謝陽 ，陳美亞 ，董良峰 ，宗蘭

（1.江蘇科能電力工程咨詢有限公司，江蘇 南京 211100;2.南京工程學院建工學院，江蘇 南京 211167）

0 引言

PPP(public-private partnership）是政府在公共建設領域面臨資金不足的狀況時，將民營資本引入而建立的公私伙伴關系。PPP的概念分為廣義和狹義之分。凡是政府和私人資本為了提供公共產品和服務所建立的合作關系，我們都可以將之稱為廣義 PPP。 以前盛行的 BOT、BT、BOOT、BOO 等多種公私合營操作模式都屬于廣義PPP的范疇；狹義的PPP,也就是自2014年以來在一系列文件中所提及并大力提倡和推廣的PPP，在操作模式上是指政府與私人部門組成一個特殊目的機構（SPC，Special Purpose Company），引入社會資本，共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發(fā)運營方式。與廣義的PPP相比，狹義PPP中政府不僅在前期介入，當項目進入運營和管理階段時，由雙方組成的SPC負責項目的中后期建設和運營，政府也全程參與，風險共擔，利益共享。

1 PPP在我國的發(fā)展歷史回顧

PPP模式最早于1982年在英國被率先提出，而后在世界范圍內得以推廣。PPP在中國的發(fā)展大致可以分為三個階段。

（1）1995年至2003年——探索階段。在此期間，PPP模式作為一種新型融資模式被引入中國，在國家計委的主導下，在數個項目中試點運用，其中最有代表性的是廣西來賓某電站項目。這一階段的PPP主要目的是吸引外商來華投資，立法工作方面基本屬于一片空白，頂層設計難以推進，在經過幾年的發(fā)展之后，漸漸平息。

（2）2004年至2013年——“野蠻生長”階段。2004年，建設部頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（下稱“126號令”），將特許經營的概念正式引入市政公用事業(yè)。各級政府也在此基礎上紛紛出臺各種法律法規(guī)及文件，引導本地區(qū)PPP的發(fā)展，PPP在我國進入“野蠻生長”階段。在此階段，PPP模式的主導方不再單單是計劃發(fā)展部門，各行業(yè)主管部門和地方政府紛紛介入，資金也由前一階段的外資為主進入多元化時代。但是由于制度不完善，風險分配不合理，主管部門管理水平不夠等問題，這波PPP在野蠻生長的同時也累積了大量風險。

（3）2014年至今——“規(guī)范化”階段。2014年，財政部頒布了 《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）以此為標志，提出前文所說的狹義PPP的概念。此后，各級政府和各部門又相繼頒布了多個文件，在迅速發(fā)展的同時逐步引導我國PPP模式應用進入規(guī)范化階段。

2 PPP的運行模式及政府角色定位

在現(xiàn)有PPP的運營模式下（圖1），主要的參與方包括政府部門、私營企業(yè)、銀行金融機構、SPC機構和用戶。其中政府部門在項目的各個階段扮演者不同的角色（圖2），這些角色對項目能否成功起到舉足輕重的作用。

圖2 政府部門在項目各階段的角色定位

（1）項目的決策階段，作為項目的決策者和規(guī)劃者

在決策階段，政府部門對經過投資機會選擇確定的項目編制項目建議書，進行可行性研究，對項目的投資估算、市場前景、投資回報、財務分析、國民經濟分析等方面進行綜合分析，最后確定該項目是否上馬。在PPP正式啟動前，政府相關部門要拿出該項目的實施規(guī)劃方案，包括項目的擬建規(guī)模，對民營資本的要求，融資規(guī)模，運營年限及回收期限等實質性內容。在這一階段，政府部門是項目的決策者和規(guī)劃者。

（2）項目的招投標階段，作為項目的組織者和談判者

項目確定以后，政府部門要向社會公布該PPP項目的信息，讓有興趣有能力的意向者有渠道獲得該信息。之后，政府部門要按照招投標的流程組織招標活動，在確定中標企業(yè)后，政府部門要就該項目的具體條款進行談判，談判結束后雙方簽訂最終合同。在這一階段，政府部門承擔的是招投標的組織者和合同條款談判者的角色。

（3）項目的融資階段,作為融資的保障者

PPP主要涉及重大基礎建設領域，如高速公路、地鐵、隧道、橋梁、機場等，這類項目對資金的需求量巨大，單憑民營資本無法獲得能滿足項目的資金需求。這時，政府就要利用政府信用，發(fā)揮融資保障者的角色作用。一方面，政府提供一部分資金，另一方面，政府信用作為擔保獲得一部分貸款，多渠道解決項目的資金需求。

（4）項目的實施階段，作為項目的監(jiān)管者和接收者

項目進入了實施和運營階段，政府部門就要承擔起監(jiān)管者的角色，負責監(jiān)督和管理私營合伙人的一系列行為在保證合同約定的合理利潤的前提下是否會損害社會的公眾利益。等項目運營達到特許權經營協(xié)議規(guī)定的期限后，政府部門作為公眾的代表，最后又會成為項目最終的接收者和擁有者。

3 我國PPP政府角色定位存在的問題

（1）參與者和監(jiān)管者的雙重角色沖突

在我國現(xiàn)在的PPP模式中，政府部門既是參與者，又是監(jiān)管者，既參與PPP項目的各個階段，又負責對民營資本進行監(jiān)督。限于現(xiàn)有的法律體系并不完備，兩種身份之間權責利的劃分并不清晰，運動員和裁判員的雙重身份必然會引起一系列的角色沖突。

（2）政府部門的監(jiān)管機制缺失

在PPP項目的實施和運營過程中，民營資本由政府部門監(jiān)督，政府部門卻無人監(jiān)督，只能依靠自行監(jiān)督。當政府部門的自我監(jiān)督機制失效時，會導致決策失誤，社會的公共利益將受到極大損害。

（3）糾紛處理困難

作為長期合作伙伴，政府部門和私人機構在漫長的合作周期中，從各自的立場出發(fā)，必然會出現(xiàn)各式各樣的糾紛。一旦糾紛出現(xiàn)，在法律層面上尋求解決途徑，將訴諸到地方法院進行解決。但是由于法院層級的限制，對于高層級的政府很難管轄。

（4）政府的信用問題無法保證

在PPP項目合作機制中，對于私營企業(yè)而言，政府的信用風險是其不得不面臨的重大風險。政府部門有時在項目建設初期簽訂特許權經營協(xié)議時，在對于項目運營中的各種困難估計不足的前提下，也可能盲目做出承諾。隨著困難的逐步出現(xiàn)和政府主管人員的不斷更迭，會導致某些承諾無法兌現(xiàn)，甚至有時會出現(xiàn)與民爭利現(xiàn)象。政府部門作為項目的監(jiān)管者和保障者，如果其信用出現(xiàn)危機，將極大傷害民營資本參與PPP項目的積極性。

4 PPP模式中政府職能角色的轉換方向

（1）由“監(jiān)督者”向“被監(jiān)督者”轉換

政府部門在PPP中的監(jiān)管者和參與者身份的重合，運動員和裁判員身份的混淆是很多問題的根源所在。從PPP發(fā)展較好的美國、日本、新加坡、英國等國家發(fā)展的經驗來看，他們采用的辦法是：一方面是政府部門作為參與者，在雙方簽訂的特許權協(xié)議框架內遵守契約精神，履行合同內容，承擔風險，獲得收益；另一方面，政府作為監(jiān)督者身份，設立獨立的監(jiān)督機構，對合同的履行過程進行監(jiān)督和管理。

目前，我國也在財政部的牽頭下成立了從中央到地方的PPP項目領導小組，但由于行政地位不突出，權力治理界限劃分不清晰等問題，導致領導小組的統(tǒng)籌管理和協(xié)調作用不夠明顯。今后應統(tǒng)一立法，明確職責，劃清邊界，保證PPP項目的順利推進，使政府部門和私人資本都能從項目中獲得各自所需的社會效益和經濟效益，同時也解決了由于政府部門自行監(jiān)管機制失效而導致的一系列問題。

（2）由自行監(jiān)管向獨立監(jiān)管轉換

由于政府部門的監(jiān)管機制缺失，只能依靠政府部門自行監(jiān)管，從而導致一系列問題，影響了PPP項目的順利實施。因此，應設立獨立監(jiān)管機構，將監(jiān)管職能從政府的傳統(tǒng)職能中分離出來，監(jiān)督和管理政府部門在項目推進過程中的一系列行為，在保證公共利益的前提下保證私人資本獲得合理的收益。監(jiān)管的重心應向項目提供的產品價格、質量、服務等方面傾斜，最后形成由政府部門確定服務范圍，項目公司提供服務，監(jiān)管機構進行監(jiān)管，法律予以法律授權的完善的監(jiān)管機制。

（3）由風險規(guī)避者向風險的合理承擔者轉換

由于PPP項目投資巨大，回收周期長，其面臨的風險巨大。政府部門應該把自己放到和民營資本平等的地位上，本著互惠互利、共擔風險、共享收益的原則，各自承擔自己最能控制的那部分風險。合理的分配風險是項目長期健康運行的強有力保障。

（4）由失信者向守信者轉換

政府的失信是私人資本介入基礎建設領域的重大障礙。政府部門在項目決策階段，就必須認真研究項目建議書和可行性研究報告，在此基礎上做出正確的決策；在簽訂特許權經營協(xié)議時，要在合同條款中明確政府部門失約違約時的賠償辦法、賠償額度、擔保機構等；政府部門內部也要加強自身信用管理，強化內部考核獎懲機制，同時積極接受社會公眾和監(jiān)管機構的評估和考核。當政府變成一個守信者后，大量的私人資本會更加積極地參與到基礎設施建設的浪潮中去。

參考文獻

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