的前提下，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2012中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)“2012 年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證”。2014年“一號(hào)文件”指出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2015年“一號(hào)文件”進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地制度的方向和任務(wù)。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出，核心是堅(jiān)持土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，“三權(quán)分置”，突出了經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要性。2017 年中央“一號(hào)文件”提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實(shí)農(nóng)村土地集體“三權(quán)分置”辦法。自2008年以來(lái)，歷年的中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)了完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)具體制度、規(guī)則。這些政策和法規(guī)的制定、實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化階段轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積首次突破 1億畝，達(dá)720萬(wàn)hm2（1.08億畝），占全國(guó)耕地面積的8.9%。截至2015年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%。

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）農(nóng)地使用權(quán)期限

本文用樣本村兩輪農(nóng)地承包的實(shí)際年份來(lái)反映農(nóng)地使用權(quán)期限的變遷。從表1可以看出，截至1984年，有96.55%的樣本村完成了第一輪農(nóng)地承包，農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)期限被延長(zhǎng)到15年。截至1999年，有92.71%的調(diào)研樣本村實(shí)施了第二輪農(nóng)地承包，農(nóng)地使用權(quán)期限又繼續(xù)延長(zhǎng)30年。①第一輪承包情況數(shù)據(jù)來(lái)源于2013年冀縣卿和黃季焜發(fā)表在《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》第5期27-32頁(yè)的論文《改革三十年農(nóng)地使用權(quán)演變：國(guó)家政策與實(shí)際執(zhí)行的對(duì)比分析》；第二輪承包情況數(shù)據(jù)為項(xiàng)目組調(diào)查數(shù)據(jù)。

（二）農(nóng)地調(diào)整

村級(jí)層面數(shù)據(jù)（表2）反映，第二輪農(nóng)地承包以來(lái)，有37.50%的樣本村發(fā)生過(guò)農(nóng)地調(diào)整。其中，進(jìn)行過(guò)大調(diào)整的樣本村所占比例為9.38%，進(jìn)行過(guò)小調(diào)整的村所占比例則高達(dá)30.21%。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)大調(diào)整發(fā)生在1999年之前，而小調(diào)整時(shí)常都有發(fā)生，這與國(guó)家出臺(tái)的政策密切相關(guān)。具體而言，1997年《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》和1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》都明文規(guī)定禁止土地大調(diào)整，而大多數(shù)村莊都是在1997-1998年期間實(shí)施第二輪農(nóng)地承包，開(kāi)始“30年不變政策”的工作。為保證第二輪承包起點(diǎn)的公平，部分村莊在實(shí)施二輪承包前對(duì)土地進(jìn)行了大調(diào)整。葉劍平等發(fā)現(xiàn)全國(guó)有近三分之二（63.7%）的村在第二輪農(nóng)地承包時(shí)發(fā)生過(guò)農(nóng)地調(diào)整［10］。但是，國(guó)家層面對(duì)小調(diào)整只是嚴(yán)格限制，并沒(méi)有絕對(duì)禁止，所以第二輪承包以來(lái)小調(diào)整比例依舊較高。分省來(lái)看，河南和四川調(diào)整比例最高，約66.67%的村經(jīng)歷過(guò)農(nóng)地調(diào)整；吉林調(diào)整比例最低，第二輪承包以來(lái)樣本村莊都沒(méi)有發(fā)生農(nóng)地調(diào)整。此外，河南農(nóng)地大調(diào)整的比例也最高，有25%的樣本村進(jìn)行過(guò)大調(diào)整。

表1 樣本村兩輪土地承包情況①

從農(nóng)地調(diào)整次數(shù)來(lái)看，第二輪農(nóng)地承包以來(lái)，樣本省進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整的平均值為0.99次/村。其中，大調(diào)整平均值0.14次/村，小調(diào)整平均值0.85次/村。分省來(lái)看，河南省調(diào)整最為頻繁，平均值為2.50次/村，大調(diào)整平均值也最高，達(dá)到0.42次/村。浙江小調(diào)整最為頻繁，平均值為2.17次/村。

表2 二輪承包以來(lái)農(nóng)地調(diào)整的情況①

（三）農(nóng)地確權(quán)①部分村莊既發(fā)生了大調(diào)整，又發(fā)生了小調(diào)整。

2013年國(guó)家出臺(tái)文件（《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》）要求全面開(kāi)展農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作，而本文主要調(diào)查2013年之前的農(nóng)地確權(quán)情況，文中的確權(quán)特指農(nóng)地承包合同簽訂和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放。

村級(jí)層面數(shù)據(jù)（表3）反映，截至2012年，樣本地區(qū)農(nóng)地承包合同簽訂率為86.46%，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放率為84.53%，與2008年②葉劍平等（2010）研究發(fā)現(xiàn)，截至2008年，持有農(nóng)地承包合同和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的農(nóng)戶所占比分為43.6%和47.7%。相比有了較大的提高。這可能與《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的通知》（2007年）等相關(guān)文件的落實(shí)有重要關(guān)系。分省來(lái)看，吉林、甘肅和湖南農(nóng)地承包合同簽訂比例最高，省內(nèi)所有樣本村都和農(nóng)戶簽訂了農(nóng)地承包合同；陜西農(nóng)地承包合同簽訂比例最低，占比僅為58.33%；但是，陜西農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放率（99.82%）最高，比發(fā)放率最低的河南（33.33%）高出66.49個(gè)百分點(diǎn)。

而從地塊層面數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2012年，山東等8省樣本地塊③主要指農(nóng)戶的承包地塊。擁有經(jīng)營(yíng)憑證④經(jīng)營(yíng)憑證主要指農(nóng)地承包合同或農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。的比例為73.31%⑤由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，地塊層面的比例會(huì)低于村級(jí)層面。。其中，四川的比例最高，有90.46%的地塊擁有經(jīng)營(yíng)憑證；河南省內(nèi)樣本地塊擁有經(jīng)營(yíng)憑證的比例最低，僅為34.86%。

表3 2012年農(nóng)戶持有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)憑證情況（ % ）

（四）農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)

對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)調(diào)查發(fā)現(xiàn)（表4），1995-2008年農(nóng)戶自行決定流轉(zhuǎn)（村內(nèi)和村外）的比例不斷提高。截至2008年，農(nóng)戶可以自行把農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)戶和外村農(nóng)戶的比例分別達(dá)到97.00%和79.00%，村內(nèi)流轉(zhuǎn)須征得村里同意的比例降至3.00%，不允許村外流轉(zhuǎn)的比例也降至5%。這在一定程度上說(shuō)明，農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)農(nóng)地的權(quán)利不斷加強(qiáng)，這可能和國(guó)家自1994年出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》等文件鼓勵(lì)農(nóng)民自愿和有償流轉(zhuǎn)農(nóng)地有關(guān)。而到2012年，農(nóng)戶可以自行把農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)戶和外村農(nóng)戶的比例卻分別降至85.42%和71.88%，不允許村內(nèi)流轉(zhuǎn)和村外流轉(zhuǎn)的比例分別上升到5.21%和13.54%，這可能與國(guó)家自2008年出臺(tái)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決議》等政策提倡農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有一定關(guān)系。

分省來(lái)看（表5），2012年湖南村內(nèi)可以自行流轉(zhuǎn)的比例最高，所有的樣本村都可以自行把農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)戶；甘肅村內(nèi)可以自行流轉(zhuǎn)的比例（66.67%）最低，比湖南低了33.33個(gè)百分點(diǎn)。陜西和河南村內(nèi)不允許流轉(zhuǎn)的比例最高；同時(shí)，河南村外不允許流轉(zhuǎn)的比例也最高。

表4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍變遷（1995-2012年）（ % ）

五、研究結(jié)論

從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)來(lái)看，國(guó)家出臺(tái)了眾多的文件和法規(guī)進(jìn)一步保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全。具體而言：第一，農(nóng)地所有權(quán)方面，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施起，雖然國(guó)家出臺(tái)了多個(gè)文件及法律規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，但集體的實(shí)踐主體一直處于混亂或缺位狀態(tài)；直到2010年國(guó)家才出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)。第二，農(nóng)地使用權(quán)期限方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期，農(nóng)地使用權(quán)期限只有2至3年；隨后國(guó)家政策強(qiáng)調(diào)延長(zhǎng)土地承包期，農(nóng)地使用權(quán)在第一輪土地承包中被延長(zhǎng)到15年，在第二輪土地承包中被延長(zhǎng)到30年；從2008年以來(lái)，國(guó)家政策強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。第三，農(nóng)地調(diào)整方面，從初期的頻繁調(diào)整，到堅(jiān)持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，經(jīng)過(guò)充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整，再到明確禁止對(duì)農(nóng)地進(jìn)行大調(diào)整，并嚴(yán)格限制小調(diào)整。第四，農(nóng)地確權(quán)方面，從初期的簽訂農(nóng)地承包合同，到發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，再到農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證，給農(nóng)民吃上“定心丸”，逐步深化農(nóng)地制度改革；最終達(dá)到摸清“家底”、增加農(nóng)地權(quán)能、解決農(nóng)地承包糾紛、保障農(nóng)民權(quán)益，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。第五，農(nóng)地收益權(quán)方面，從初期的必須在服從集體的統(tǒng)一規(guī)劃和安排的前提下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，“交足國(guó)家的，留足集體的”，剩余的才是自己的。1984年后，隨著統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的逐步取消，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得到一定的釋放，農(nóng)戶除了上交農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)收入開(kāi)始逐步歸自家所有，農(nóng)地收益權(quán)得到進(jìn)一步保障。到2005年，廢除農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)地收益權(quán)已完全歸農(nóng)民所有。第六，農(nóng)地處分權(quán)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了明令禁止、逐步允許并得到法律確認(rèn)、緩慢發(fā)育、規(guī)范化發(fā)展和快速發(fā)展等5個(gè)時(shí)期。

表5 2012年樣本區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍（ % ）

從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，樣本區(qū)域的調(diào)研數(shù)據(jù)反映，地方政府基本上落實(shí)了國(guó)家關(guān)于強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有關(guān)規(guī)定。具體來(lái)看：第一，農(nóng)地使用權(quán)期限的規(guī)定基本得以落實(shí)。第二，雖然國(guó)家明令禁止大調(diào)整，嚴(yán)格限制小調(diào)整，但是二輪承包以來(lái)，樣本區(qū)域仍有37.50%的村莊進(jìn)行了農(nóng)地調(diào)整，其中，9.38%村莊進(jìn)行了大調(diào)整，30.21%的村莊進(jìn)行了小調(diào)整。第三，農(nóng)地承包合同簽訂率和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放率穩(wěn)步提高。截至2012年，樣本地區(qū)農(nóng)地承包合同簽訂率為86.46%，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放率為84.53%。第四，農(nóng)戶基本享有依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)農(nóng)地的權(quán)利。到2012年，農(nóng)戶可以自行把農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)戶和外村農(nóng)戶的比例為85.42%和71.88%，不允許村內(nèi)流轉(zhuǎn)和村外流轉(zhuǎn)的比例分別為5.21%和13.54%。

參考文獻(xiàn)：

［1］黃季焜.制度變遷和可持續(xù)發(fā)展：30年中國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村［M］.上海：格致出版社，2008.

［2］孔令丞，邵春杰.均分地權(quán)條件下的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2005（4）：42-46.

［3］許月明.土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)制約因素分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006（9）：13-17.

［4］胡定寰，陳志鋼，孫慶珍，等. 合同生產(chǎn)模式對(duì)農(nóng)戶收入和食品安全的影響——以山東省蘋果產(chǎn)業(yè)為例［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（11）：17-24.

［5］姚洋.農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)績(jī)效的實(shí)證研究［J］.中國(guó)農(nóng)村觀察，1998（6）：3-12.

［6］陳錫文.長(zhǎng)期堅(jiān)持黨的農(nóng)村基本政策 穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包制度［J］.農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理，2002（12）：6-9.

［7］Brandt L, Huang J K, Li G, et al. Land Rights in China，F(xiàn)acts, Fictions, and Issues［J］.China Journal, 2002, 47（1）：67-97.

［8］Demsetz H. Toward a Theory of Property Rights［J］.American Economic Review, 1967, 57（2）：347-359.

［9］趙陽(yáng).共有與私用：中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007.

［10］葉劍平，豐雷，蔣妍，等.2008年中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)調(diào)查研究——17省份調(diào)查結(jié)果及政策建議［J］.管理世界，2010（1）：64-73.