王伯承

（上海海事大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 201306）

生態(tài)移民（eco-migration），亦稱環(huán)境移民（environmental migration），系指原居住在生態(tài)脆弱區(qū)以及自然環(huán)境條件惡劣、基本不具備人類生存條件的地區(qū)的人口，搬離原來的居住地，在另外的地方定居并重建家園的人口遷移。生態(tài)移民一般具有兩層涵義：一是為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，例如自然保護(hù)區(qū)移民、水庫移民中體現(xiàn)出來的人類活動加劇區(qū)域生態(tài)退化，采取自然修復(fù)的辦法，將當(dāng)?shù)鼐用癜徇w至環(huán)境承載力強(qiáng)的區(qū)域；二是為了實現(xiàn)貧困人口脫貧，例如我國西南地區(qū)自然環(huán)境惡劣的廣闊區(qū)域內(nèi)，由于當(dāng)?shù)夭痪邆渚偷胤鲐毜臈l件而將當(dāng)?shù)厝嗣裾w遷出，實行易地扶貧搬遷，這凸顯了生態(tài)移民內(nèi)含扶貧攻堅的效用。特別是十九大報告中再次強(qiáng)調(diào)：堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾……確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧[1]。

對生態(tài)脆弱地區(qū)，特別是在不能實現(xiàn)“一方水土養(yǎng)育一方人”的民族區(qū)域進(jìn)行生態(tài)移民，致力于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與貧困群眾脫貧的雙重目標(biāo)。然而，生態(tài)移民在實施過程中產(chǎn)生了諸如遷移者意愿不足、遷出地生態(tài)恢復(fù)、遷入地承載力、移民就業(yè)、移民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等問題，生態(tài)移民事關(guān)搬遷地區(qū)的生態(tài)修復(fù)，也關(guān)系到移民群體自身的福祉。因此，為了提高生態(tài)移民的社會適應(yīng)水平，以及促進(jìn)生態(tài)移民工程的可持續(xù)性，需要在政府的主導(dǎo)下實現(xiàn)生態(tài)移民社區(qū)的科學(xué)規(guī)劃、社會服務(wù)的有效供給，社會治理多元協(xié)同參與的制度保證。

一、生態(tài)移民工程的諸維度

社會主義生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)在發(fā)展的過程中樹立保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)移民作為中國西部生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)扶貧開發(fā)的重要對策，已經(jīng)在內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、青海、廣西、貴州、云南等省區(qū)廣泛展開，取得了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗，并得到了國際社會的贊同。然而卻面臨著諸如遷出地社區(qū)生態(tài)修復(fù)、遷入地社區(qū)生存空間擠壓、移民者自身的社會適應(yīng)等一系列影響移民可持續(xù)性的現(xiàn)實問題[2]。

圖1 生態(tài)移民工程的諸維度

因此，生態(tài)移民工程只有在移民前實現(xiàn)科學(xué)的移民社區(qū)規(guī)劃、在移民過程中推進(jìn)系統(tǒng)的服務(wù)供給、以及針對移民后出現(xiàn)的社會問題和社會矛盾，開展有效的社會治理，助推遷移者有效地社會適應(yīng)，才能真正達(dá)成“護(hù)生態(tài)、搬得出、留得住、能致富”目標(biāo)以及生態(tài)移民的可持續(xù)性。（見圖1）

二、生態(tài)移民社區(qū)的科學(xué)規(guī)劃

2015年底，在十二五即將結(jié)束的時刻，國家出臺《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》 （以下簡稱《決定》），強(qiáng)調(diào)在十三五期間，確保所有貧困人口徹底解決貧困問題。新扶貧攻堅方案出臺的背景是改革開放以來，中國已經(jīng)有7億人口擺脫了貧困。但目前中國仍然有大量貧困人口，位居世界第三，特別是西部民族地區(qū)存在著貧困人口的連片集中分布。正因為如此，西南地區(qū)各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）高度重視生態(tài)移民規(guī)劃編制工作。貴州省于2012年5月,開始決定啟動實施扶貧生態(tài)移民工程,計劃從2012年至2020年，計劃用9年時間將居住在深山區(qū)、石山區(qū)、集中連片貧困地區(qū)的47.7萬戶204.3萬農(nóng)村人口搬遷出來，從根本上改善貧困人口的生存與發(fā)展條件[3]。主要建設(shè)內(nèi)容有：建設(shè)扶貧生態(tài)移民住房、鋪設(shè)供水管道、修建水池、架設(shè)電線、硬化道路、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。

（一）機(jī)遇與挑戰(zhàn)：全面建成小康社會

西南民族地區(qū)要實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，貧困和生態(tài)環(huán)境退化是兩個重要的制約因素。黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)2020年全面建成小康社會。一方面要求政府站在生態(tài)文明建設(shè)的高度來規(guī)劃生態(tài)移民；另一方面，全面消滅貧困增加了生態(tài)移民工作的緊迫性。十九大報告指出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會的決勝期。當(dāng)前，我國的扶貧開發(fā)也已經(jīng)進(jìn)入了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。按照《決定》的規(guī)劃，實現(xiàn)到2020年7000多萬貧困人口邁進(jìn)小康的既定目標(biāo)，時間緊迫、任務(wù)艱巨。地處西南云貴高原的貴州省，山地居多,素有“八山一水一分田”之說，加之人為破壞植被,以及土地資源不合理地使用方式，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，特別是水土流失和石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，洪澇、滑坡、泥石流等災(zāi)害頻繁發(fā)生，惡劣的自然環(huán)境嚴(yán)重影響著居住在深山區(qū)、石山區(qū)居民的脫貧致富。此外，新時期的生態(tài)移民與扶貧開發(fā)有了更高的要求。一是貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，中國目前貧困線以2011年2300元不變價為基準(zhǔn)，此基準(zhǔn)可能不定期調(diào)整。2011年確定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村（人均年純收入） 貧困標(biāo)準(zhǔn)為2300元，2015年為2800元，2016年貧困線約為3000元。二是貧困人口的心理預(yù)期提高，特別是隨著國家一系列惠農(nóng)政策的實施，那些生活在生態(tài)脆弱地區(qū)享受著各種福利待遇，各種補(bǔ)貼也大幅增加。在這種情況下，移民的預(yù)期就會提高，只有更高的標(biāo)準(zhǔn)才能滿足移民的需要。

（二）現(xiàn)實選擇：攻堅脫貧與生態(tài)移民的耦合

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》將六盤山區(qū)等十四個連片特困區(qū)域作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場[4]。地處中國西南的貴州一省就包括了武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)三大集中連片特困區(qū)，扶貧任務(wù)極其艱巨。“全面建成小康社會”核心在“全面”，“短板”仍是貧困人口。改革開放以來，中國的反貧困實踐使7億貧困人口擺脫貧困，使得中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。我國能否全面建成小康社會，“瓶頸”在于老、少、邊、窮地區(qū)的脫貧致富?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》 （2015） 明確實施易地搬遷脫貧，對居住在生存條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。把那些生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)的人口搬遷出來，可以同時達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與消除貧困的雙重目標(biāo)[5]。由單純的扶貧移民向扶貧與生態(tài)修復(fù)并重的轉(zhuǎn)變，“吊莊”移民步入“生態(tài)”移民階段，即堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重和有效銜接的模式。目前西南民族地區(qū)的生態(tài)移民很多表現(xiàn)為在同一個地區(qū)之內(nèi)的遷移，從遷入地的角度來說，是一種環(huán)境和資源的過度汲取。以貴州喀斯特地貌下本已緊張的生產(chǎn)生活用水為例，生態(tài)移民更是加劇了用水緊張以及傳統(tǒng)上人與資源、環(huán)境和諧相處的關(guān)系。這都需要政府主導(dǎo)進(jìn)行相應(yīng)的科學(xué)規(guī)劃和政策調(diào)整應(yīng)對，特別強(qiáng)調(diào)移民同時的生態(tài)考量。

三、生態(tài)移民社區(qū)的有效服務(wù)供給

與移民搬遷工作同時進(jìn)行的是移民扶持政策的落實與相關(guān)服務(wù)的供給。針對移民搬遷過程中存在的問題，政府相關(guān)部門要特別關(guān)注搬遷移民的生產(chǎn)、生活方面的適應(yīng)問題，對他們進(jìn)行物資援助、技術(shù)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)等，有效地滿足他們的心理需求，并尊重他們保護(hù)、傳承自己民族文化的意愿。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變：管理者到服務(wù)者

生態(tài)移民是政府主導(dǎo)下的系統(tǒng)工程，移民的穩(wěn)定和致富需要政府大量的資金投入和物質(zhì)幫扶，幫助他們實現(xiàn)生產(chǎn)生活條件的改善[6]。從這個角度看，移民工作的重點(diǎn)不在于遷移本身，而更重要的是做好移入地區(qū)的各種配套和銜接工作。在組織移民搬遷的過程中，前期服務(wù)工作做得好，移民就比較穩(wěn)定。因此，要把移民工作做好，實現(xiàn)政府職能從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)生態(tài)移民工程系統(tǒng)的服務(wù)供給的首要因素。特別是要改變扶貧攻堅早期階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主、公共服務(wù)體系建設(shè)不足的狀況，繼而形成以公共服務(wù)來帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型扶貧模式，尤其是在生態(tài)移民的過程中，將政府工作重點(diǎn)調(diào)整到公共服務(wù)方面。

（二）扶貧精準(zhǔn)識別：注意社會和諧穩(wěn)定

生態(tài)移民通過科學(xué)有效的程序把貧困人口精準(zhǔn)識別出來，采取建檔立卡的方式，精準(zhǔn)識別出扶貧對象，進(jìn)而提高扶貧效果。習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時強(qiáng)調(diào)，扶貧要實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧；2015年6月在貴州考察時，又適時提出了扶貧開發(fā)工作“六個精準(zhǔn)”的基本要求，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！傲鶄€精準(zhǔn)”的提出，為精準(zhǔn)扶貧指明了努力的方向。然而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，貧困越發(fā)呈現(xiàn)出個體化的趨勢，一個人的資源稟賦和發(fā)展能力是決定其貧困與否的關(guān)鍵。面對生態(tài)移民的扶貧政策不到位、貧困戶識別和退出過程簡單化操作的問題，需要加大社會矛盾糾紛走訪與排查力度，重點(diǎn)排查因項目建設(shè)、群眾就業(yè)、生活困難、治安問題、搬遷施工問題等可能引發(fā)的不穩(wěn)定因素，努力做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防。各地各有關(guān)部門要認(rèn)真進(jìn)行不間斷滾動排查，登記造冊，切實做到底數(shù)清、情況明，并采取措施積極加以解決，切實把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。只有實現(xiàn)精確識別，才能夯實精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)。不得不提的是，在生態(tài)移民中還需要大力實施教育精準(zhǔn)扶貧[7]。在西部民族地區(qū)社會流動舉步維艱的現(xiàn)實情況下[8]，把貧困家庭的孩子培養(yǎng)出來，阻斷貧困代際傳遞，實現(xiàn)代際脫貧而不返貧，以及脫貧人口代際發(fā)展的可持續(xù)性，削弱階層固化和提升社會流動，生態(tài)移民才能具備可持續(xù)性。

（三）社會政策供給：增強(qiáng)移民社會適應(yīng)

社會政策是政府為解決特定社會問題而制定的短期與長期措施，它既具有修復(fù)性，也具有發(fā)展性[9]。實施生態(tài)移民，涉及住房、土地、戶籍、就業(yè)、社會保障等一系列問題，必須有相關(guān)配套措施作為保障。在社會政策供給的內(nèi)容層面，設(shè)計相應(yīng)的社會政策項目，實現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧方略的精準(zhǔn)對接。就社會政策來說，具體包括資產(chǎn)社會政策、就業(yè)政策、教育救助政策、醫(yī)療保險、大病統(tǒng)籌、低保、社會工作等；相應(yīng)地精準(zhǔn)扶貧包括產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、社保兜底等。例如：生態(tài)移民建設(shè)用地的土地政策、接受移民子女的教育政策、享受遷入地同樣的福利待遇等。通過制度設(shè)計上的安排，從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償向能力補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，提升移民者的社會適應(yīng)。一言以蔽之，政府要做的是為每個脫貧對象，搭建平等的發(fā)展平臺，創(chuàng)造良好的生存和發(fā)展環(huán)境。

進(jìn)一步講，生態(tài)移民社會政策的供給主要是推進(jìn)社會政策與新扶貧攻堅方案的有效銜接。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，需要社會政策的參與。而且，社會政策本身相應(yīng)地也需要有一些內(nèi)容彼此銜接，如產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、社會保障等。在實施層面，強(qiáng)調(diào)需求導(dǎo)向，因戶因人施策。這里涉及開發(fā)性扶貧與社會救助結(jié)合的機(jī)制、生活扶助與文化扶貧結(jié)合的機(jī)制、物質(zhì)扶貧與服務(wù)扶貧結(jié)合的機(jī)制。現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧方案、開發(fā)性扶貧不能解決問題的，可以社保兜底，通過社保兜底脫貧了，可以再進(jìn)入開發(fā)扶貧?？梢?，社會政策供給增強(qiáng)移民社會適應(yīng)，這是一個相互促進(jìn)的權(quán)變過程，而非單向度的機(jī)械操作。

四、生態(tài)移民社區(qū)的社會治理格局

新時期，西部地區(qū)的改革發(fā)展問題、保護(hù)生態(tài)是當(dāng)務(wù)之急、改善民生是第一責(zé)任、維護(hù)穩(wěn)定是政治任務(wù)。然而移民搬遷卻存在社區(qū)規(guī)劃欠合理、管理不規(guī)范、服務(wù)跟不上等問題，這極大影響了扶貧移民的可持續(xù)性，因此生態(tài)移民社會治理工作就顯得尤為突出。習(xí)近平同志在十九大報告中提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，在之前“共建共享”的基礎(chǔ)上，增加了“共治”。這給我們的啟發(fā)是：需要在生態(tài)移民遷移后形成政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同和移民自身參與等多元“共治”的社會治理格局。

（一）政府負(fù)責(zé)

除去少數(shù)自發(fā)移民，當(dāng)前的生態(tài)移民工程主要依賴于政府的推動。因此，“生態(tài)移民”作為政府主導(dǎo)下的一項利民工程，首先體現(xiàn)的是政府的規(guī)劃和管理職能——進(jìn)行移民規(guī)劃、提供公共服務(wù)、實現(xiàn)社會控制。但是，同時需要注意的是，政府的制度安排亦要避免由此導(dǎo)致的生態(tài)不正義的現(xiàn)象。[10]

在中華文明的熏染下，社會民眾對統(tǒng)一國家及其中央政府往往有極強(qiáng)的認(rèn)同感。[11]生態(tài)移民是一項極其復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣、部門眾多，只有政府才能統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)而保證生態(tài)移民工程的順利實施。包括成立專門的生態(tài)移民機(jī)構(gòu)，抽調(diào)政府骨干力量集中辦公，開展規(guī)劃編制、政策研究、資金籌措、審查審批移民工程實施方案，明確工作職責(zé)，分解落實目標(biāo)任務(wù)?！皣乙庵尽北ＷC了中央政府主導(dǎo)下的生態(tài)移民工程能夠從中央到地方一以貫之。

（二）社會協(xié)同

在扶貧開發(fā)及其治理的過程中，同樣需要多元化治理主體的介入，充分發(fā)揮民間組織的作用。例如“民政部—李嘉誠基金會大愛之行—全國貧困人群社工服務(wù)及能力建設(shè)項目”通過全國專業(yè)社工機(jī)構(gòu)、相關(guān)高校研究機(jī)構(gòu)和社會工作專業(yè)人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的共同參與，在為貧困人群提供人性化、個性化、專業(yè)化社會工作服務(wù)的同時，進(jìn)一步孵化中國優(yōu)秀社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力和經(jīng)驗，建立可供社工服務(wù)制度化發(fā)展使用的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，促進(jìn)扶貧社會工作隊伍管理和運(yùn)作的科學(xué)化、規(guī)范化，推動完善社會服務(wù)機(jī)制，強(qiáng)化社會服務(wù)能力，提升社會治理水平。

作為區(qū)別于政府組織的社會團(tuán)體亦是生態(tài)移民工程中重要力量。在國家力量無法觸及的領(lǐng)域和地區(qū)，發(fā)揮著補(bǔ)充作用[12]。更多地通過外部支持、形成合力，應(yīng)對扶貧移民搬遷可持續(xù)性的結(jié)構(gòu)性制約[13]。當(dāng)前，各種社會團(tuán)體在扶貧領(lǐng)域有很大的專業(yè)介入空間，譬如通過性別視角、目標(biāo)群體視角、社區(qū)發(fā)展視角，納入第三方推進(jìn)、助人自助、賦權(quán)的專業(yè)理念等等，這些都可以切實提高扶貧工作的針對性、有效性。一是在生態(tài)移民早期，鼓勵和支持民間組織、社會團(tuán)體提早介入，通過自己的工作方式和途徑解決生態(tài)移民過程中可能面臨的問題；二是利用民間組織、社會團(tuán)體“第三方”特殊的地位，對政府、企業(yè)實施的生態(tài)移民工程進(jìn)行評估，促進(jìn)生態(tài)移民的可持續(xù)發(fā)展；三是可以充分利用民間組織、社會團(tuán)體關(guān)注民族文化的優(yōu)勢和條件，促進(jìn)民族文化的傳承與發(fā)展，使得生態(tài)移民能夠很好地在遷入地實現(xiàn)社會適應(yīng)和社會融入。

（三）公民參與

作為扶貧治理的主體，還需要在扶貧開發(fā)及其治理的過程中實現(xiàn)移民者自身的社會參與。維護(hù)生態(tài)移民參與權(quán)，提升遷移民眾的參與能力，需要相應(yīng)的“制度保障和法制建設(shè)”[14]。移民的外遷不能忽視公民參與的考量，一是要堅持群眾自愿、以宣傳教育引導(dǎo)為主，積極提升移民者自身的主人翁意識與參與意識；二是需要進(jìn)行制度設(shè)計，提供民眾社會參與的平臺，增強(qiáng)遷移者自身的參與能力。生態(tài)移民特別注重移民們參與項目開發(fā)的意愿、脫貧的意愿和脫貧的能力[15]。所以，生態(tài)移民工程的社區(qū)治理，不能過度強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃與管理。

另一個層面來講：所謂公民參與，就是生態(tài)移民工程要注重遷移者自身的主體性地位。由此，生態(tài)移民毋寧說是政府推動的一項工程，不如說更是強(qiáng)調(diào)遷移者自身改變的一個過程。包括貴州省在內(nèi)的我國西南地區(qū)諸省份，生態(tài)移民具有后發(fā)優(yōu)勢，資源環(huán)境優(yōu)勢，全面對外開放格局的優(yōu)勢；但在貧困識別過程中，精準(zhǔn)扶貧必須超越技術(shù)化的桎梏，通過公民參與及其基層組織建設(shè)，穿透地方的社會文化網(wǎng)絡(luò)，在生活重建與適應(yīng)中實現(xiàn)打通減貧政策落地的“最后一公里”。

五、小結(jié)與討論

生態(tài)移民本意是為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜕鷳B(tài)環(huán)境而實施的搬遷；同時也是提高貧困群眾的生產(chǎn)生活水平，消除貧困的重要措施。前者重在強(qiáng)調(diào)“生態(tài)”與“生態(tài)修復(fù)”；后者重在強(qiáng)調(diào)“扶貧”與“貧困治理”。實際上來看，扶貧移民不一定是都因為生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境移民也不一定都是因為窮困；這是因為生態(tài)移民整體搬遷，由此還涉及到大量非貧困人口同步搬遷。所以生態(tài)移民不完全等同于扶貧移民，然而值得深思的是，當(dāng)“生態(tài)”的話語轉(zhuǎn)化為“扶貧”的話語，搬遷后的生態(tài)適宜性如何，搬遷社區(qū)與遷入社區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)敏感性與穩(wěn)定性問題，遷入社區(qū)的資源稟賦潛力對移民安置和區(qū)域發(fā)展可能產(chǎn)生的制約因素，進(jìn)而影響移民社區(qū)規(guī)劃空間的合理發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境紊亂的可能后果。這些都是我們后續(xù)研究需要繼續(xù)關(guān)注的。習(xí)近平總書記在扶貧移民考察的時候強(qiáng)調(diào)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要留得住綠水青山，系得住鄉(xiāng)愁。這對西南地區(qū)新時期生態(tài)移民工作有重要的啟示意義。

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