周志剛　張才彥

關(guān)鍵詞 行政審批 政府 中介機(jī)構(gòu)

基金項(xiàng)目：河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)項(xiàng)目（L2017115）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：周志剛，華北理工大學(xué)人事處，高級(jí)工程師，碩士；張才彥，河北行政體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.059

當(dāng)前，根據(jù)行政審批中介服務(wù)與行政機(jī)關(guān)行政審批的關(guān)聯(lián)程度，行政審批中介服務(wù)可以分為前置性行政審批中介服務(wù)和自主性行政審批中介服務(wù)，自主性行政審批中介服務(wù)較多，因此出現(xiàn)的問(wèn)題也是較多的。

為了進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，根據(jù)《關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)的通知》，于2015年10月、2016年2月、2017年1月先后分3批審議通過(guò)清理規(guī)范的國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)共323項(xiàng)，將國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批需由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)事項(xiàng)由原有的453項(xiàng)精簡(jiǎn)到了130項(xiàng)，并下發(fā)文件公布，同時(shí)提出：“凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批”。

基于以上改革背景，行政審批雖然日趨規(guī)范，但行政審批中介服務(wù)組織與政府部門(mén)存在利益關(guān)聯(lián)的情況給中介服務(wù)行業(yè)仍帶來(lái)一定亂象，針對(duì)行政審批中介服務(wù)中存在的各類(lèi)問(wèn)題以及加強(qiáng)該行業(yè)管理的對(duì)策建議、加快立法進(jìn)程和完善監(jiān)管體系等改革措施提出以下三點(diǎn)意見(jiàn)。

一、規(guī)范行政審批中介服務(wù)的意義

行政審批涉及的中介服務(wù)是行政審批的重要依據(jù)。

為了保改革紅利得以釋放，必需保障改革措施有完善配套和輔助措施。對(duì)中介服務(wù)清理，破除壟斷，規(guī)范收費(fèi)，加強(qiáng)監(jiān)督，使中介服務(wù)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效載體，有效協(xié)調(diào)平衡市場(chǎng)主體利益、提高市場(chǎng)資源配置效率。在“放管服”改革中，行政審批中介起到了承接部分政府審批職能的重要作用。因此，深化中介服務(wù)改革具有重要的意義：

1.深化中介服務(wù)改革有利于理清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，使其在資源配置上起到的決定作用。我國(guó)的行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)具有多樣性，與政府關(guān)系復(fù)雜，是調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)關(guān)系的難點(diǎn)，理順政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間的關(guān)系，中介服務(wù)改革是一突破口。

2.深化中介服務(wù)改革有利于現(xiàn)代治理途徑的探索和市場(chǎng)體系的建構(gòu)。這一輪的政府深化改革以行政手段和法律手段相結(jié)合的方式進(jìn)行推進(jìn)，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要實(shí)踐途徑之一。解決號(hào)行政審批中介服務(wù)市場(chǎng)中的政企不分，行政審批機(jī)構(gòu)的無(wú)據(jù)干預(yù)，“紅頂中介”的壟斷，部分行政審批中介服務(wù)收費(fèi)混亂等問(wèn)題，對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系具有關(guān)鍵性作用。

3.深化中介服務(wù)改革有利于突破事業(yè)單位改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，預(yù)防尋租腐敗等功效。深化中介服務(wù)改革可為事業(yè)單位改革指明方向，加快行業(yè)分類(lèi)，推動(dòng)建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)體系。獨(dú)立、客觀、公平、公正的中介服務(wù)是政府規(guī)范行政審批制度，釋放改革紅利的有效手段。

二、行政審批中介服務(wù)行業(yè)內(nèi)仍存在問(wèn)題

伴隨中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的日趨完善，在行政審批制度改革中，大量技術(shù)性服務(wù)轉(zhuǎn)移到中介服務(wù)機(jī)構(gòu)中，但與需求相較，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的各種問(wèn)題也隨之產(chǎn)生，如：中介服務(wù)機(jī)構(gòu)間的重復(fù)審批、中介服務(wù)的壟斷、中介收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、政府審批機(jī)關(guān)權(quán)力尋租問(wèn)題，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度不健全，中介服務(wù)執(zhí)業(yè)行為的不規(guī)范、服務(wù)時(shí)限沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)等，這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了行政審批改革的成效與公正以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公平。

（一）效率低

作為行政審批事項(xiàng)的“衍生品”的行政審批中介服務(wù)，它們或依據(jù)部門(mén)規(guī)章設(shè)立，或經(jīng)由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)明確規(guī)定。中介服務(wù)與相應(yīng)的行政審批的聯(lián)系復(fù)雜多變，“重復(fù)中介”時(shí)常出現(xiàn)，這樣就造成行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目構(gòu)成的結(jié)構(gòu)不盡合理，凸顯審批效率低下等問(wèn)題。

（二）有依靠

“紅頂中介”與審批部門(mén)之間存在利益輸送。由政府轉(zhuǎn)型過(guò)來(lái)的原審批部門(mén)下屬事業(yè)單位或主管部門(mén)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)；政府行政審批主管部門(mén)的下屬組織；行政審批主管領(lǐng)導(dǎo)兼職、任職的組織這三類(lèi)組成了所謂的“紅頂中介”。這些“紅頂中介”通過(guò)自己的“資源”，在中介過(guò)程中搭車(chē)亂收費(fèi)、濫用公權(quán)力、私下暗箱操作等行為，擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，阻礙了行政審批改革。

（三）收費(fèi)亂

行政審批的中介服務(wù)壟斷現(xiàn)象比較突出，部分領(lǐng)域和地區(qū)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)中介服務(wù)組織的實(shí)行準(zhǔn)入同時(shí)進(jìn)行總量控制。對(duì)于相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，它們的資質(zhì)認(rèn)證意味著合法性地位的獲取和未來(lái)可能的利潤(rùn)空間?！绊?xiàng)目數(shù)量多、收費(fèi)總量高”，造成市場(chǎng)秩序與服務(wù)收費(fèi)混亂，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，給企業(yè)造成較大資金負(fù)擔(dān)，無(wú)故增加時(shí)間成本。

（四）服務(wù)差

政府行政審批機(jī)關(guān)的過(guò)度干預(yù)阻礙了中介服務(wù)在市場(chǎng)中功能的發(fā)揮。在受到過(guò)度干預(yù)的同時(shí)，某些需要扶植審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入不夠，造成中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)事項(xiàng)，不能滿足社會(huì)、市場(chǎng)的實(shí)際需求。

（五）監(jiān)管弱

行政審批中介服務(wù)在監(jiān)管體制上的一個(gè)重要漏洞就是監(jiān)管權(quán)分散，既有綜合性監(jiān)管的“政監(jiān)分離”體制，也有專業(yè)性監(jiān)管的“政監(jiān)合一”的體制。始終沒(méi)能形成針對(duì)中介服務(wù)特點(diǎn)的統(tǒng)一、權(quán)威、系統(tǒng)的監(jiān)管體制。綜合監(jiān)管和事后監(jiān)管能力薄弱，信用監(jiān)管與專業(yè)性監(jiān)管分離，監(jiān)管部門(mén)之間的信息的不共享、不對(duì)稱，造成部分違規(guī)甚至違法的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員沒(méi)受到應(yīng)有的行政懲處。

三、加強(qiáng)中介服務(wù)管理的對(duì)策建議

審批中介服務(wù)領(lǐng)域種種問(wèn)題成因多樣，既有行政審批部門(mén)與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)之間存在的各種利益糾葛關(guān)聯(lián)問(wèn)題，也有政府在行政審批中介服務(wù)領(lǐng)域中的角色定位不清晰的問(wèn)題。

（一）加快中介服務(wù)的立法進(jìn)程，強(qiáng)化法制保障

國(guó)家層面要抓緊對(duì)行政審批中介服務(wù)啟動(dòng)和完善立法工作，對(duì)行政審批中介服務(wù)組織的法律地位、權(quán)利義務(wù)、程序規(guī)則、監(jiān)督評(píng)估等形成體系完整、相互配套的中介服務(wù)法律法規(guī)管理和調(diào)節(jié)體系。各地應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，探索并制定符合實(shí)際的政策法規(guī)和執(zhí)行細(xì)則，對(duì)等作出更加具體細(xì)化的規(guī)定。

（二）在中介服務(wù)管理過(guò)程中實(shí)行清單管理

參照“國(guó)務(wù)院已公布清理規(guī)范的國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)和取消的中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)編制行政審批清單的做法，確認(rèn)行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)不合法、無(wú)依據(jù)設(shè)立的中介服務(wù)，堅(jiān)決予以取締，同時(shí)對(duì)其中介服務(wù)機(jī)構(gòu)則清除出服務(wù)市場(chǎng)。合格和必要的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)要執(zhí)行統(tǒng)一的服務(wù)指南，做到信息公開(kāi)、承諾公開(kāi)、正規(guī)收費(fèi)、期限服務(wù)等規(guī)范的經(jīng)營(yíng)行為。監(jiān)管部門(mén)可以依托現(xiàn)代電子商務(wù)科技建設(shè)中介服務(wù)信息平臺(tái)，充分發(fā)揮平臺(tái)“公開(kāi)”功能，對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其提供的中介服務(wù)進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，并及時(shí)對(duì)群眾投訴的問(wèn)題調(diào)查處理，同時(shí)投訴處理結(jié)果予以公布。

（三）查出實(shí)行壟斷的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建和諧的中介市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

堅(jiān)持凡具備相關(guān)執(zhí)業(yè)資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，依法備案，審批執(zhí)業(yè)。為實(shí)現(xiàn)中介服務(wù)的市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，同類(lèi)別、同等資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)至少應(yīng)達(dá)到三家及以上，甚至可以將國(guó)內(nèi)外知名的中介組織引進(jìn)本地服務(wù)市場(chǎng)，只要法律、法規(guī)未禁入的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)充分競(jìng)爭(zhēng)。堅(jiān)持推動(dòng)中介服務(wù)組織與行政機(jī)關(guān)的脫鉤，掛靠在行政部門(mén)和事業(yè)單位的中介服務(wù)組織有秩序退出，對(duì)必須由政府部門(mén)興辦的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，報(bào)有關(guān)部門(mén)審批后予以保留。

（四）完善中介服務(wù)的監(jiān)管體系、中介服務(wù)的誠(chéng)信體系

建立對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的信用激勵(lì)和失信懲戒等制度，對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)水平、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等情況進(jìn)行量化考核并實(shí)行評(píng)級(jí)監(jiān)管。強(qiáng)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)的自律，建立各行業(yè)中介組織協(xié)會(huì)和跨行業(yè)的聯(lián)合會(huì)來(lái)規(guī)范中介組織的服務(wù)，同時(shí)防止違法違規(guī)，促進(jìn)和保障行政許可的依法實(shí)施，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的積極作用，加強(qiáng)體制建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管，努力減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供高質(zhì)量服務(wù)。

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