李 錦 中國企業(yè)研究院首席研究員

2018年國有企業(yè)改革的總體思路，對國企在新階段的地位與作用進行了定位，也是明確了國資國企改革的目的，回答了為什么要改革、改革以何為標準的問題。

2018年兩會期間，重磅政策紛至沓來，新一輪國資國企改革向深度展開。不難發(fā)現(xiàn)，所有這些政策，均圍繞一個目標：通過改革創(chuàng)新，走在高質量發(fā)展前列。今年是改革開放40周年，最好的紀念是以更大決心和力度推動改革，為新時代高質量發(fā)展做貢獻。

2018年兩會有四項內容，值得國企關注。一是政府工作報告，二是習近平總書記參加討論時的講話，三是機構改革與國資監(jiān)管內容，四是國資委主任肖亞慶在新聞發(fā)布會答記者問的內容。

從2018年政府工作報告論述看，國有企業(yè)改革的總體思路是，推進國資國企改革，走在高質量發(fā)展前列。這對國企在新階段的地位與作用進行了定位，也是明確了國資國企改革的目的，回答了為什么要改革、改革以何為標準的問題。報告從四個層次提出與回答問題，即國資體制改革、國有經濟結構改革、主業(yè)核心競爭力與國企混改，尤其是授權放權、優(yōu)化重組、主業(yè)核心競爭力，這些基礎性關鍵領域將可能取得突破。顯然，2018年是國資國企改革的深化之年，也是改革質量提升之年。與2017年政府工作報告相比，2018年的國資國企改革更突出“以管資本為主、以做主業(yè)為綱、以創(chuàng)新為抓手”的思路。

政府工作報告國有企業(yè)改革論述這一段內容出現(xiàn)在“深化基礎性關鍵領域改革”這一題目下，以改革開放40周年為重要契機，推動改革取得新突破，不斷解放和發(fā)展社會生產力。國資國企改革，在基礎性關鍵領域改革六項改革中被排在首位。這表明國資國企改革在經濟體制改革中居于首要的、牽引的地位。

2018年政府工作報告論述國企改革內容是這樣表述的：推進國資國企改革。制定出資人監(jiān)管權責清單。深化國有資本投資、運營公司等改革試點，賦予更多自主權。繼續(xù)推進國有企業(yè)優(yōu)化重組和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制，持續(xù)瘦身健體，提升主業(yè)核心競爭力，推動國有資本做強做優(yōu)做大。穩(wěn)妥推進混合所有制改革。落實向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度。國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質量發(fā)展前列。

推進國資國企改革內容186字，比去年的223字少了37個字，比前年的293字少了107個字，內容更集中、主題更突出了，特點也更加鮮明。

改變常用的國企國資改革順序把國資改革放在國企改革之前

去年報告主題詞是加快推進國企國資改革，今年政府工作報告位置的轉換給人感覺，以國資改革引領國企改革的態(tài)勢正在趨于明朗。過去的國企改革，政府是改革決策主體，企業(yè)是執(zhí)行主體，企業(yè)在相當程度上缺乏改革自主權，一切改革措施必須等待上級的批準。沒有國資改革的成功，便不可能有國企改革的成功，而國資改革常常處于基礎與決定性地位。現(xiàn)在直指國資改革，從改革邏輯上理順了。報告中三處用了國有資本，并且強調推動國有資本做強做優(yōu)做大。預計2018年國資改革將重視幾項重要工作：一是隨著出資人監(jiān)管權責清單落地臨近，放權、授權范圍將進一步細化和擴大；二是國有投資、運營公司試點將深化擴圍，升級至綜合性改革，多個央企入圍；三是國資委將強化管資本職能取消完成內部職能和機構的調整；四是試點加大在重大決策、人事任免、考核激勵等方面的授權力度，工資總額等方面可能逐漸讓試點單位放開去探索；五是更加注重國有企業(yè)價值管理，國有資本的市值管理水平會提高，國有資本保值增值能力的加強。

報告開門見山直接提出“制定出資人監(jiān)管權責清單”

“推進國資國企改革”段落的第一句是“制定出資人監(jiān)管權責清單”，這是授權經營體制改革的“牛鼻子”。黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。中央經濟工作會議也把改革國有資本授權經營體制擺在重要位置。政府工作報告則具體化了，直接提出從建立權責清單入手，進入操作階段，政府及國資委有哪些權，哪些責任，自己列出來，這是一場自我革命。長期以來，我們一直在積極探索有效的國有資產經營方式。但是，由于國有資產授權經營體制改革不到位，現(xiàn)行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。當前，經營性國有資產主要采取的是兩級制授權經營方式。國資委等履行出資人職責的機構，按照一定方式直接管理國有企業(yè)，二者間沒有中間層,極易導致政企不分。國務院于2017年5月轉發(fā)國資委《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，授權43項權責下放，出臺出資人監(jiān)管權力和責任清單，科學界定出資人監(jiān)管邊界。完善國有資本授權經營體制，是以“政企分開、政資分開、國有資產所有權與經營權相分離”為核心的國資改革的核心，“制定出資人監(jiān)管權責清單”是一個起點的改革。國資委主任肖亞慶則在兩會上提出兩個清單，一個是授權清單，一個是責任清單，這兩個清單是相對應的。顯然這項工作將很快進入實施階段了。

強化投資運營公司試點要害是“賦予更多自主權”

在國企改革的十項試點中，唯有投資運營公司試點被寫入政府工作報告，表明中央對國資改革核心環(huán)節(jié)的重視。投資運營公司試點，是去年也講過的，今年加上“賦予更多自主權”一句，把目的與任務明確了。設立國資投資運營公司，是在政府和企業(yè)之間設置隔離層，避免前者對后者的直接干預?！皣Y委—控股公司(國有資本投資運營公司)—國有企業(yè)”三級制，不僅符合以國有資本改革帶動國企改革、政府僅以出資人身份管理國有資產的思路要求，而且這將進一步明確國有資本的權屬及政府的職能定位，有效消除由政府意志直接決定國有企業(yè)行為而造成的工作積極性降低、流程化管理低效等問題。對于國資委而言，重點是“授得下與管得好”的問題；對國有資本投資、運營公司而言，重點是“接得住、放得下與管得好”的問題；對于國有企業(yè)而言，重點則是“接得住與經營好”的問題。過去十項試點，點多面散，現(xiàn)在報告圍繞改革的主體內容，聚集焦點，對準穴位發(fā)力了。在中央企業(yè)層面，國有資本投資公司試點有8家：中糧集團、國投公司、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團；國有資本運營公司有2家：誠通集團、國新公司。從前期試點經驗來看，投資公司主要定位于國家支柱產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，有進有退，培育核心產業(yè)，退出劣勢產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)布局。運營公司則按照強化資本運營功能的要求，分別設立了結構調整基金和風險投資基金。兩家公司通過提供金融服務，實現(xiàn)了資產管理和資源整合。然而，我們目前看到的投資運營公司試點經驗，圍繞一個“事”字說得多，圍繞“放權授權”，有令人期待的地方。深化國有資本投資、運營公司的改革試點，要對公司的職能定位、監(jiān)管方式和考核體系進行調整，賦予更多的自主權，要在2017年試點基礎上，總結并形成可復制、能推廣的試點經驗。中糧集團是最早的試點，經驗可望在2018年推出，希望能夠看到在授權方面的經驗，特別是授權運營方面的經驗。目前，投資公司及運營公司的試點意見一直沒有出爐，這個文件出臺是值得關注的。肖亞慶表示，去年下放了18項權利。今年會把一部分出資人的權利放到兩類公司，比如說發(fā)展規(guī)劃和集團的投資規(guī)劃。對一些重大事項的管理權，比如內部薪酬、工資總額的報備制度等等，國資委今年對兩類公司要在原有試點基礎上做進一步的調整。與此同時，在試點過程當中對兩類公司集團本身對內管理權力逐步放給下面的子企業(yè)。

國有企業(yè)重組數(shù)量不是目的重在結構優(yōu)化的質量

國資委主任肖亞慶在2018年中央企業(yè)、地方國資委負責人會議上表示，今年將穩(wěn)步推進裝備制造、煤炭、電力、通信、化工等領域央企戰(zhàn)略性重組，持續(xù)推動海工設備、環(huán)保等領域資源整合。 重組作為經濟布局、結構調整的主要內容，2018年可能是重組的大年，這符合做強做大做優(yōu)國有資本、建設世界一流企業(yè)的目標。戰(zhàn)略重組包括兩大方面的內容：一是集團層面的戰(zhàn)略重組，使戰(zhàn)略布局更加優(yōu)化；二是專業(yè)化的重組。肖亞慶在兩會上表示，現(xiàn)在中央企業(yè)一定程度上存在一個專業(yè)多的問題，眾多的專業(yè)很多企業(yè)在做，這樣效率效力不能充分發(fā)揮。我們要在這方面加大力度，使重組更加有效。顯然，今年要進一步加大專業(yè)重組的步伐。報告中突出國有企業(yè)優(yōu)化重組和央企股份制改革，重組用“優(yōu)化”兩個字限定，表明性質是結構性重組，股份制改革是方法與手段。中央企業(yè)通過重組實現(xiàn)資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，盤活存量，減少重復建設。明確用“央企”一詞，意味著央企重組在2018年要加大力度，提高水平。自十八大以來，國資委先后完成19組36家企業(yè)重組，目前央企有97家?？峙聰?shù)量不是目的，重組重在質量。報告中提出加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制的要求，可見對重組質量的重視。

持續(xù)瘦身健體重在“提升主業(yè)核心競爭力”

“提升主業(yè)核心競爭力”，這是第一次這樣在政府工作報告中作為重要目標提出。主業(yè)的核心競爭力是國家實力的重要體現(xiàn)，做強做優(yōu)做大主業(yè)是央企應該普遍重視的問題。持續(xù)瘦身健體與2018年中央企業(yè)化解過剩產能結合起來，做好有色金屬、船舶制造、煉化、建材等行業(yè)化解過剩產能工作。包括深入推進“壓減”工作，推進“處僵治困”。

3月8日，習近平在出席山東代表團討論時強調，中央精神和國家戰(zhàn)略的指向，就是要避免脫實向虛，要努力從制造業(yè)大國邁向制造業(yè)強國。凡是成功的企業(yè)，要攀登到事業(yè)頂峰，都要靠心無旁騖攻主業(yè)。交叉混業(yè)也是為了相得益彰發(fā)展主業(yè)，而不能是投機趨利。這句話對不成功的企業(yè)用“投機趨利”一詞，好惡感鮮明。有一部分國有企業(yè)的金融產業(yè)就是投機趨利，為了錢生錢，而不是為了發(fā)展主業(yè)。再看看國資委的態(tài)度。肖亞慶在記者會上介紹國有企業(yè)最新改革發(fā)展情況時指出，中央企業(yè)發(fā)展更突出主業(yè)、突出實業(yè)。從中央企業(yè)統(tǒng)計看，2017年工業(yè)類企業(yè)實現(xiàn)了18.7%的增長率，占整個盈利總量的61.7%。這是肖亞慶主任首次講工業(yè)類企業(yè)的增長率與盈利總量的對比。央企投入金融行業(yè)發(fā)展，勢頭很猛。在一些企業(yè)，脫實向虛現(xiàn)象已經存在。有的央企，主業(yè)、房地產、金融，產值各占三分之一。央企中也存在金融違規(guī)，有的為融資租賃公司提供擔保。對中央企業(yè)來講，加大風險的控制，降杠桿、減負債、防風險仍然是今年和今后一段時間一個很重要的任務。

穩(wěn)妥推進混合所有制改革改革試點有序深入

國資委主任肖亞慶在接受記者采訪時介紹，混改第三批試點的領域會在前兩批的基礎上進一步深化、擴大。如果聯(lián)通混改做得好，將會帶動更多的國企進行混改，比如在資源、裝備制造等領域，表達了穩(wěn)妥推進的意思。聯(lián)通改革幅度大，已經進入深水區(qū)，很多復雜問題都出來了，混合所有制改革要按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率的要求推進?；旄囊M行戰(zhàn)略性展開，還需要解決認識問題，需要意識到中國發(fā)展混合所有制經濟不是一種過渡性辦法或短期行動，也不是不得已而為之，而是自動改革、積極推動的必然成果和發(fā)展趨勢，將混合所有制經濟作為中國特色社會主義經濟的重要體現(xiàn)和重要內容，混改要促進構建國民共進、調和發(fā)展的經濟格局。其次，以不因推進改革增添企業(yè)累贅為準則，推動混改相干配套政策的及時跟進。第三，明確混改不是為混而混，而是產業(yè)鏈中產業(yè)節(jié)點混合、市場化經營機制的混合、不同資源稟賦的混合，切忌一窩蜂、定比例，要發(fā)揮市場配置資源的作用，絕不能用行政手段取代市場?；旄牡哪繕耸峭ㄟ^優(yōu)化股權結構來完善治理結構，進而促進混合所有制企業(yè)經營機制的轉變，其關鍵在于如何提升企業(yè)運營效率的提升和生產收益的增加。值得思考的是，報告中有三處與混合所有制改革有聯(lián)系。特別是在“推進國資國企改革”后面一段是“支持民營企業(yè)發(fā)展”與“完善產權制度和要素市場化配置機制”。強調“堅決破除各種隱性壁壘”、“打破行政壟斷，防止市場壟斷”。實質上與混合所有制改革有緊密聯(lián)系。這兩段長達357字，可見政府對鼓勵非公有制企業(yè)的重視。預計今年國企混改將向縱深發(fā)展，展現(xiàn)集團層面股權多元化、戰(zhàn)略投資更活躍、試點引領更突出以及更注重形成新的經營機制等特點。

落實國有資產管理情況的報告制度推進國有資產管理體制的完善

黨的十九大以后中央深改組通過的第一個文件是建立國務院向全國人大報告國有資產管理情況制度，怎樣把全國人民的財產保護好、發(fā)展好是國企的重要任務。報告強調“落實向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度”要求，是加強人民當家作主的制度保障，有利于提高國有資產管理的透明度和公信力，推動國有資產監(jiān)督管理的制度化、規(guī)范化。我國是公有制為主體的經濟制度，實行“代理—授權”做法，形成“全國人大—國務院—國資委、地方政府—企業(yè)”的代理鏈條，全國人民代表大會負責最終管理權。問題是，過去只有國資委一家報告，財政部 、國土部、農業(yè)部、文化部等從未報告過。全國人大常委會第一次聽取和審議國務院關于國有資產管理情況的報告將在今年10月份進行，重點聽取和審議金融企業(yè)國有資產管理情況的報告，其他是書面形式報告，向前走了一步。當然，全國人民代表大會管理國有資產的體制有待完善，這是一個過程。

供給側結構性改革重點轉向國企的去杠桿補短板

在政府工作報告中，供給側結構性改革內容是放在發(fā)展部分講的。在2018年，去產能力度不減，去杠桿的重點在國企。要求繼續(xù)破除無效供給。堅持用市場化法治化手段，嚴格執(zhí)行環(huán)保、質量、安全等法規(guī)標準，化解過剩產能、淘汰落后產能。今年再壓減鋼鐵產能3000萬噸左右，退出煤炭產能1.5億噸左右，淘汰關停不達標的30萬千瓦以下煤電機組。加大“僵尸企業(yè)”破產清算和重整力度。國企杠桿率較高，雖然2016年5月以來工業(yè)國企資產負債率整體向下，但截至2017年底仍高于私營企業(yè)8.8個百分點。金融風險的背后是財政風險，要把控制國有企業(yè)債務作為今后控制總債務的重中之重。在補短板方面，加快制造強國建設，重點發(fā)展實施大數(shù)據發(fā)展行動，加強新一代人工智能研發(fā)應用，在多領域推進“互聯(lián)網+”。推動集成電路、第五代移動通信、飛機發(fā)動機、新能源汽車、新材料等產業(yè)發(fā)展，實施重大短板裝備專項工程，發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網平臺，創(chuàng)建“中國制造2025”示范區(qū)。

整合大型國企監(jiān)事職能監(jiān)事功能能夠“由虛變實”

保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，2018年的兩會公布新一輪國務院機構改革方案，國資委的國有企業(yè)領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，不再設立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會。把國有重點大型企業(yè)監(jiān)事職能從塊塊里劃出來，對派出審計監(jiān)督力量進行整合優(yōu)化，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內容，解決監(jiān)事會原來存在的獨立性不足問題。同時，讓國資委回歸出資人角色。

我們還注意到，報告中國資國企改革內容有著目標引領型改革的鮮明特色。報告從三個層次部署任務，提出改革的質量標準與目標要求。報告中“推進國資國企改革”部分的最后一句話，要求通過改革創(chuàng)新，國企走在高質量發(fā)展的前列，對國企在新階段的地位與作用的定位，也是明確國資國企改革的目的，回答為什么要改革，改革的標準問題。從黨的十九大以來，國企改革進入目標引領型改革階段。不僅在十九大報告中，而且從政府工作報告中看出，每一項改革都指明改革目標與標準，更加重視改革的質量與效果。這種目標引領型改革貫穿著強烈的問題意識、鮮明的問題導向，使得改革的重點更加突出，路徑也更加清晰。