唐菁陽 王佃利

（山東大學 政治學與公共管理學院，山東·濟南 250100）

一、問題的提出與研究框架

（一）問題的提出

社區(qū)商業(yè)是一種屬地型商業(yè)，以居民小區(qū)為地理平臺，通過提供服務和商品來達到滿足、便利居民日常生活消費的目標，是商業(yè)活動在社區(qū)的直觀體現(xiàn)。隨著我國經濟的快速發(fā)展，城市化進程的加快和市民生活水平的提高，社區(qū)商業(yè)已成為關乎社會保障、環(huán)境宜居、穩(wěn)定和諧的民生工程。但就目前政策效果來看，我國社區(qū)商業(yè)發(fā)展還存在著社區(qū)商業(yè)生存空間被擠壓、資源浪費嚴重、服務設施檔次不高、經營方式落后等問題[1]。

針對上述問題，學術界從不同角度研究了“社區(qū)商業(yè)”，普遍認為政府在社區(qū)商業(yè)發(fā)展中起著主導型、整體性和引導性的作用，并繼續(xù)從政府管理的角度闡釋社區(qū)商業(yè)的發(fā)展動因、作用以及發(fā)展對策。但從公共政策尤其是民族自治地區(qū)的角度分析社區(qū)商業(yè)的發(fā)展還少見報道。再次，我國學者主要基于民族自治地方的特殊性來考察政策執(zhí)行的影響因素，正如麥爾科姆·L·戈金（M.L.Goggin） 指出，“影響政策執(zhí)行關鍵變量的確認仍在繼續(xù)，雖然我們已經知道有許多變量[2]?！辈捎猛旭R斯·史密斯（Tomas B.Smith）政策執(zhí)行過程模型，從政策執(zhí)行的角度分析民族地區(qū)社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策，以更完善民族地區(qū)公共政策問題。

（二）研究框架

史密斯政策執(zhí)行過程模型（如圖1）有助于分析民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的復雜圖式，能透過紛繁的表象探視政策執(zhí)行是如何遭遇挑戰(zhàn)的，進而為提高民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行能力提供選擇。

二、社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策：背景、變遷與現(xiàn)狀

政策執(zhí)行研究的邏輯起點是政策，上世紀80年代末，城市社區(qū)商業(yè)進入了自由競爭、自由發(fā)展的時代，國營商業(yè)網(wǎng)點逐漸被各種簡易網(wǎng)點所替代，國家開始重新審視社區(qū)商業(yè)在整個城市規(guī)劃中的作用。1993年，國家發(fā)布《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》，明確了社區(qū)商業(yè)的結構、布局和設置原則。2005年，社區(qū)商業(yè)在我國進入全面推進的新階段，商務部提出5年內在全國166個城市（人口過百萬）中，確定50個社區(qū)進行示范建設，形成社區(qū)服務網(wǎng)絡，初步完成社區(qū)商業(yè)建設和改造工作。

2005年到2011年，社區(qū)商業(yè)發(fā)展取得了一定成就，涉及社區(qū)商業(yè)建設的雙進工程、早餐工程、標準化菜市場示范工程等逐步鋪開，培育了500多個國家級示范社區(qū)。

“十二五”時期，社區(qū)商業(yè)示范工程被列為國內貿易發(fā)展的重點工程，目標是支持連鎖企業(yè)進社區(qū)、增加服務功能、完善社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點以及培育1000家社區(qū)商業(yè)示范社區(qū)。同時，國家明確提出綜合服務設施和新建住房小區(qū)商業(yè)面積不低于10%，并從完善法律法規(guī)、財稅政策、土地政策等方面給予了多項強有力的支持措施。這一時期，社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策重點在于提倡建設社區(qū)綜合服務中心，特別是建設家政服務網(wǎng)絡中心，把再生資源回收、老年人生活、家政服務、社區(qū)農貿市場等基礎設施用地提到優(yōu)先保障的位置。

隨著IT、信息技術的發(fā)展，電子商務帶動著社區(qū)治理和社區(qū)商業(yè)模式快速轉變，我國社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策開始注重與互聯(lián)網(wǎng)相融合，明顯提升運用電子商務的水平，在“一刻鐘”社區(qū)商圈內基本滿足居民生活消費需求，形成一批具有引領作用的示范社區(qū)。

三、民族自治地方執(zhí)行社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策面臨的挑戰(zhàn)

公共政策必需通過政策制定或政策的具體化，才能在地方層面得以落實，并達到政策目標，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的政策執(zhí)行局面[4]。根據(jù)史密斯模型，國家社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策在民族自治地方執(zhí)行面臨著政策本身、執(zhí)行機構、執(zhí)行目標群體和執(zhí)行環(huán)境四個方面的挑戰(zhàn)。

（一）民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策本身配置不足

政策執(zhí)行模型中影響政策執(zhí)行的首要因素是“理想化的政策”，它包括政策的合法性、可行性和合理性等[3]。隨著民族自治地方公共決策民主化、科學化水平的不斷提高，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策決策失誤可能性大大降低，但政策制定中仍然存在一些內在因素限制了理想化政策的充分實現(xiàn)。

首先，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策體系不配套、政策目標不明確限制了政策的可行性。民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策的情況可以從其出臺專門政策的數(shù)量和相關政策的支持情況反映出來。一方面，相比先進地區(qū)，民族自治地方出臺的有關社區(qū)商業(yè)發(fā)展的相關政策文件較少，其中新疆12件，寧夏8件，廣西5件，內蒙古3件，西藏2件，說明民族自治地方政府對社區(qū)商業(yè)工作進展緩慢或者說對社區(qū)商業(yè)不夠重視。另一方面，民族自治地方扶持社區(qū)商業(yè)發(fā)展、規(guī)范商業(yè)經營的相關政策也比較缺乏，這對民族自治地方招商引資、公共服務配套設施的完善造成一定拖累。另外，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策的明確程度決定了政策執(zhí)行的可操作程度，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策的制定是始于民族自治地方社區(qū)商業(yè)問題，又指向民族自治地方社區(qū)商業(yè)問題的解決。馬特蘭德認為：“基于民主理論，當一個政策目標不清晰時，選擇標準會變得困難，一些一般的社會規(guī)范和價值就會起作用。”民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策大多只指出了社區(qū)商業(yè)建設的總體思路，總體規(guī)模、扶持重點，卻沒有進一步明確政策目標。

其次，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策因缺乏對本地、本民族現(xiàn)實規(guī)律的客觀反映而削弱了政策的合理性。國家社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策到了民族自治地方，自治機關可以運用自治權，結合本地，本民族實際情況制定細化政策。但實際上民族自治地方只是按照上級要求制定相關政策，其基本精神、原則、方式和方法等都只是轉述甚至基本照搬國家政策，忽略了本地區(qū)實際情況的調整適應，尤其是沒有體現(xiàn)當?shù)貙嶋H發(fā)展需要、當?shù)孛褡逦幕?、生態(tài)等特色。

（二）民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行執(zhí)行機構內在限制

首先，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策在實施過程中存在執(zhí)行主體模糊、權責不相配、執(zhí)行主體自治意識淡薄等問題。由于商務部沒在民族自治地方城市社區(qū)層面設置直接執(zhí)行機構，在規(guī)劃、監(jiān)管方面未明確界定，因此，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行主體模糊；且地方商務部門因沒有商業(yè)配套設施、行政許可、土地建設、財政、政策等執(zhí)行資源和執(zhí)行職能，責權不相配。另外，民族自治地方政策執(zhí)行主體自治意識淡薄，不會運用自治權，在執(zhí)行社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策遇到實際特殊狀況時，常以“上級制定了政策”為托辭，繼續(xù)推行一般社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策。

其次，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行機制不順暢。民族自治地方政府機構的層級組織形式仍是“條條”和“塊塊”。社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策是一個多層次的組織體系，國家政策層面的制定者往往考慮如何實現(xiàn)整個社會利益的最大化，而民族自治地方基層的政策執(zhí)行者們只會考慮所屬地區(qū)局部利益，所以政策在層層落實的過程中就因不同層面的利益差異而被“解讀”了，也就是說民族地區(qū)的政策執(zhí)行者對那些能夠理解并采取接受態(tài)度的政策將會較好執(zhí)行，對那些不被認知而采取中立或拒絕態(tài)度的政策將會低效執(zhí)行甚至象征性執(zhí)行。另外，民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行缺乏部門間溝通和協(xié)調，多元參與缺乏合作機制是導致“政策孤島”[4]的重要原因。民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行中，各部門難以對政策目標分工、政策資源與成本承擔達成共識，政策信息無法在各部門間優(yōu)化組合、隨需流通。

（三）民族自治地方政策執(zhí)行環(huán)境的特殊與復雜

史密斯認為，文化、社會經濟與政策環(huán)境的不同是政策執(zhí)行過程中影響其成敗所需要考慮和認定的因素[3]。民族自治地方所處的地緣、所擁有的民族宗教文化、民族關系、宗教因素突顯了社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行環(huán)境的特殊性與復雜性，這使得民族自治地方政府在執(zhí)行社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策時遭遇獨特的境況。

首先。地緣因素通過制約地區(qū)經濟發(fā)展對社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行產生影響。民族自治地方大部分處于邊疆或內陸比較偏遠的地區(qū)，惡劣的地理條件導致了這些地區(qū)的交通比較困難，地理區(qū)域相對閉塞，這就制約了民族自治地方經濟的發(fā)展，進而難以提供政策有效執(zhí)行所必需的財政和物質資源，社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行就會變得捉襟見肘。

其次，少數(shù)民族自治地方獨特的民族文化與風俗習慣對政策執(zhí)行的方式提出特殊要求。民族自治地方無論政策執(zhí)行主體抑或是政策客體都受民族文化的影響；同時，民族風俗習慣也會潛移默化地影響政策執(zhí)行的路徑和方式。

再者，民族自治地方多民族政治關系增加了社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的復雜程度。民族自治地方大多是多民族成分雜居，民族之間的交往不可避免地出現(xiàn)錯綜復雜的矛盾，政府執(zhí)行社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策過程中，如何面對復雜的民族關系和民族矛盾是亟需解決的重要問題，這就導致在社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行時，有些不利于此民族群眾的行動，會因民族政治問題受阻。

（四）民族自治地方目標群體的行動策略

首先，目標群體的利益取向決定著目標群體的態(tài)度與行為邏輯。在民族自治地方，住宅新區(qū)公共服務設施業(yè)務常被政府歸屬為“商業(yè)項目”有關，這誘發(fā)了房地產項目承擔人對房產市場利益的追求，而主管商務部門又無力進行社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點的規(guī)制，所以任由綜合超市（GMS） 發(fā)展，導致了城市公共用地被擠壓，周圍交通堵塞，大氣、聲等污染，小區(qū)居民在這種環(huán)境下，無法進行正常生活，激化了與開發(fā)商之間的矛盾，催生了鄰避問題。民族自治地方政府往往未能在房產開發(fā)前期就規(guī)劃介入，在統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)商業(yè)中，尤其是社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點、設施等項目上與開發(fā)商存在分歧，這導致社區(qū)商業(yè)項目規(guī)劃雖好，但由于受到來自開發(fā)商的阻力而不能嚴格執(zhí)行。反之，若政府是基于科學的市場狀況調查，掌握該社區(qū)居民的消費心理與習慣，理解商戶的利益訴求后，依此來決定社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點的數(shù)量、規(guī)模、位置和運作模式，則會有比較準確的市場營銷定位。

其次，目標群體的認知能力限定了目標群體的政策參與程度。目標群體的知識水平結構和受教育程度制約著他們對政策的認知、理解和支持程度。人們受教育程度越高，往往越容易和主動與政策執(zhí)行者進行溝通協(xié)調，表達自己需求，關心、監(jiān)督政策執(zhí)行，也能夠更加理性地看待一項政策，不僅能夠考慮當前和直接收益，也會考慮長遠和間接收益，從而減少政策執(zhí)行的壓力。民族自治地方社區(qū)居民總體素質相對偏低，從而導致社區(qū)居民參與意識滯后、參與途徑有限、參與程度低，社區(qū)自治還未形成民主協(xié)商的機制，黨委和政府是絕對的主導力量，社區(qū)居民總處在被動地位。

四、結語

結合史密斯政策執(zhí)行過程模型，從政策本身、執(zhí)行機構、執(zhí)行目標群體及執(zhí)行環(huán)境這四個方面分析民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行面臨的挑戰(zhàn)。民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策本身存在著的體系不完整、內容不適應、政策目標不明確的情況；政策執(zhí)行機構存在著的主體權責脫節(jié)、執(zhí)行機制乏力等問題；目標群體的利益取向、認知能力和參政水平；民族自治地方地緣、民族文化、風俗習慣、民族關系等問題都是民族自治地方政府需要認真考慮并應對的挑戰(zhàn)。史密斯認為，公共政策發(fā)布以后在社會上產生一種“張力”，這種張力正是源于上述四個因素的互動，而這種張力可能會引起激烈的抗議或抗爭，因此，對于張力的反饋與處理則會促進建構。在這一意義上，可進一步研究這些制約因素如何發(fā)揮正向功能或消解其負向影響，分析這些因素之間相互纏繞的圖式，進而提出對民族自治地方社區(qū)商業(yè)發(fā)展政策的制度重構，這將對民族自治地方社區(qū)商業(yè)的發(fā)展做出積極貢獻。

參考文獻：

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